鼓励社会资本投入发展医疗卫生系统的政策建议
一 前言
资本的属性 资本的自然属性，是指资本本身实现价值增值的属性；资本的社会属性，是指资本的所有制形式。 资本自然属性是资本社会属性的前提。资本可以成为公有制的实现形式。资本的价值增值属性，使资本成为推动经济发展和社会进步的动力。
资源和资产是形式，资本是本质 作为生产要素的资源就是资产。资产不仅可以采取货币形态也可以采取实物形态，不仅可以表现为有形资产，还可以表现为无形资产。资金是在资本循环和周转中采取货币形态的资本，资本只有在不断流动过程中，才能达到增值的目的。所以，资本的定义如下：资本是能够在未来带来收益的价值。
本文讨论社会资本投入医疗卫生事业问题时，我们把社会资本定义为活动于医疗卫生行业以外的所有其他行业的资本。包括国有资本、私有资本和混合资本。政府财力资源不属于生产要素，政府财力投入卫生系统没有增殖目的；社会资本投入医疗卫生事业有增殖目的。需要采取不同形式回报。
卫生事业是社会公益事业。如果是真心实意的鼓励社会资本投入医疗卫生事业，就应该继续保持卫生事业社会公益性的前提下在政策和法律上确保投入医疗卫生事业的社会资本能够增殖，能够采取不同形式回报。法律是统治阶级意志的法律表现。如果统治阶级认为需要鼓励社会资本投入医疗卫生事业，就应该从政策和法律上做出合理安排。
二 制定和完善鼓励社会资本投入医疗卫生系统的政策和法规
1 法人制度 社会资本投入医疗卫生系统可以单独建立法人，也可以和现有医疗卫生机构合作合伙合资重组独立法人。我国现有公立医疗卫生机构的绝大部分不具有独立法人地位。它的出资人中国政府对这些不具备独立法人地位的公立医院承担无限责任同时拥有无限权利。这就给社会资本投入医疗卫生系统设置了障碍。如何在法人制度上为社会资本投入医疗卫生系统探索切实可行的模式？上海和无锡的医院管理中心模式、宿迁和新乡的医院管理公司模式、中美华医和南京海港模式等托管代理制度；金陵药业和鼓楼医院、长江医院集团等实行的搭台唱戏模式正在进行可喜的探索。
2 投入模式 社会资本投入需要采取适宜的资本运行技巧。政府应该鼓励社会资本和公立医院采取融资租赁、收购兼并、托管代理、连锁经营、特许经营、合伙搭台唱戏等模式实现公私合作合伙合资合营。公立医院非经营性国有资产依法转化为经营性国有资产的政策应该放宽。搭台唱戏和合伙搭台唱戏过程中发生的卫生人才和医疗设备市场准入问题是卫生部门区域卫生规划和全行业系统监管薄弱、姑息养奸所致。不可把责任无理地推托为融资租赁、收购兼并、托管代理、连锁经营、特许经营、合伙搭台唱戏等资本运行模式。
3 回报形式 社会资本投入医疗卫生系统需要采取不同形式回报。社会资本投入医疗卫生系统采取何种形式回报和社会资本投入的资本运行技巧关系密切。社会资本采取融资租赁、收购兼并、托管代理、连锁经营、特许经营、合伙搭台唱戏等模式其回报形式各不相同。为了鼓励社会资本投入公益性医疗卫生系统，政府应该设计优惠的回报政策。必须理解设计优惠的回报政策目的不是优待社会资本本身，而是通过优惠政策鼓励社会资本投入公益性医疗卫生事业，通过市场竞争降低医疗服务价格最后达到减轻病人疾病经济负担的目的。融资租赁、收购兼并、托管代理、连锁经营、特许经营、合伙搭台唱戏等模式的回报形式包括税前列支的租金、利息、委托代理费用、连锁经营特许经营费用等；税后列支的股息和红利。税前列支的租金、利息、委托代理费用、连锁经营特许经营费用等不影响公益性医院的非营利性质。
4 市场规制 我国医疗卫生事业是公益性事业，政府鼓励社会资本加大对公益性医疗卫生服务的投入。教育社会资本的拥有人认识自己的社会公益责任。医疗机构的设置必须符合卫生政策和医疗市场规制。特别是区域卫生规划和卫生资源配置标准，包括医疗机构负责人和医疗技术人员的合法注册标准。卫生行政部门和公立医疗卫生机构要以身作则不得私设“内部粮票”。
5 权利义务 所有的医疗机构不论公办民办，不论国有私有，不论公益性和非公益性，都有提供公益性医疗卫生服务的责任。公益性医疗卫生服务包括公共卫生服务和基本医疗服务。
公共卫生服务包括医学科研教学、健康教育和健康促进、疾病控制和妇幼保健、突发卫生事件处置等。基本医疗服务包括可以纳入基本医疗保险理赔范围内的医疗服务项目。不包括补充医疗保险提供的服务和特需医疗服务。包括城乡低保人口的基本医疗服务和医疗救助服务。公益性医疗卫生服务项目的价格由政府制定，高于政府定价的一切费用均不认为是基本医疗卫生服务费用。任何医疗机构不论公办民办，不论国有私有，只要所提供的基本医疗卫生服务应收账款大于医院所提供的各类医疗卫生服务的实收账款才有权利得到政府财政转移支付。任何医疗机构不论公办民办，不论国有私有，只要所提供的基本医疗卫生服务应收账款等于或大于所提供的各类医疗卫生服务的实收账款的50％，才有权利免收营业税的权利，取得公益性非营利医院的资格。任何医疗机构不论公办民办，不论国有私有，只要所提供的基本医疗卫生服务应收账款小于所提供的各类医疗卫生服务的实收账款的50％，这个医疗机构就必须通过缴纳营业税和机构所得税承担应承担的公益性义务。这些医院所提供的公益性医疗卫生服务费用仍然有免税优惠权。营业税率按照科技类3％的税率，以非公益性医疗服务费用总额做税基。如果税后利润分红，可以依法缴纳机构所得税；如果不分红可有免税优惠支持公益性事业发展。
6 分类管理 所有的医疗机构不论公办民办，不论国有私有，一视同仁按照所承担的公益性权利义务进行分类管理。凡是承担大量公益性义务从而获得政府财政转移支付权利的医院纳入国家安全网公立医院体系；凡是承担公益性义务达标从而获得免税优惠权利的医院命名为公益性医院；凡是公益性义务没有达标从而需要纳税的医院命名为非公益性医院。
7 医疗税法 中国公民和法人实体均有依法纳税义务。所有的医疗机构不论公办民办，不论国有私有，毫无例外。公立医疗机构和公益性医疗机构所提供的公益性医疗卫生服务达到和超过了他们应该承担的税收义务，所以能够得到免税优惠权；非公益性医疗机构所以要按章纳税，那是因为他们所提供的公益性服务没有达到标准，必须通过缴纳营业税和机构所得税承担应承担的公益性义务。非公益性医疗机构所缴纳的营业税税基是该医疗机构所提供的非基本医疗服务收入。相当于医疗机构业务收入总额减医疗机构所提供的基本医疗卫生服务收入的余额。非公益性医疗机构所缴纳的机构所得税税基是医疗机构缴纳营业税后可分配的纯收入。如果医疗机构可分配纯收入不采取红利分配，而用于医疗机构建设，应该免征机构所得税。
8 政府投入 在公共财政体制下，政府对医疗卫生机构的投入可以采取四种形式。
一是政府购买产品和劳务。例如政府购买结核病药物和支付医务人员报酬。
二是政府建设性投资。包括政府预算内基本建设投资和设备项目专项预算拨款，形成医院国有资产；社会资本中也有大量国有资本，把这些国有资本投入医疗卫生部门也属于政府建设性投资。
三是政府转移支付。转移支付不应该看成政府预算支出，而应该看成政府的负税收。农村合作医疗基金的政府投入、城市居民大病统筹基金的政府投入、城乡低保人口医疗救助基金的政府投入均为转移支付，受益人是弱势人口而不是医疗机构。
四是形成社会公益性基金。企业替职工投保基本医疗保险所支付的费用在企业财务上是税前列支的。等于政府承担了三分之一的费用。企业和个人对医疗机构的捐赠基金可以退税。等于说，所捐基金中有三分之一的费用是政府承担的。
如果公立医院建立独立法人管办分离政企分开；如果政府财政对公立医疗机构承担有限责任，就能够创新政府投入机制实现公私合伙合作合资发展医疗卫生事业。
三 民营医疗卫生系统的地位作用
民营医院在医改新时期的社会地位
什么叫做民营医院？民营医院不等于私营医院；民营医院不等于营利性医院。民营医院的正确定义就是非政府办的医院。就是企业和非企业单位办的医院。不论这个企业和非企业单位的资本是私有的、国有的还是混合所有的。总之，医院可以按照主办单位性质分为政府主办的公立医院和非政府主办的民营医院。非政府主办的民营医院可以按照主办单位性质分为由企业单位主办的民营医院和由非企业单位主办的民营医院。民营医院可以按照其是否按照股权分配红利而区分为分红的营利性医院和不分红的非营利性医院。
中国民营医疗机构的实力地位
06年中国卫生统计年鉴报道，05年全国医院18703家，政府办的公立医院9880家，占医院总数的52.8％；非政府办的民营医院8823家，占医院总数的47.2％。私有民营和国有民营医院合计占我国医院的半壁江山。05年全国营利性医院2971家，占医院总数的15.9％。不包括政府办的公立医院中公益性淡化的真营利性国有医院。
06年中国卫生统计年鉴报道，全国有医疗机构289951家，其中政府办的公立医疗机构64839家，占22.36％；非政府办的民营医疗机构225112家，占77.64％。全国有医疗机构员工5092997人，其中政府办医疗机构员工3873428人，占76％；非政府办的民营医疗机构员工1198368人，占23.5％。这就是中国民营医疗机构的实力地位。
医疗机构政企分开，管办分离
中国民营医疗机构中有大量“国有”企业医院，这些已经改制的国有企业早就成为混合所有制国有民营企业，可是由于国家鼓励社会资本投入医疗卫生系统的政策不明确，有人把社会国有资本并购公立医院称为“私有化”“国有资本流失”，使这些机构不敢承认其国有民营身份。他们的子公司企业医院和剥离改制的原企业医院早就在工商局和民政局登记注册为营利性企业和公益性非企业单位。他们已经具有独立法人地位，实现政企分开和管办分离。可见我国实现管办分离政企分开的医疗机构大约占医疗机构的77.64％。解放军和武警总队办的医疗机构，民政部门民康医疗系统，他们的政企没有分开，但是管办已经分离；政府卫生部门既管又办的医院大约不到医疗机构总数的30％。
民营医院是新《医改》的中流砥柱，在鼓励医疗市场竞争，打破公立医院垄断，克服公立医院收红包商业贿赂医疗纠纷，看病贵住院贵以药养医等危害群众利益行为中发挥不可替代的积极作用。
民营医院在政府主导下鼓励社会力量办医，大力发展民营医疗机构，加强公共部门与私营部门之间的合作，增加医疗卫生筹资渠道、扩大医疗卫生资金来源、提高医疗卫生机构技术效率和提高医疗卫生行业配置效率中发挥积极作用。
民营医院要自强不息
民营资本进入动机的姿态要高：参与国有医院剥离改制做贡献；推广先进管理先进技术做媒介；帮助家乡发展公益事业尽义务；
民营资本进入医疗市场的身份：推广先进医院管理模式；引进国际先进医疗技术；甘居配角做战略投资人；营造医院发展周边环境；医师和护士唱戏我搭台。