对“闯绿灯、闯黄灯进行处罚”的做法不妥

一、问题的产生及本文的起源

2006年12月4日，《新京报》撰文《北京闯绿灯添堵将罚200元、闯黄灯罚款200元》报道：三种违规进入路口行为列入年底交通秩序整治重点。自即日起，“闯绿灯”，即当前方路口拥堵、绿灯放行时，司机强行开入路口，将被处以200元罚款，并记2分。市交管局昨日消息，闯绿灯已被列为年底路面秩序整顿重点之一。

该文同时报道：闯黄、绿灯均严罚。据介绍，自即日开始的年底路面秩序整治，重点查处20余项交通违法行为。与此前交通整治相比，本次整治将突出查处“违反规定进入路口”。一位基层路面交警表示，按照《道交法》规定，路口拥堵，即使是绿灯，也必须停在停止线以内。

该文最后报道了3种违规进入路口处罚标准：

　　一、拥堵路口绿灯，未在停止线内等候，罚200元记2分。

　　二、利用左转或者右转专用车道直行，罚款200元。

　　三、闯黄灯，黄灯闪烁时进入路口，罚款200元记3分。

该文相关链接：

http://www.cnqf.cn/Html/Article/jiaotongzhengwu/jiaotongfagui/7724287036598.html

二、相关规定及闯黄、绿灯均受罚的法律评价

目前，关于道路交通安全的法律规定主要有：

1、2004年5月1日起施行的、第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国道路交通安全法》。

2、2004年5月1日起施行的、国务院颁布的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》。

3、2005年1月1日起施行的、北京市第十二届人民代表大会常务委员会颁布的“北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法”。

然而，从《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》的相关内容来看，均未明确规定“闯绿灯、闯黄灯要受到处罚”，也就是说，“闯绿灯、闯黄灯要受到处罚”易产生有关部门为了某种形势需要而扩大解释法律的嫌疑，甚至有“不依法行政”之嫌。

此外，2部法律、法规均从2004年5月1日起施行，距前述《新京报》撰文发稿《北京闯绿灯添堵将罚200元、闯黄灯罚款200元》已经2年半时间，在这段时间内，无论是从对《道路交通安全法》还是《道路交通安全法实施条例》的宣传、贯彻、理解，还是对违反交规的处罚内容来看，均未涉及闯绿灯、闯黄灯要接受处罚的内容。而且，作为立法部门的全国人大和国务院，也未就此加以说明或诠释。更进一步来看，《道路交通安全法》及《道路交通安全法实施条例》均系全国性规定，更未听说全国各地哪个地区以此为由处罚闯绿灯、闯黄灯者。

由此可见，从立法者的立法本意来看，相关条款的含义均不涉及闯绿灯、闯黄灯要接受处罚的内容，那么作为执法者，就不能因为某种形势的需要，在立法部门未对此做出说明或诠释之前，执法者不能从自己的执法意图出发，对自己没有解释权的规定做出扩大的、任意性解释。

三、闯黄、绿灯均受罚的现实弊端

如前所述，那么，施行闯绿灯、闯黄灯要接受处罚的作法有何弊端呢？

第一、从闯绿灯来看，规定“拥堵路口绿灯，未在停止线内等候，罚200元记2分。”的行为本身违法。按照法律规定，绿灯表示准许通行。如果当时路口有交警，驾驶员可以按照交警的指挥采取相应的行为，但如果没有交警指挥，驾驶员很难把握是否“拥堵”，加之后方车辆的催促，驾驶员很容易“闯绿灯”。而且，从国际通行惯例及法律规定来看，绿灯均表示准许通行，如果北京规定闯绿灯也要接受处罚，那么，不知作为国际大都市的北京是如何与国际接轨的？中国又是如何加入WTO的？

第二、不允许闯黄灯，实践中不易操作和把握，可执行性较差，不符合科学发展观。从闯黄灯来看，前文所述，“黄灯闪烁时进入路口，罚款200元记3分。”但是，由于绿灯到黄灯之间没有过度时间，在黄灯开始闪烁时接近路口的车辆，由于制动距离短，很难采取有效的制动措施（通常制动后超过停车线，甚至横亘在人行横道上）。因此，要求黄灯闪烁时不得进入路口，不但不易操作和把握，同时也缺乏可执行性，而且由于紧急制动容易对车上乘坐人员、物品及行人产生其他不利影响，还有可能导致追尾现象的发生。

第三、从心理学的角度来看，这种不合理的做法也不利于驾驶员接受。目前已经有了而且部分路口早就使用了有时间显示的（读秒的）红绿灯，也就是说，目前有了更加先进的、避免驾驶员非故意闯灯的设备，但是不知什么原因不能普及使用。但是，《道路交通安全法》第七条规定：“对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备。”有鉴于此，交通管理部门就应该进行管理，并“推广、使用先进的管理方法、技术、设备”，不能将自己的管理空白转嫁到驾驶员身上，更不能将自身的管理成本转化为驾驶员的违章成本。由此可见，如果这种不科学、不合理且强迫式的管理让驾驶员硬性接受，不知是否会产生不和谐的举动。

第四、从社会反响来看，采取这种做法之前，未进行听政，导致目前社会反应颇有微辞、情绪对抗且激动（目前社会普遍认为：交管部门任意解释法律，执法随意性较大，通过增加驾驶员违章成本为本部门创收等）。在这种激动、对抗情绪较大的情况下，贸然采取这种不合理、不科学、不和谐且难以让人接受的措施，既不利于从根本上解决闯灯问题，也不利于依法行政，更不利于政府形象的树立。

另据《新华每日电讯》2006年12月5日撰文《除了罚，交法还有没有别的执法儿?》报道（由于篇幅所限，本文仅作部分摘抄如下）：

“笔者无本也无车，对交通法规知之不多，基本还停留在小学里学的“红灯停，绿灯行，黄灯亮了等一等”的阶段。一觉醒来看报纸才知道，现在“绿灯行”也不行了。《新京报》12月4日报道，拥堵时间闯绿灯也要罚款，而且闯黄灯、绿灯都要严罚，不仅罚款还要扣分。交管部门解释说，这样做是有法律根据的。

    不少司机感觉现在过路口就像在“赌”，不知这一脚油下去能不能押准。

所以有市民疑惑地说，绿灯、黄灯也都“不能行”了，那路口干脆全改“红灯”得了？……问题在于动不动就罚款，还言之凿凿“严罚”，实在是有点不和谐。再说，市民说得也不是没有道理，路口堵了，交警有没有责任。路口都堵了，绿灯还亮着，有关交警该不该受罚？那谁罚呢？

不是说罚款不行，即使做不到罚得人心服口服，也得讲点科学。各项硬件设施是不是都完备了？交通管理部门是不是都尽到了责任？君不见各路口“急刹”越来越多，声音越来越刺耳？为何，夫黄灯者，是为红灯的一个准备缓冲。那现在何为“闯黄灯”？人又如何能预期黄灯何时“猝然”降临呢？

    这种窘况有“史”为证：《北京晨报》就曾载文说，部分违章是缘于硬件滞后。就拿闯黄灯来说，目前北京的信号灯90%以上没有时间指示，司机在何时启动、何时减速停车上只能凭感觉，那怎能保证以80公里时速行驶的车辆在黄灯闪烁的那一瞬间停下来而不跨越黄线？

俺们承认您有权罚款，俺们想不交也不行啊，俺们愿意守法。但罚也不是现在北京的这种罚法。今天出台几个规定，明天又几个，有点像开工新项目。就是新项目，也得“董事会”讨论讨论。行政法规或是实施细则的修改，得经过哪些程序批准？又用不用听个证什么的？笔者不敢断言没有这些程序，问题是也没人给解释解释，至少俺们没听说。……正如《北京晚报》的评论中所说，“变幻的路况令新老司机常走常新，交通罚款已经成了养车的成本之一，一个月如果不到五六百就感觉自己很赚”。

俺们更担心的是，罚款被当成了创收工具。本报12月4日报道，受罚款返还的“激励”，一些地方出现了电子眼“大跃进”，甚至有职能部门和私企老板合作投资“电子眼生意”。这样的“交通管理”方式，根本就是为了罚款，已经谈不上是为维持交通秩序。

古人讲：“瓜田不纳履，李下不整冠”，说的是从细微处避嫌。成千上万的司机，有人没被罚过吗？涉及这么多人，就更要讲个避嫌。

但应该请审计部门看看吧，告诉俺们一下用于“教育”罚走的钱又干什么了？至少该切断罚款与执法者之间的利益联系吧。

    本报11月27日头版大标题《这位协勤员“告诉”交警：管好交通不靠罚》报道：在曾是交通最拥堵、事故频发的解放路地道桥口，离休警官白云生老人义务执勤17年来，坚持“劝告式”处理轻微违法行为，使这里成为“畅通路口”“平安路口”，从而颠覆了“好的交通秩序要靠严罚”这一被廊坊市交警系统沿袭了多年的观念。司机王满说，有的警察不是站在明处进行提示，而是藏在暗处等着给违章司机开罚单，一罚了之、不听解释。碰到这些谁没有抵触情绪？因此趁交警不注意时，就故意违法。

    是以罚款为目的还是以“图大家平安”为目的，老百姓还是能分得很清楚的。而两种执法产生的效果显然“就是不一样”。

    《现代快报》11月21日报道说，在常州市火车站广场附近开车违章的司机，很可能会被民警请到“岗亭”，喝喝茶聊聊天。这类的“柔性执法”，效果似乎还不错，那里的一位的哥说：“只要去喝过一次茶的人，基本上下次就不好意思再违章了！这里的交通秩序越来越好。”

法，就是要这样的执法儿，不能只盯着司机的钱包，交管局又不是罚款局。”

第五、闯黄、绿灯均受罚的做法，只体现了交管局的罚款职能，其服务职能、管理职能根本没有体现，更不可能奢望人性化管理了，难怪交管局被称为罚款局。

以上是《新华每日电讯》2006年12月5日撰文的部分内容摘抄，为避免嫌疑，本文提供该文相关链接如下，以证视听：

http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200612/05/t20061205_9673553.shtml

综上所述，闯黄、绿灯均受罚的最大现实弊端就是社会反响激烈，情绪对抗，而且，既然冠名为“交通管理局”，如果不能管理好、疏通好交通，仅靠一味罚款，这不但不能解决问题、缓解社会矛盾，反而会加大公众与交管部门的对立与对抗，这种对立、对抗一旦波及到政府形象，试问社会还能和谐吗？北京都不能和谐，何况他处？

四、解决闯黄、绿灯行为的具体意见、建议

    1、将目前的大多数红绿灯（红黄绿3色）改为红绿2色但有时间显示且可以读秒的信号灯，这是从根本上解决非故意闯灯（包括红灯、黄灯）的方式。应该说，目前绝大多数闯灯者都不是故意为之，一般都是因为距离信号灯较近，缺乏足够的制动反应时间所致。因此，将现有的绝大多数红黄绿3色信号灯改为红绿2色但可以读秒的信号灯，驾驶员从较远的距离即可看见并做出反应，这样可以打打减少闯灯行为。当然，据称，本文所述的信号灯的改变技术上有一定的难度，但是，《道路交通安全法》第三条规定：“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”该法第四条第一款规定：“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。”该法第七条还规定：“对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备。”由此可见，道路交通管理应当“便民”，而且要与社会发展相适应，并且要推广、使用先进的管理方法、技术、设备。不能将政府的管理成本转化为驾驶员的违章成本。

2、对所述闯绿灯、闯黄灯的行为暂不处罚或根本取消这项规定，这样不但可以缓解目前的对立及对抗情绪，也可避免以罚款创收的嫌疑，更可避免使政府形象受到不良波及及损害。而且，《物权法》即将颁布，不要给人以“公权藐视私权”的印象。

以上是对闯黄、绿灯均受罚的利弊分析及相关意见、建议，建议有关部门能够按照法律的规定，按照相关程序的规定，从缓解社会矛盾、缓解对立情绪、构建和谐社会的角度出发慎重考虑。

北京市英岛律师事务所

邓泽敏律师

2007年2月10日

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