(本文已被《中国城市经济》选用，刊于07年07期)

　　内容提要：城市财政问题是一个财政学界“熟视无睹”的领域，有着与中央财政、县乡财政不大相同的特点，也是城市化进程中迎面而来的新课题。本文的观点是，城市，而非企业，才是最稳固的税源。城市不仅是税源，而且是公共需求最具体、最集中的承载体，管理城市、建设城市是政府的本分，是对执政能力的考验。

　　刚到青岛的时候，以为“浮山所”这个名字是日本遗物，因为《源氏物语》里有一座仙山名为浮山。后来从许景澄的奏折才知道浮山所和灵山卫都是明朝设置的地方行政区。事实上，琅琊台是我国有文字记载的第一个海港。我深感有必要研究一下青岛的财政历史，恰巧发现了一本极有价值的《青岛海港史》。一发不可收，感悟颇多。

　　【一】卖国者

　　爱国，如同爱母亲，是一种天然的感情，所以我无法理解卖国者。史料关于许景澄的记述有两个出处：一是他在光绪十年至二十三年任驻外使节期间曾私下里为德国占领青岛出谋划策；二是他上奏朝廷的《条陈海军应办事宜折》，第一个提出了开发胶州湾的政策建议，“惟该湾形势完善又居冲要似为地利之所必争应该渐次经营期十年而成巨镇”。朝廷听取了这一建议，并派员作了实地考察和开发计划，结果是财政太困难，难以筹划这每年数十万两的开发资金。光绪十年（1884）户部收银8234万两，支银7817万两；十一年岁出总额7273万两；十二年7855万两；十三年8128万两；十四年8196万两；十五年7308万两。可见，光绪光景远非乾隆盛世的财政规模可比了。几十万两银子对朝廷财政来说也不是个小数目，且不论国力日渐衰微，内政局面不稳。

　　德国出兵胶州湾是1897年11月，李鸿章、翁同龢与德国签订书面协议是1898年3月。此间中国军队没有抵抗，外交谈判看着更像是请客吃饭。德方最初提出“赔银二十万两”，结果赔了22.5万两；但是德方提出的第六条“1.山东之煤矿准德人开取；2.在山东之铁路，格外使德人得利；3.胶州为德国之地，德可长久在此存煤。”被删掉了，最终成为准其开辟两条铁路线，沿铁路30里内准德人开矿。德国租胶州湾99年为军港之用的要求，也在第二批德国军舰抵达之际达成共识。弱国无外交，两位朝廷重臣的使命注定了是“赔款割地卖国”。并不是所有的卖国者都有苦衷，但上述三人似可再议。

　　【二】侵略者

　　从17世纪到19世纪初，神圣罗马帝国分崩离析，众多的王国、公国、自由市各自为政。1848年革命为德国确立了一种独特的“两层结构”君主立宪制：君主主导中央政府和军队，产业资本主导地方政府和经济。这样的政体势必导致强势的对外扩张。

　　李希特霍芬以地质学家著称，1869年起七次到中国考察，后相继出版《中国》、《山东及其门户――胶州》等著作，惊叹中国华北山东之富庶，竭力宣扬胶州湾独特的港口价值，甚至提出修建铁路联通胶州湾腹地等具体计划。但是在将近三十年的时间里他只是被德国人当作一个特别会讲故事的人而已。胶州湾的气候也许真的比其他殖民地更适合欧洲人居住，胶州湾的地质条件也许真的很独特，是世上少有的天然良港，但对普通的德国人来说毕竟是一个遥远的地方。到1894年，德国的亚洲贸易额达到四亿德国马克，李希霍特芬的童话故事越来越迷人。所以，从来没有人相信德国出兵胶州湾仅仅是为了给两位传教士复仇。

　　青岛港正式建成于1908年，港口总投资2930万马克，到1914年德国人离开青岛的时候，早已收回其全部投资。按照德皇的正式统计数据，德占期间青岛财政总支出为五千万马克，其中相当大一部分来自港口收入，尤其是用于青岛建设的投资，基本上是港口的收入支持着城市的建设。

　　可以说青岛港和胶济铁路是同时修建的，传统的大港口都在大河的河口内，因而淤积和水害也就形影不离，铁路的优势是不断改进的现代交通运输技术，天然大河只能望洋兴叹。自青岛开埠，烟台就失去了作为山东最重要的港口的龙头地位，继而是天津和上海的国际贸易市场份额不断转移到青岛。德国人为青岛设计的目标是超越香港。经过十七年的用心经营，德国人使青岛成为东北亚当时最先进的港口和最繁荣的贸易中心。

　　1914年第一次世界大战给觊觎青岛的日本带来了千载难逢的良机，名为参战，实为夺港，因为他们盘算再盘算，再也找不到一个比青岛港条件更好的港口，青岛港的所有弱点都可以人工弥补，而青岛港的优点他处望尘莫及。

　　日本占青岛，靠的是移民。此时的日本财政捉襟见肘，1914年税收总额不及19.8亿日元外债的六分之一。日本国内经济正处于大萧条中，大批的日本工商业者来到青岛，市区面积迅速扩大了几倍。1919年“五四运动”爆发，“还我青岛”的声音响彻南北，抵制日货的运动像烽火燎原，日本人在青岛的生意大受影响。1922年，中国政府终于以6100万日元的代价赎回了青岛。

　　【三】基建投资和财政记录

　　青岛湾的栈桥是青岛的标志，栈桥前面的小岛是青岛名字的由来，现在一般称它为小青岛，大青岛不仅指青岛市区，也包括周围的几个县级市，甚至扩展到青岛港的整个经济腹地。栈桥不是德国人建的，而是青岛总兵章高元在李鸿章支持下于光绪十九年（1893）建筑的军用码头。栈桥长200米，宽10米，石头桥身，水泥桥面，铁制栏杆，建筑费用在海军经费列支，具体数目不详。青岛港始建于1892年之说即源于此。

　　日文1916年版的《青岛研究资料》认为自1899年至1914年青岛建设总投资为2.1亿德国马克，前期主要是筑港费、海标及测量费、船坞船厂建设费等，后期则主要是码头和船厂的运营成本。青岛的建设不仅规模大而且城市规划也很严格，城市建设因地制宜，依港而就，城为港用，以港兴城。

　　山东铁道公司成立于1898年6月14日，注册资本5400万马克，当然，是由德国商人出资，经德国政府批准，在德国登记注册。山东铁道公司开始勘测是1899年6月，建成胶济铁路一线是1904年6月，铁路总长394公里，投资5000万马克。与山东铁道公司同时成立的还有山东矿务公司和德华银行等，可见德商投资之踊跃，所以青岛的建设有大量的投资来自非财政资金。从胶济铁路上缴的税收来看，德商收益相当丰厚。

　　德国政府1912年出版的《青岛全书》详细记载了从1900年至1911年青岛财政预算，经与海关报告核对，德占时期即1898年至1913年青岛财政收入总计3650万马克。《胶澳志》的记录与之略有出入，从1902年至1911年青岛财政收入只有两千万马克，有趣的是后者的详细分类，其中码头和仓储当然是第一大项，第二大财源是地租、地税和卖地收入，第三是水电公用事业收入，较大的项目还有房地产出租、特许手续费、法院手续费及法院罚款、和屠兽场收入等。从1906年起，胶州海关的关税分给德占青岛20％，这笔关税分成也是青岛一项较大的财政收入。

　　【四】银两的价值

　　青岛分成的关税以马克记帐，上缴朝廷的关税以银两记帐，所以，很容易计算当时银两的汇率。但是，很少有史料计算那个时代银两的汇率。当全世界都是金本位、金币本位的时候，清朝还用银本位。如同我们今天看见大米货币。白银在国际市场只是一种普通的金属，而中国恰好是因为白银矿藏较少才用其稀有性作为货币。洋务运动从来没有意识到这一致命缺陷给中国经济造成的损害，仅仅盯着洋枪大炮和火车轮船，而忽视了经济的虚拟层面。海关进出口商品的价格，一方面反映了物价水平，另一方面也反映了出口商品成分的变化，即每吨的价值越来越低，标志着中国殖民地化的程度日益加深。

表1：德占时期青岛海关关税的汇率换算及税率、物价推算

资料来源：《青岛海港史》人民交通出版社1984年版。

　　改革开放以来，我们对宏观经济和国家财政的把握日趋熟练；经过几年的探索和讨论，我们已经把新农村建设提到重要日程了，这无疑都是巨大的进步。通览近年财政学成果，可以说城市财政问题始终是一个财政学界“熟视无睹”的领域，城市财政有着与中央财政、县乡财政不大相同的特点，也是城市化进程和公共财政建设中迎面而来的新课题。本文的观点是，城市，而非企业，才是最稳固的税源。城市不仅是税源，而且是公共需求最具体、最集中的承载体，管理城市、建设城市、适应城市的公共需求，是城市政府的本分，是对执政能力的考验。身居岛城，得以细读青岛独特的财政历史，感慨之余，很想就城市财政问题作个抛砖引玉的尝试。