我国高速公路管制的必要性与思路(一)

卢毅　李庆瑞　刘建江

 

摘要：高速公路是准公共产品，具有技术垄断、自然垄断和立法垄断三重属性，加之我国高速公路发展与管理中已暴露不少问题，充分显示了高速公路管制的必要性。本文首先从目前我国高速产业特性出发，从高速公路的产品属性、运营管理体制两大方面详细探讨了我国高速公路实施管制制度的重要意义，同时提出对高速公路服务市场、服务经营水准、服务产品及其收费价格和公路集团自身决策行为进行管制思路。此外，还阐明了管制需要加强高速公路行业的法制建设，构建充满活力的高速公路管理体制。

 

关键词：高速公路  管制  思路  体制

An Analysis of the Necessity and Approach to Regulate Expressway in China

Li Qing-rui  Lu Yi  Liu Jian-jiang

（Changsha University of Science & Technology，Changsha，410076）

Abstract: Expressway is a kind of quasi-common product, which is monopolistic in character, technology and legislation. With the development of expressway in China, several problems have been exposed in the operation of expressway. It is necessary to regulate the development of expressway in accordance with the reconciliation of the benefits of operator of expressway with the benefits of the whole society, as well as the reconciliation of the development of expressway with national economy. To restrict the monopoly in the operation of expressway, the service quality, service sorts, charge and the decision-making of the interest group should be regulated. In addition, the complete legal system and management system are favorable to regulate the development of expressway.

Key words: Expressway, Regulation, Method, System

 

0 引言

管制（Regulation）是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式，是对市场机制的替代。斯蒂格勒(Stigler ,1971) [1]认为,管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的一种法规( rule)。史普博(1999) [2]则把管制当作是行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。日本管制经济学家植草益(1992) 称管制是“公的规制”,是社会公共机构依据一定的规则对企业的活动进行限制的行为[3]。

长期以来，以电信、电力、民航、铁路等为代表的基础性产业成为管制领域关注的热点[4]，而较少考虑公路运输产业。这其中，高速公路的管制几乎被忽视了。这是一大不足，因为高速公路亦具有准公共产品的特征，且属于自然垄断性产业之一，面临产业个体利益与社会效益、效率相冲突的矛盾，符合管制产业的基本特征。

近年来，我国高速公路取得了长足发展，到2005年底，高速公路总里程达到4.1万公里。根据我国的长期规划，将用30年时间，形成8.5万公里国家高速公路网，投资总额将达到2万亿。但是，高速公路也出现了一些诸如收费不合理、网线区域间分割不科学等问题，一些地区还形成了较大程度的垄断，出现了一些强势利益集团，显示出高速公路管制领域的欠缺。而且，从经济实践来看，没有政府的管制，公路服务显示出永远短缺的现象，要不断增加供给。例如，从宏观经济层面来看，高速公路发展与交通运输其他产业发展之间已存在某些失衡，近几年，我国每年投资铁路建设仅500亿元，高速公路每年投资高达3000亿元。在这种背景下，如何提高高速公路经济效益与社会效益的管制问题将会逐渐受到重视和提上议事日程。

 

1 高速公路管制的必要性

1.1 从高速公路产品属性看管制的必要性

（1）高速公路准公共产品属性的要求

高速公路准公共产品属性，易导致高速公路运营企业与社会经济目标之间的冲突，需要政府管制。

学者们通常把具有完全非竞争性和完全非排他性的公共物品称之为纯公共物品，把具有局部非竞争性与局部非排他性的公共物品称为准公共物品。如果公路基础设施是免费使用的，则公路服务具备非排他性，如果实行收费通行制度，则具备排他性。高速公路，在我国实行的是收费制度，具备排他性，但又具备不完全非竞争性，故通常称之为准公共产品。公共产品的供给一般由政府来提供，而准公共产品的供给一般既可由政府来提供，也可由私人来提供。对于私人提供的准公共产品而言，一方面涉及到了一个报酬率问题。另一方面，公共产品具有外部性，对于高速公路来说，其所产生的正的外部性不可能短期内由高速公路企业来享有，这又涉及到了高速公路运营管理企业追求利润最大化与社会效益、效率最大化之间的矛盾[5]。

缺乏管制的高速公路企业，将为自身利益的最大化而努力，比如说提高收费价格，多设收费站点。这有可能使社会效益或者社会效率受到一定的损害。

（2）是高速公路垄断特性的要求

高速公路具有技术垄断、自然垄断和立法垄断三重特性[6]，决定了政府控制的必要性。

高速公路的服务规模是按远景交通需求来设计的，它影响和服务的区域呈带状分布，形成规模生产能力，在建成后很长时间内，其利用率可能不充分，通行能力也相对过剩。故在规划服务的区域、方向和运输方式上，已建成的高速公路的通行能力和用地客观上具有排除或减弱竞争的作用。从高速公路的建设过程来看，涉及到政府部门的规划，巨额的投资，自然环境的保护等综合因素，具有较高的技术壁垒，从而高速公路具有技术垄断性。

连接两地之间的高速公路只有一条，所建的高速公路成为稀缺的资源，加之公路设施具有较强的公共性，完全竞争的市场制度会导致线路的重复，造成社会资源的浪费，必须由政府颁布特权加以限制。故各国政府在公路服务领域普遍实施了严格的管制，在引入民间资本时普遍实行了政府特许制，即立法垄断，从而使高速公路具有排除竞争的功能。因此，高速公路又具有自然垄断性和立法垄断性。

高速公路的这种垄断特性也决定了其资源的有限性，必须由政府在资源配置中发挥主导性作用，其收费也不能完全反映供求双方的关系，而只能表现为高速公路其若干年的收益。

但是，对于高速公路运营者来说，首先立足的是准公共产品的私人性，追求定价中的话语权。从博弈关系来看，高速公路的运营者与使用者（消费者）——车主之间的力量对比关系是不对称的，具有绝对的定价权。而且，车主部分选择权也被各种行政垄断规定所剥夺，如高速公路辅路也收费，绕道则罚款等。这样，不管“高速”的价格能不能承受，能不能增加运输利润，愿不愿购买，车主都必须购买。这样，增加的运输成本要由车主（运输公司）和货主承担，或转移到商品价格上由广大消费者承担。由于收费过高，许多车辆不愿上高速公路，高速公路“闲置”较为严重。一些地方几乎路路“高速”，而收费站过多，收费又过高，高昂运输成本增加了企业的负担。2003年，我国物流成本占GDP的21.4%，远高于发达国家10%水平，物流成本中运输成本占52.6%。这实际是抽走其他经济体资源来养高速公路。所以，缺乏管制的高速公路，有损整个社会的利益。

1.2  从我国高速公路运营管理体制看管制的必要性

所谓高速公路的运营管理体制，是指能够保证高速公路运营管理活动有效开展的组织形式和运作机制，包括管理机构、管理规则和运行机制三个要素。1992年国务院“国办发（1992）16号”文件规定：“我国暂不对高速公路管理的组织形式作统一规定，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定”。在这一规定指引之下，我国目前尚未形成全国统一的高速公路运营管理体制，各地交通部门分别结合自身特点形成了四种不同的高速公路的运营管理体制模式（李海东，2004）[7]：其一是一元化统分管理体制。即交通主管部门统一领导，公路管理机构实施行业管理，路段公司或事业管理部门具体负责经营的运营管理体制。有上海、江苏、浙江、河北和黑龙江六个省市采用这种体制。其二是交通厅下设高速公路管理局直接运营管理的体制。包括辽宁、吉林、陕西、湖南、贵州、江西、广西、宁夏和新疆9个省区采用这种体制。其三是集团公司统一运营管理体制，有北京、广东、福建、山东、陕西、安徽和河南7个省市采用这种体制。其四是交通主管部门统一管理的运营管理体制，有天津、云南和海南三省采用这种体制。这四种管理体制各有利弊，但整体来看，存在如下问题：

（1）割裂了完整的管理职能，交通安全管理不力

高速公路的性质决定其管理必须以集中、高效、统一、特管为原则，诸如收费管理、养护管理、路政管理、交通安全管理和配套服务管理，都是有机的整体。其中, 交通安全管理对于维护交通正常秩序、保障交通安全和畅通关系重大。目前我国高速公路的交通安全管理由公安部门负责, 其他管理则由交通部门负责。由于双方的权利边界缺乏明确界定, 因而在具体的管理工作中, 公安与交通两个部门的不协调甚至冲突时有发生, 已经在一定程度上影响到高速公路管理效率和管理水平的提高。而且，不可避免地导致政出多门、职责交叉、推诿扯皮、重复开支，人员冗余、行政不顺的问题。

（2）高速公路管理机构设置重复，缺乏活力

当前各省(区、市) 高速公路管理机构重复设置的问题比较突出, 多数省(区、市) 在公路管理局以外, 又平行设置了高速公路管理局或高速公路项目办公室, 有的还组建了由省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司等。这些管理机构的性质不同, 既有事业单位, 也有企业。在一个行政区域内出现了几个职能交叉的高速公路管理机构,必然使这些管理机构的行业管理职能受到影响和削弱。

（3）收费管理约束软化，企业利益与社会效益没有得到整体提升

高速公路建好之后，一些地方政府为自身利益，改变高速公路准公共产品的性质。一些地方政府把高速公路收费所得纳入地方财政预算, 变还贷为创收,对收费站点的设置及收费标准审批不严，造成沿线收费站点过多过密。同时，在收费标准上没有顾及使用者的承受能力,一味多收、滥收。有关资料显示，在考虑人均收入水平的条件下, 我国高速公路的车辆通行费标准比美国、法国、意大利等国家高10倍以上。收费站点过多使也增加了收费成本，使实际用于还贷的金额在年收费中所占的比重过低，不少只有20%左右。此外，在对收费资金的管理、核算、使用等环节中缺乏严格监管, 收费票款流失严重，人为地增加了还贷年限。

由于国家对高速公路的经营性质定性不明确, 不管哪种模式，对于各省市而言，都或多或少把高速公路经营企业当成普通企业。许多高速公路的经营主体在实行企业化运作时，重经济效益，轻社会效益；重收费，轻服务。在公路养护方面投入较少, 公路路况较差, 导致公共利益受到损害。还有一些高速公路经营企业为了追求利润最大化, 将经营收入投入到公路建设或养护以外的其他领域, 致使国家对公益性公路建设和公益性运输服务的投入或补贴不能发挥应有的社会效益。

由于投资决策权、经营权和所有权相对集中，缺乏投资风险和竞争压力，故难以建立起投资风险机构和责任约束机制，在一定程度上形成了“重建轻管”、“建管脱节”的局面，经营性与公益性的矛盾逐渐显现。按照投入产出比分析，整体经济效益不佳。

（4）区域间路网分割，网络化效率得不到充分发挥

由于行政区域或投资主体的不同,一些跨区域的高速公路往往设置了多个管理主体和多种收费标准, 造成属地管理与全线管理的矛盾, 使高速公路的整体效益优势难以发挥。同时, 由于地域分管过细, 主线收费站相距过近, 导致通行不畅, 降低了通行能力。一条高速公路内部多个利益主体各据一方、分散管理、独立行事,一方面严重影响了路网的统一性, 另一方面也增加了管理成本。

整体来看，在高速公路的运营管理体制当中，政府交通部门既是公路运输管理者，又集投资者、建设者、收费管理者于一身，建设管理费就占投资30%。这种既当运动员，又当裁判员的管理体制，存在较大的弊端，全国17个省的交通厅长在公路建设中涉案落马就是明证。这些问题的存在显示了我国高速公路由内部性制度变迁所决定的管理体制难以体现整体活力，需要外部的力量来推动这一领域的变革，从而政府管制成为必要。