（二）反抗与改革

以后的故事是悲惨的。高地出现了“驱赶”运动（clearance），一些crofter的房屋被摧毁，成为流离失所的难民。在羊毛和海藻灰的市场价格还比较高时，他们还能挣到一些钱，他们的劳动也被贵族所“珍视”。但不幸的时代来了，在1821以后，牲畜的价格和海藻灰的价格大幅度地下降，人们立刻生活无着，大部分家庭主要以土豆为生，人口开始过剩。要命的是土地不增加，而“驱赶”运动变本加厉，羊占地的情形愈加严重。在1847年，Skye县的16000英亩可耕地被羊占了6000英亩，其余10000英亩土地上承载着4000个家庭！终于，在1845-1850年间，苏格兰高地的各crofts县发生了大饥谨。大饥谨和当地赖以活命的土豆感染一种病有关系，这种病（一种真菌引起的病害）1845年先从欧洲大陆爆发，第二年传到苏格兰。英国政府在救援中的官僚主义加重了饥谨带来的大灾难。

当然，crofters有过他们的抗争，有时抗争采取了相当激烈的形式，被史学家称为“高地土地战争”。农民在土地上进行静坐示威，一些过去被驱赶走的crofters的后代也回到原来的土地上静坐。警察和地主勾结对crofters进行干涉、逮捕和判刑，crofters便和警察斗，有时警察把军队找来支援。

crofters的斗争多少是有作用的，逼使英国政府立法对他们的处境加以干涉。1886年，还成立了Crofters Commission，专门做他们的工作。当时主要解决的问题是：耕作土地面积小；租佃关系不稳定；租金高；农田建设占地得不到补偿；运动场建设挤占耕地等等。1886年的法律部分解决了这些问题，例如限制地租不得超过每年30英镑等，但土地所有权以及面积问题还没有解决。这项立法确定了这样几个立法原则： (a)根据某些具体考虑来加强租约的安全性，使地主不能随意解除租约。(b)确立一种比较公平的地租率。(c)对于佃农在土地上的改良，如果租约要终止，必须给予补偿。1911年，成立了土地法院，替代了Crofters Commission（后来又恢复），这年的法律规定，对于苏格兰地区的用地不超过50英亩，或租金不超过50英镑的（年）的佃农，法律授权成为永久的土地使用者（landholders）。1949年的法律改善了较大农场的佃农的法律地位，使租佃关系的继承得以确立。

在1976年，英国政府给予 crofters购买土地的权利，购买的价格是租金的15倍。这个价格是不高的。政府强迫地主必须把crofter耕种的土地和crofter的宅基地卖给crofter。这次改革实际上是把一些耕地和宅基地分给了农民。但是，资料显示，这次改革仅仅使4,300 croft 房屋和3,000 处croft田地变成了croft所有。也就是总量的1/5左右。

1993年由英国议会通过的法案（Crofters (Scotland) Act），是一项综合性的法案，过去所有有关的法律文件都在这个法案里得到认定或修正。

有一个事实值得经济学家注意，当英国政府机构试图将土地以优惠的方式（或强制地主出售的方式）卖给crofters时，crofters并不买帐，他们希望继续保持租佃关系。有两个文献反映了这种情况[1]。上世纪初，英国政府的“高地人口稠密区事务局”（Scotland Congested Districts Board）试图促进crofters购买田庄，但一是因为crofters的收入确实有限，另一原因是改革的配套问题（这个局自己没有权利先把土地买进），而更重要的原因则是已经发生的改革在地租率、租约安全以及继承方面对crofters已经有了很大的保障，所以crofters没有很大积极性买自己占有的土地。1976年的改革也有同样的问题。

土地改革的过程同样是力量较量和政治冲突的过程，最后产生的结果是多种因素平衡的结果。例如，1892年，保守党控制的议会颁布了一项法律，叫做 Allotments (Scotland) Act, 这是历史上第一次涉及对Crofters做土地安置的的法律。这个法律的颁布受到Barra岛上Crofters的欢迎，这个岛人口密集，没有土地的Crofters居住在很肮脏的环境中。有了这个法律，Crofters就开始行动，向Inverness县委员会提出了申请，要求合法拥有土地。接着便是旷日持久的冲突。委员会的一部分成员同意满足他们的要求，但委员会的地主们不同意。他们接着向英国“拥挤地区事务局”提出申请，但没有得到积极的回应。最后，他们决定自己行动，岛上最大的一个农场被占领了。他们的口号说：宁愿去监狱，也比现在强。几年的持久斗争，最后逼使“拥挤地区事务局”在1901年买下那个农场和和相邻农场的一部分，分给了60户 Crofters了事。但其他地方的问题没有解决，冲突仍然发生着。在1900年的一次冲突中，Skye县的Crofters占领了土地，地主诉官，官方干涉，但Crofters不接受，最后的办法是官方花钱在那片土地上设围栏，把地主的狩猎区与Crofters的田地分开。

斗争的结果是Crofters的土地权利得到了缓慢但十分有效的改善。在1886年至1950年代早期的这个时段里，52000英亩的可耕地和732000英亩的草地成了Crofters的土地（不一定所有，但租约不容易解除）新增加了2742户Crofts，5160户Crofts的规模也得到了扩大。一个最不可否认的成绩是，在19世纪前60年的“驱逐运动”中建立的大牧场，又重新被Crofters们占用了或所有了，很多早期被驱赶的crofters的后代们又回到了祖先使用的土地上。crofters Commission与 “拥挤地区事务局”的工作应该说为Crofters状况的改善做出了贡献。英国农业局也做了极大的努力。羊的品种更换，资金的支持，农业技术方面的帮助，房屋的改善，等等，都有明显的效果。

目前，crofters问题在英国农村政策调整中还有其特殊性，但在土地方面，其特殊性已经不显著，所以，1991年以后，政府出台的土地改革政策把crofters方面的问题与其他土地问题归并到一起来讨论、立法。1998出台的改革构想所涉及的土地改革内容主要是：

1．促进crofting共同体的发展。为此，要给所有的crofting共同体控制土地的权利；鼓励共同体更多地对土地经营管理；保证不歧视新的crofters，并促进新的crofters产生；尽可能地在苏格兰的其他地方推广crofting经营模式（这一点是很受争议的）。

2．促进地方政府更多地参与并负责crofting的管理活动。为此，要将一些调节职能转移给地方政府，特别要将一些重要的调节管理职能转移给地方共同体。

3．进一步简化对crofters的立法和行政管理。为此，要终止对分解crofts（Subdivision）的控制（1993年的法律对此还有很大限制。家庭几个孩子继承租佃权时，容易发生这种事情）；要简化对土地转租的管理；要简化大部分委派工作；要减少Crofters Commission对遗产继承事务的参与。

4．培育crofters经济的生机与活力。 为此，要由Crofters Commission对撂荒现象（absenteeism）采取更积极的行动；限制多重转租（multiple tenancy holdings）农场的发展（此项行动难以成功）；要减少各种原因造成的crofts被收回或停业的现象。

5．利用土地开展多种经营，而不是优先发展农业。为此，要减弱crofters 的经营许可与农业生产之间的联系。

（三）现状：一个案例的反映——种公有制的存在[2]

苏格兰的土地改革始终没有像中国那样的“革命”的特点，大体是政府有一个法律框架，给一定阶层的人士以某种权利，而实现这种权利则要靠相关的社会力量自己努力。下面这个案例是90年代发生在Skye 辖区一个岛上的改革故事。

1993年Borve and Annishadder的crofters与他们的地主达成一项协议，购买了地主的１８６０公顷土地，其中包括crofters已经占用的土地和和公共草场（所有权属于地主）。他们组成了一个独立的法人（legal entity）把土地的所有权交给这个法人，作为crofters自己的地主。同时，这些crofters也因此加强了自己的社区（township[3]），这样，他们不仅有了利用土地的自主权，也还可以决定自己的部分社会事务。同时地主方面也认为自己得到解脱，不用再承受管理方面的负担。这是一个好的结局，但产生这个结局的过程却不很简单。

1991年前的法律允许crofters的土地有永佃权，但不允许他们种树。1991年的法律则肯定他们可以种树，只要征得地主和Crofters’ Commission的同意。Crofters们便利用这个法律要种树，方便自己牧羊。有关政府部门一一表示同意，但通知送达地主时，地主不同意。种树以后，每2英亩每年1镑租金，时间是60年，地主对这个条款觉得难以接受，他认为这点租金根本无法弥补管理费用。地主还认为他的祖上没有驱逐过crofters，自己应该得到相对公正的对待。他想把自己的土地卖给crofters。他的儿子也表示无意继承这份家业。

有关的官员便劝说地主作为投资者参与这件事情，地主同意了，但在收益比例上有又有了分歧。地主想拿收益的50%，但官员认为他只能是一个crofter的比例那么多。地主于是又主张卖掉土地，但在价格上也又分歧。1976的法律规定可以达到租金的15倍，但地主依据其他一些例证，说可以达到45倍。最终商量出一个价格，达成了交易。接着便是筹款，在政府机构同样给了一些帮助（主要是沟通）。高地基金会答应给一个5年期限的贷款。最后，crofters们实际上是组成了一个公司（trust），共同拥有土地。Trust的董事长由大家选举。在1860公顷土地中，398公顷归crofters自己耕种，其余的土地则是公共草地。20公顷用来种植当地的树种，还有60公顷要种植用材林，但要林业部门批准。目前，这个公司还在打算兴建pony-trekking和风力发电装置。

研究者认为，这样一个结局还不能说会取得最后的成功，因为剩下的问题是这些crofters之间的合作是否有效。如果他们认识到相互信任的重要性并合作行动，进一步的成功就有把握。土地所有权由私人手里转到社区公司（township company）并不能一定成功。而且，每一个crofter还有权利用年租金15倍的价格把自己的那一份地产买下来，也可以把自己的宅基地卖掉，这样的一些行动都将威胁合作的持续。但目前看来，还没有谁打算把自己的那一份卖掉。从地主方面讲，远不是每一个地主都能像这家地主那样有良好的个人信念与家庭传统。但研究这也注意到，其他地主至少在道路用地方面还是通情达理的，他们能够照顾到社区的需要而让出自己的权利。此外，这个模式如果要用到更大的社区，是非常困难的，因为现在实行了一种特殊的放牧制度——羊属于个人，但集体放牧[4]，如果规模太大，就出现激励问题。还有，一个好的社区领袖也是不容易找到的，他要有时间，有热情，有锲而不舍的苦干精神。目前这个社区的领袖是从南非回来的，没有他，这件事情也难成功。

评论：对所有权认识的启示

苏格兰的土地改革看起来静悄悄，但改革的一切必要内涵在这里都具备。考察这里的土地改革，所获最大的启示，是名义的所有权和实际的所有权可以严重分离，以至名义的所有权可能丧失意义。所有权是可以分割的，这种分割不只是惯常所说的所有权、处置权、经营权（使用权）以及收益权等几个方面的分离，而是每一项具体的权利被分割到多个主体上。这种分割受到多重因素的影响，并产生不同的交易成本。同样的一种安排，或者说，同样一个法律，在不同国家可能有不同的后果，因为他们的历史环境和现实的制度环境很不相同。概括地说，所有权的安排是极为复杂的一个系统，评价这种安排的内涵不能简单化。

（一）意识形态和政治对所有权的影响

在特殊的历史背景下，苏格兰的主流意识形态一直偏左。在二战结束后的一个时期，这里的知识分子很多都参加了共产党组织，并对青年学生有很大影响。直到原苏联政府出兵匈牙利，才使这种局面有所改观。但在英国国内比较，这里的意识形态还是在比较左的一端。这种局面不免对英国议会的立法产生影响，后来也对苏格兰议会的立法产生影响，导致立法的基本精神是限制地主，支持小农和佃农。

真正具有“社会主义”性质的是croft tenure之下的两种现象。第一，是政府或其他公共机构对crofts经营 的干预比较多，这种干预可以理解成帮助。第二，crofters在公共草地的使用种实行了一种公共所有权制度，即所谓common grazinglands，在这种制度之下，草地一般是由借贷款项购买的，经营和管理是由社区组织进行的。真正需要比较的是这种制度和英国其他牧业制度之间的效率差异。

但就其基本制度而言，苏格兰农业还是资本主义的。首先，这里的农业的主导制度还是资本主义农场制度，只是在苏格兰本岛的西北部和及其附近岛屿上有所谓croft tenure。而这些地区的农业产值只占苏格兰农业产值的比较少的部分，小于10%。第二，就是所谓croft tenure，也并不就是中国农业那样的“社会主义”制度或以色列吉布提那样的制度。croft tenure之下的小型农场在种植业部分的土地是私有的；经过多年的改革，20%的crofts由crofters自己所有。其他crofts的所有权属于各种类型的地主。

在苏格兰议会，执政党是工党，有一种中间偏左的意识形态。例如，他们对所有权的看法就反映了这个特点。他们认为，只要土地使用合适，公众利益可以得到满足，什么样的所有权关系不大。通过公众干预，人们对土地使用的关注会改变对土地的使用。只是在某些情况下，改变土地的所有权是必要的。这里的第一大反对党“苏格兰民族党”（有译“苏格兰国民党”）的立场也有明显的社会主义色彩。他们主张苏格兰摆脱英国独立，这种目标决定了它要争取更多的选民，因此立场更显得左一点。总之，强调共有产权，支持政府的干预以及公共组织的控制，这种社会主义的基本精神是苏格兰政治的明显的特点。关于这个问题，我与Arkleton 中心的资深研究员Keith Hart作了讨论。他认为，苏格兰政治的这种特点与苏格兰的历史有关。长期看，苏格兰与英格兰的关系不平等，英格兰是殖民者，苏格兰是殖民地，几次重要战争苏格兰也是战败者。这样，苏格兰认为英格兰是掠夺者，而英格兰实行的是资本主义制度，他们也自然认为是这个制度在剥夺他们，因此也竭力拒绝这个制度，也就是说，拒绝这个制度容易得到民心。

Bryden教授认为，鉴于苏格兰的现状，土地改革的目标主要是平等地分配土地权利和与之相关的其他经济政治权利。[5]他讲的这个现状，正是苏格兰的社会政治背景。

有学者对共有产权（land ownership by trusts and companies）提出批评，但议会人士认为，限制这些产权涉及到人权事务和欧洲宪章（European Convention），很不容易。他们认为，公共部门有权力拥有土地。所以，我们看到苏格兰高地的一些合作社，它们不只是在农业产前或产后进行合作，而且还在土地所有权方面合作，有了公共所有的土地。

（二）由自然因素和制度产生的所有权变革的交易成本

苏格兰农村的土地所有权，尤其是涉及crofts的土地所有权，其变革是极为缓慢的，这种现象也很是耐人寻味。所有权的变革是一系列交易的结果，只是有时候交易成为建立在暴力基础上的不平等的交易（剥夺）。有意思的是，苏格兰的所有权变革大体上是在平等交易的基础上进行的，即使是“强制购买”，也有严格的规定，它要比中国的农地征用合理的多。但这个过程却极为缓慢，也许这正是协商交易的结果。这里不可能对此做出全面的解释，只是扼要讨论几个有意思的因素。

croft tenure之下的小型种植业与苏格兰其他地方的农业的区别主要是：第一当然是规模的大小。一个croft平均用地约5公顷，而苏格兰其他地方在资本主义农场的规模可以有几千公顷土地。第二，在租约关系中，croft的租约不是自由租约，政府通过多年的改革对租约施加了诸多限制，总体上对地主不利，而对croft佃农有利，例如，租约终止不容易，租约可以世代继承等等。

一个很大的问题是：在英国这样一个最老的资本主义国家，特别是苏格兰还是亚当．斯密的故乡，为什么英格兰的资本主义大农场制度不能对这里进行改造？经过阅读文献和与这里学者们的讨论，这样几个原因值得重视：

第一，历史原因。一些历史背景前面已经作过交代。近些年的经济学强调学习的重要性，但学习是有条件的。按说苏格兰与英格兰接壤，人口交流很多，学习是容易的，但这里的农场制度并没有被全部改造为资本主义大农场制度。现在看来，学习要完成，学习的主体必须存在。按历史学家的分析，这里的中产阶级受到极大的打击，大量流失到其他殖民地去了，没有了学习的主体，制度的承接的能力下降了。当然这是一种猜测，这里的史学家并没有直接说苏格兰高地的中产阶级是学习的主体。中产阶级是一种高水平的人力资本，家庭的影响以及教育的因素，使得中产阶级易于接受新的制度，使新制度推广的交易成本下降。

第二，自然因素的限制。制度的传播与竞争有关系。如果要素流动要起码的自由，那么，大农场制度应该在苏格兰高地脱颖而出。即使高地农场没有了中产阶级，英格兰的中产阶级还可以在足够的时间里迁移至苏格兰高地，尽管这种制度传播方式的交易成本比较高。但这样的事情没有发生。Bryden教授强调自然因素对要素转移的限制。因为这里的可耕地只要是地势较为平坦的河谷地和一些沿海的滩涂地，没有其他地区那样的大面积平缓地，所以不适合大农场耕作。西北部的一些岛屿更是如此。这里的气候也较为湿冷。这种地方的农民如果没有其他兼业机会，收入是不会很高的，甚至可以说在竞争之下这里的农业是要衰落的。事实上，这里的农民多年来大量流失，以至于所谓decrofting现象成了政府关心的一个问题。剩下的农民也并非靠几公顷土地过日子，他们兼有其他工作。

第三，其他结构性因素的限制。高地crofts的农场规模毕竟多数没有达到自然条件所允许的边界，有的社区土地连片，但并不是一个大农场。如果有移民因素的，那么，crofters们可以移民，使得一个社区（几百或上千公顷）crofts的数量可以减少，规模可以增加。但这也不容易。全面地看，应该从两个方面认识这个问题。一方面，移民始终是存在的。在19世纪就有移民，而且还有相当一部分移民到了北美。这几十年，他们的人口总量也是下降的。另一方面，要看到，随着英国社会的发达，移民不是更容易了，而是更困难了。就此，我和Bryden教授做过讨论，他认为，移民活动是一种交易成本很高的活动。大城市的收入固然高，但大城市的居住成本同样很高。在英国的城市，房屋的建造有严格的法律限制，不能像我们的城市一样，搞一些简易的住宅，很多人挤进去住。1985年英国通过了房屋法，后来又多次修正，对“住房拥挤”有严格的规定，限制拥挤现象存在。这样，就大大提高了大城市的进入门槛。对于一个苏格兰西北部的crofter，卖掉农村的旧宅，买大城市的房屋住下来，几乎是不可能的。再加上其他一些因素（如收入预期等），移民就越来越困难了。

（三）公权是如何被盗取的？

在15世纪之前，苏格兰高地还是某种部落社会结构，部落人把他们的首领看作领袖和父亲，虽然古代文献不足以反映当时的具体社会结构，但在土地方面没有明显的私有产权是肯定的。苏格兰归拢于英格兰之后，一切土地归国王所有。但是，我们知道，这种归王室所有的土地，如果没有监护或代理，那么这种土地与公共土地没有什么区别。如果这种土地又是有价值的，甚至有很高的价值，那么，这种土地必然会被盗取，至于谁来盗取，用什么方法盗取，取决于具体的社会条件。

事实上，王室在早期有过土地的授权监护的情形，但仅仅是一些少量的可耕地，主要分布在海边和河谷两岸。大部分土地是公共的，也就是说没有授予谁监护权。气候、技术、人口规模和农产品价格的变化都会导致土地相对价值的变化。不难理解，在英国这样一个土地规模相对狭小的国家，无价值的公地的存在一定是暂时的。从18世纪开始到19世纪，这些公共地就被苏格兰地主所侵占。有权势的人或其他地主可以伪造文件，证明某块土地是自己所有。在这个过程中，律师起到了土地加速转移给地主的作用，因为穷人没钱请不起律师。说起这段历史，Bryden教授有直言不讳的批评：那土地是偷窃的！

当国王的所有权难以实施时，这种所有权也就成了名义的所有权，即使在授权监护（steward）的情形下也是如此。按照American Heritage Dictionary的解释，steward这个词的来源是sti-weard, 或者是hall-watcher, weard 与 aware有关。所以，这个词与监护者（warden）有关的。按照O’Riordan 的分析，stewardship是一个很老的概念，有代理资源管理的意思，它的词根不仅仅是“封建”的，甚至还是“前封建”的。因为盎格鲁-撒克逊的法律渐渐替代了古代的部落法律和习惯，这个词暗含的意思也就不太清楚了。[6]

Robin Callander 和 Andy Wightman也从历史的角度分析过君主权利。^[7]前者发表的文章说：“某人借助君主权力，便拥有公众的信任；他有责任对苏格兰的土地和自然财富进行管理，这个责任也就是监护权（stewardship）。一个逻辑结论是：监护权比所有权更重要。我们可以认为，对国王的土地权利的监护，实际上也等同于对公地的监护。监护权最后比所有权还重要，这说明获得监护权是对公地（或王室领地）的合法盗取。这个监护权是实实在在的权利，后来的土地改革的难点，并不是难在国王那里，还是难在被叫做地主的“监护者”那里，可见，这个监护权的确比所有权重要。

Bryden 教授通过对“stewardship” (按照教授的意见，这是指一个人代表其他人对个人的或公共的财物进行监护，care )的讨论，提出了关于土地改革的意见。各方利益主体不过是诉诸这种权利而已。地主要证明它自己对土地以及土地的人民的监护是合法的；政府官僚机构不过是要在代议制民主的名义下实施自己的权力；共同体热心者的组织想利用他们对一个区域的居民的约束能力来行使超越其他集团的优先权；当地的老居民则要唤起大家对古代部落民主的文化认同来追求对土地的分散控制。

（四）苏格兰土地改革对中国农村土地改革的启示

苏格兰农村土地改革的历史背景与中国很不相同，它的一些做法我们不可能照搬；它的一些改革趋向也不一定是正确的。但它的改革过程还是能给我们的改革提供一些值得参考的东西。

1．公有产权的性质取决于社会结构的性质。苏格兰土地曾经都是国王陛下的土地，但除了少数王室直接使用的土地之外，相当的土地必须委托贵族来管理，还有一部分连委托的关系也没有，这便成了实际上的公有土地。但是，只要这土地不是不可利用的土地，就必然要有强势阶层来掠夺，在法制不完善的情况下尤其如此。这是苏格兰的经验，这个经验在中国也被证实。据我的了解，凡是土地承包法贯彻不好的地方，都是土地市场价值比较高的地方；凡是法律“贯彻”好的地方，都是土地市场价值低的地方。在前一种情况下，强势阶层有很高的积极性去参与对土地的掠夺。概括来说，土地公有是不稳定的，如果社会结构存在弊端，强势阶层不是一个在法律有效约束下的阶层，那么，土地实际上就归这个阶层所有。事实上，即使法制环境比较完善，也会因为监督成本过高，使土地的实际控制不利于公共利益。固然，在一些发达国家有大量的国有土地，但主要是因为这些国有土地的自然性质不利于私人控制，也因为法制水平比较高；如果是农耕地，即使是这些国家，也难以有效地实行公有制或国家所有制。就从这一点上说，我不赞成在中国普遍推行土地国家所有制。

2．民主制度和良好的法制环境是改革成功的保障。在19世纪80年代以后，由于整个英国的资本主义化的程度大大提高，社会强势阶层主要活动在工商业领域，使得抑制地主权威的法律能够在议会获得通过，加上法制传统，这些法律的贯彻也大体能够顺利实现。从前文我给出的改革案例就可以看出这一点。整体上看，苏格兰的法律是不利于大地主而有利于小农的。这种情况，恐怕也只有发达国家才能出现。好的法制环境的一个条件，是立法要慎重。从我接触到的文献看，苏格兰的土地改革立法是相当慎重的，而法律一旦获得通过，就要坚决地执行。苏格兰西北部的农村是小农多，地主少，在民主制度条件下，小农的选票就要发生影响。中国的经验也证明了这一点。凡是村民自治搞的比较好的地方，土地纠纷也比较少。

3．维护公共利益不是侵占私人利益的理由。苏格兰土地改革中实行的“强制购买”和土地定价的规则，体现了对农民利益的关怀，至少在客观上是如此。土地征购的价格问题，是我们国家的一个大问题，已经严重影响到了我国的社会稳定。从苏格兰的做法看，是要处理好公共利益和私人利益的关系。不能因为征地是为了公共利益，就在价格上尽量使私人利益受到损害。