智囊机构与外交政策的超国界化

    以下是美国外交政策研究所(Foreign Policy Research Institute)高级研究员、麦甘咨询公司(McGann Associates)总裁詹姆斯·G·麦甘(James G. McGann)在美国国务院的一份期刊上发表的文章。

    智囊机构与外交政策的超国界化

    (Think Tanks and the Transnationalization of Foreign Policy)

    外交政策研究所高级研究员

    詹姆斯·G·麦甘

    我们生活在一个动荡的时代，唯一恒定不变的就是变化；不可思议的事情变成无情的现实，国内政治和国际政治之间的界线日益模糊。全球化带来的希望和风险改变了我们看待国际关系的方式，使决策过程中出现了一系列新的角色、议程和结果。国际关系曾经纯粹属于外交人士、政府官员和国家的范畴，而如今，决策人在制定外交政策时必须考虑到一系列新型国际角色，如有线新闻电视网(CNN)、半岛电视台(al-Jazeera)、国际禁雷行动(International Campaign to Ban Landmines)、绿色和平组织(Greenpeace)、德意志银行(Deutsche Bank)、基地组织(al-Qaeda)、东南亚国家联盟(ASEAN)和石油输出国组织(OPEC)等等。这些组织虽不是全球化的产物，但是全球化增强了它们的实力。我们只要回顾一下1950年时世界上只有50个民族国家(nation state)和有限数量的政府间组织和非政府组织这个事实，就能开始理解决策人今天在制定有效的外交政策时所面临的挑战有多么复杂和独特。鉴于美国的超级大国地位、它的全球性承诺和它每天都必须应对的多种多样的跨国势力和事务，美国决策者所面临的挑战更为艰巨。

    在这个越来越复杂、相互依赖性越来越强、信息越来越丰富的世界，政府和决策者个人所面临的一个普遍问题是如何使专业知识为政府的决策服务。决策人需要关于世界和他们所管理的社会的基本信息，了解目前政策的效用，以及可能存在的其它选择及其代价和后果。

    很多国家的决策人认为，政界人士和政府官员所面临的问题不是信息匮乏，而是信息和文件泛滥。决策人确实常常苦于信息多得难以招架：选民的申诉、国际机构和公民社会组织的报告、政府官员的建议、游说人士和利益集团的意见书，以及大众媒体或精英媒体揭露现行政府项目问题的报导等等。而且，这些信息可能缺乏系统性，不可靠，或染上了发布者自身利益的色彩。有些信息的技术性很强，一般决策者无法理解或使用。还有些信息从政治、金融或行政角度来说可能不实用，或同决策者的目标相悖，而他们必须根据常常令他们感到不充份的信息做出决定。其它信息可能没有用处，因为它们同接收对象的世界观或意识形态相去甚远。在发展中国家和正在转型的国家，做出知情决定所需的基本资料通常不是现成的，必须有人来进行收集和分析，然后将其变成可供议员和官员使用的形式。

    在政治领域，除非信息来得适时适当，否则不再能形成力量。政府和决策人常常是因为看到所需的社会或政治力量就绪而采取行动，以便抓住时机，或者是因为某个危机迫使他们采取行动。无论在哪一种情况下，他们通常都要迅速行动，并且是根据现有信息做出决定，而这些信息并非总能导致做出知情度最高的决策。简言之，决策人和其它关注决策过程的人需要的是及时、易懂、可靠、拿得到、用得上的信息。

    这种信息的来源可能多种多样，包括政府机构、大学学者、研究中心、赢利性咨询公司和国际机构。但在世界各地很多国家，政界人士和政府官员越来越多地求助于一类专门机构来满足他们的需要。独立的公共政策研究和分析机构，通常被称为智囊机构，或者智库，便满足了决策人对同政策有关的信息及其系统性分析的巨大需求。第一批应运而生的智囊机构陆续出现于20世纪初期──皇家国际事务研究所(Royal Institute for International Affairs, 1920年)、卡内基国际和平基金会(Carnegie Endowment for International Peace, 1910年)、基尔世界经济研究所(Kiel Institute for World Economics, 1914年)和布鲁金斯研究所(Brookings Institution, 1916年)，这种对信息的巨大需求在今天也仍然是公共政策研究组织层出不穷的主要动力。国际公民社会的兴起也激发了人们对智囊机构的兴趣，人们视其是有关国际、国内和地方问题信息的另一个来源，并且有可能对国家政府和国际机构的政策提出批评，发出独立于政府和商业界影响的客观的声音。注1

    在20世纪大部份时间里，作为一种组织类型，研究公共政策并提出相关建议的独立的公共政策智囊机构主要存在于美国，另有很少一部份在加拿大和西欧。尽管智囊机构在日本已存在多年，但它们大都缺乏独立性，同日本各省、厅或株式会社保持密切联系。注2 80年代，在全球化的推动下，随着冷战的结束和跨国性问题的出现，智囊机构开始在世界各地激增。在如今的所有智囊机构中，有三分之二成立于1970年以后，有一半以上出现于1980年以后。

    全球化对智囊机构发展的影响在非洲、东欧、中亚和部份东南亚地区最为明显，在这些地区，国际社会做出了协同努力，支持创建独立的公共政策研究组织。外交政策研究所的智囊机构和公民社会项目最近进行的调查凸显了这一努力的重要意义，并且显示，这些地区的大部份智囊机构都成立于最近10年。今天，世界各地的这类机构有4500个以上，其中在冷战期间建立的知名度较高的很多智囊机构着重于研究国际事务、安全问题和外交政策。

    在几乎每个人口超过几百万、至少有少量学术思想自由的国家都有智囊机构。在上个世纪大部份时间里，绝大多数智囊机构尽存在于美国，但现在，世界其它地区的智囊机构数目第一次超过了美国。注3 如今的智囊机构运作在形形色色的政治体制中，参与范围广泛的政治活动，形成了形式各异的一系列多样化组织。尽管所有智囊机构都履行相同的基本职能──为决策过程提供知识和专长，但并非所有智囊机构都享有同等的财务、学术和法律独立。所有智囊机构面临的一个共同挑战是，如何获得并保持独立性，以便能对当权者直言相谏。注4

    考虑到各种政治体制、公民社会间的相对差异，我对智囊机构做出以下分类，力求涵盖存在于当今世界各地的智囊机构的所有类型。美国有各种类型的智囊机构，但世界其它地区的智囊机构在规模和种类上比较有限。美国以外的智囊机构主要有三种──隶属于大学的、隶属于政府的、隶属于政党的，它们往往没有美国同类机构所有的那种自主权。

    尽管结构各异，但智囊机构已是政治现实中的一个如此固定的成份，以致它们变成了很多国家政治程序中的一个有机部份。多种多样的智囊机构发挥着多种多样的功能，其中包括：

    对政策问题做出研究和分析；

    就政策方面的当务之急提出建议；

    评估政府项目；

    为电子媒体和印刷媒体解释政策，从而促进公众对政策提案的理解和支持；

    帮助建立议题圈，使不同领域的决策人士能够为某一政策议题或问题聚集到一起展开讨论；

    为政府提供重要的人材资源。

    尽管政治当局并非总是把智囊机构的出现视为好事，但智囊机构对决策程序产生的积极影响超过消极影响。这在很多发展中国家和正在转型的国家中尤为明显。智囊机构在这些国家发挥了变革催化剂的作用，帮助促进政治环境的改观和生机勃勃的公民社会的形成。

    尽管世界其它地区的历史和政治传统同美国有很大差异，尽管每个国家都有自己独特的政治问题和需求，但它们从美国的经历中可以汲取一些有益的经验。美国智囊机构文化的起源与美国进步主义时代紧密相连，那个时代的特点是企业慈善捐赠，立法部门和行政部门分工明确，政党薄弱，公众致力于开放和独立，公众和他们选举的官员往往对民间机构影响和帮助政府的作用持信任态度。由于这些因素的存在，希望进入思想交流的市场和参与决策过程的政治分析人士、理论家和企业家不会遇到多少障碍。此外，由于人们认为智囊机构经常能够做到政府机构所做不到的事，因此智囊机构的声望日益提高。

    具体而言，智囊机构的特点是：

    比政府研究人员更能着眼于未来，因为在政府研究人员的工作环境中，富有创造性的干预打扰很少受到鼓励；

    更可能使政策议程得到新的调整，而政府工作人员则善于在标准运作程序所提供的、有最大保险度的环境中工作；

    能够更好地促进不同方面的研究人员为一个共同的目标合作，因为他们在任何一个领域都没有一成不变的既得利益。

    此外，智囊机构打破官僚机构之间的隔阂，有助于学术思想的融合。其原因如下：

    能比政府机构更好地向政府内部和外界的政策权威人士、媒体和公众宣传有关的政策研究；

    更有能力应对纵横交错的全球政策问题；

    更有能力召集和促使有相关利益的人参与决策过程；

    更有能力压缩决策过程──从收集信息到知识/政策的形成；

    有能力比政府机构更好地设计实施方案，因为政府机构内部会存在部门和专业领域之间的分割。

    尽管一些学者和决策人对美国式的独立智囊机构能否适用于世界其它地区和国家表示怀疑，但全球很多决策者和公民社会组织已在努力创建能帮助他们的政府思考的真正独立自主的智囊机构。因此，尽管把布鲁金斯研究所、兰德公司(RAND Corporation)或传统基金会(Heritage Foundation)的模式照搬到其它国家和其它政治文化中的可行性值得商榷，但人们认为有必要、也希望效彷这类机构所享有的独立性和影响力；这一点是无庸置疑的。

    智囊机构的跨国发展常常得到国际捐助机构和个人以及美国、欧洲和日本的私人基金会的鼓励和资助。国际资金来源导致了智囊机构研究人员的国际化。布鲁金斯研究所、卡内基国际和平基金会、综合研究开发机构(National Institute for Research Advancement)、伍德罗·威尔逊国际学者中心(Woodrow Wilson International Center for Scholars)、德国马歇尔基金会(German Marshall Fund)、阿特拉斯经济研究基金会(Atlas Economic Research Foundation)等机构主办的项目，为发展中国家和转型经济体中的智囊机构和高等院校研究人员提供机会，让他们来和他们的同仁进行商讨，以便能就国际问题交换信息和看法，并学习创办和支持独立的公共政策机构的最佳途径。

    美国的智囊机构还一直积极地向其它国家输送学术人员，介绍自己的政策分析体系和组织结构。城市研究所(Urban Institute)、传统基金会、外交政策研究所和哈德逊研究所(Hudson Institute)积极地向非洲、亚洲、东欧和前苏联的组织团体推广自己的政策分析方法。城市研究所、卡内基基金会和传统基金会还进一步建立了海外附属机构。

    信息系统和通讯的发展还极大地扩大了机构和学者之间的协作范围及其影响。技术进步使智囊机构研究人员能更有效地跨国界进行交流和运作，双边和多边交流每天都在进行。因特网使世界各地的智囊机构能以几年前无法想见的方式相互联系。全球性的论坛、会议和辩论经常通过全球互联网举行。由20或20个以上国家的研究人员协同进行的研究项目现在司空见惯。最近，像卡内基国际和平基金会的全球政策项目，世界银行的全球发展网，联合国的全球公共政策网和外交政策研究所的智囊机构与公民社会项目，都同世界各地的智囊机构建立了伙伴关系，目的是形成份析全球事务、制定外交政策、对国际机构的项目和重点施加影响的全球联系网。此外，具有这类相同目标的地区联系网也以同样的数量在世界各地发展，例如欧洲的转型政策网(Transition Policy Network)、跨欧洲政策研究协会联系网(Trans European Policy Studies Association network)、和平伙伴关系联系网(Partnership for Peace network)，亚洲的东南亚国家联盟战略和国际研究所联系网(Association of Southeast Asian Nations Institute of Strategic and International Studies network)，非洲的非洲能力建设基金会联系网(African Capacity Building Foundation network)，拉丁美洲的阿特拉斯基金会联系网(Atlas Foundation network)，等等。

    公共政策研究组织在过去20年中的发展情况用爆炸性一词来形容绝不为过。这些组织不仅数量增加，而且研究范围和影响力也大幅度扩大。然而，智囊机构在全球支持、维护民主政府和公民社会的潜力还远远没有得到充分发挥。新时代提出的挑战是，要将蕴藏在世界每个地区的公共政策研究机构中的大量知识、信息和组织能量利用起来。美国国务院和美国政府其它负责国际事务的机构极其有必要立即采取措施与智囊机构合作，并通过智囊机构，在寻求解决我们这个时代的新兴和长久的政策问题的过程中，帮助建立和维持跨越国界、政治分界和学科界限的全球范围的政策机构网。

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注1 参见James G. McGann和Kent R. Weaver编辑的《智囊机构与公民社会：思想和行动的催化剂》(Think Tanks and Civil Societies: Catalysts for Ideas and Action)；Transaction Publications 2000年出版。另可参见Jeffrey Telgarsky和Makiko Ueno为由他们编辑的《民主社会中的智囊机构：不同的声音》(Think Tanks in a Democratic Society: An ALternative Voice)一书譔写的序言「智囊机构和一个变化中的日本」(Introduction: Think Tanks and a Changing Japan)，第3页。(Washington D.C.: The Urban Institute 1996年)

注2 Telgarsky和Ueno譔写的序言，第2页。

注3 根据外交政策研究所的智囊机构和公民社会项目最近收集的资料，全世界有4500多个智囊机构，其中约有1500个在美国。