县乡人大换届：9亿选民直接作主
从选民选代表，到代表选干部，各个环节都已未雨绸缪
一次社会主义民主最广泛、最深刻的实践已拉开序幕。根据十届全国人大常委会第十二次会议的相关决定，从
2004年宪法修正案将乡级人大任期由三年改为五年后，县乡人大首次同步换届，涉及2800多个县级政权和35400多个乡级政权，9亿选民将直接选举产生县乡两级人大代表200多万人，进而由代表选举产生新一届县乡国家机关。
全国人大常委会办公厅相关负责人向《瞭望新闻周刊》指出，这次县乡两级人大同步换届选举，是我国政治生活中的一件大事，是我们党推进科学执政，民主执政、依法执政的一次重要实践，对加强人民民主、巩固政权基础、推进和谐社会建设，具有重大意义。
9亿选民的民主实践
作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度的完善与发展乃社会主义民主建设的重中之重。而在全国人大法律委员会委员、原全国人大常委会法工委副主任张春生看来，选举又是人大制度的基础，“人民行使国家权力主要是通过选举来实现的。”
在选举方面，具有中国特色的一点便是直接选举与间接选举相结合。无论是实践中还理论上，直接选举都在向更高层级发展。这“反映民主的程度在扩大，”张春生说。
人大制度于1954年正式建立之初，直选限于乡镇，1979年则扩大到县级。《瞭望新闻周刊》获悉，2004年修改选举法的时候曾经有一种意见，建议将直选范围扩大到自治州，虽暂时未被采取，但张春生认为，随着我们国家的发展，直选层级还要逐步提高。
此次县乡两级人大换届不仅同为直接选举，更是2004年修宪以来的首次同步进行，规模空前，县级涉及选民9亿，乡级涉及6亿，时间跨度亦长达一年半，正如全国人大常委会办公厅相关负责人所言，这么多选民参加选举，行使人民当家作主的权利，本身就是一次社会主义民主最广泛、最深刻的实践，也是中国共产党坚持为人民执政、靠人民执政、支持和保证人民当家作主的一次重要实践，
对于关键时期的社会主义和谐社会建设而言，县乡人大换届亦有着至深的影响。全国人大常委会办公厅相关负责人表示，选举是表达意愿、化解矛盾、调整利益关系的重要途径。通过广泛动员和组织选民参加县乡两级人大换届选举，让人民群众在党的领导下和在发扬民主的基础上，依法把他们信得过的人选进国家权力机关，并通过人大代表行使管理国家和社会事务的权力，这将有利于增强基层政权的群众基础，进一步密切党群关系和干群关系，促进人与人之间的和谐，实现社会安定团结，使各方面积极因素得到广泛调动，使社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展。
对于即将来临的工作，山东省菏泽市牡丹区人大常委会主任孙世平自信地表示，从总体环境来看，此次县乡人大换届面临着诸多有利因素，有一个好的政治经济环境，有着良好的群众基础和丰富的换届选举经验，“这是做好选举工作的重要基础。”
由于“直接关系到提高党的领导水平和执政水平”， 中央对此次县乡人大换届极为重视，不久前曾专门发文对此进行指导，确立坚持党的领导、坚持发扬民主和坚持严格依法办事三条原则，并提出一系列具体要求。
为了切实做好全国县乡两级人大换届选举的准备工作，
中央希望，通过这次县乡人大换届选举，积累和丰富在党的领导下充分发扬社会主义民主、保证人民依法参加民主选举的经验，并把它总结起来，坚持下去，从而可以不断推进中国特色社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，更好地发挥社会主义政治制度的特点和优势。
同步好处大于难处
此次县乡人大同步换届，最大的特点与关注焦点之一正是“同步”问题。由于以此县乡人大任期分别为五年和三年，15年才可“重逢”一次。2004年3月，全国人大通过宪法修正案，把乡镇人大任期改为五年，就是为了使两者同步起来。
《瞭望新闻周刊》采访了山东、浙江、安徽、湖南、重庆、四川等省市及其下属市县的诸多人大代表和人大工作人员，他们对同步都持肯定态度。如杭州市西湖区人大常委会副主任张志钧说，以前县乡人大换届选举不同步，15年要举行8次，再加上村委会选举，选举过于频繁，不仅耗费大量人力、财力，还使得不少基层群众产生厌选情绪，而且也不利于通盘考虑县乡干部班子建设。
在张春生委员看来，任期一致、选举同步之后则好处多多，如节约选举成本，可以通盘考虑干部搭配，还可综合考虑县乡五年经济社会发展规划等。
中国社会科学院法学所研究员莫纪宏也对同步赞赏有加，他称这样既保证了县乡两级人大换届选举工作的民主性、简便性，同时又提高了工作效率，降低了选民参选的频率，比较好地协调了基层选举中各方面的关系，进一步推动了县乡人大换届选举工作的制度化和规范化。
但是，“我最大的担心是五年任期能否任满，”张春生说，在此前的乡级三年任期中，就有不少代表由于工作调动等原因而不能满任，改成五年，这种情况将很可能更突出。有鉴于此，他建议，今后要保持基层干部的稳定。
重庆市人大常委会研究室综合处副处长蒋元庆等人还表示了同步之后的其他难处，如工作量势必要大大增加，而且这方面的经验也不够，选区划分、选民登记、选票设计如何进一步合理化等都必须面对。
对于实践中可能遇到的新问题新挑战，莫纪宏表示要“未雨绸缪”，如简化选举步骤和环节，建立必要的选举监督机制等。
“总之，同步的好处还是远远大于难处的。”重庆南川市人大常委会人事代表工作委员会主任杨孝敏对即将开展的工作充满信心。
考虑到同步带来的难处和各地的具体情况，在统筹调整换届选举时间时，全国人大常委会经反复研究测算，并经中央批准，定为
《瞭望新闻周刊》获悉，截至目前，绝大多数的省区市已对这项工作作出了安排，北京等16个省区市，安排在今年的下半年开始进行县乡人大换届，山西等12省区则定为明年开始。天津、河北、海南三省市不久也将作出决定。
便利选民尤其是流动人口
面对繁重复杂的选举工作任务，大量自下而上的调研和自上而下的部署已开展多时，在遵照2004年修改的选举法和地方组织法前提下，针对各个环节都有充分准备。
按张春生的介绍，选举县乡人大代表的程序可称为“五步曲”， 分别为成立选举委员会主持选举，划分选区，登记选民，提名并确定代表候选人，以及正式投票选举。包括同步等因素在内，可以说大部分环节都具有与以往不同的情况。
四川省人大常委会副主任陈文光在
民主的发展程度正是通过诸多细节来反映的。如在划分选区方面，《瞭望新闻周刊》得到的大量地方调研报告都显示，选民结构发生变化，需要提前应对。日前的中央文件提出，在城镇可以适当增加按居住状况划分选区，便是针对城镇中许多“单位人”变“社会人”的情况作出的调整。
全国人大常委会办公厅相关负责人还指出，划分选区需要把握好三点，一是要便于县乡同步换届选举，尽管使县选区套若干乡选区；二是要便于选民参加选举活动，无论是按居住状况还是按工作单位划分，要考虑选民与选区、与候选人的联系程度；三是要便于代表联系选民、开展活动、接受监督，要考虑代表当选后联系选民、反映选民意见和建议的需要。
与“社会人”增加的情况相比，流动人口的大幅攀升更是选举中的重要问题。据有关部门统计，目前我国的流动人口已达1.3亿，而1998年的数字还只是3000万。
对此，中央特别强调，要依照宪法和法律的有关规定，采取有效措施，保障流动人口的选举权和被选举权。
按规定，流动人口原则上仍按户口所在地参加选举，若不能回原选区参选，可书面委托有选举权的亲属或其他选民代为投票。而选民实际上已经迁居外地但没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住地参选。户口所在地和现居住地选举机构都应为此提供便利。
不过，有关人士指出，执行这一规定，遇到的主要问题是如何掌握选民实际上已经迁居外地的标准，具体如何处理，将由有关省区市根据法律规定和本地情况决定。
此前有一种观点认为，便利选民尤其是流动人口的诸多规定，是担心参选率不高。事实上，依去年10月国务院新闻办发布的《中国的民主政治建设》白皮书，县乡人大选举中的参选率高达90%左右，而选举法对有效选举的参选率要求只是过半。因此，与保证参选率相比，公民选举权利的真正落实才是根本的考虑。
有关专家也指出，只要人大代表真正能代表选民利益，能反映群众呼应，解决群众切身的问题，参选率根本不必担心。
确立候选人更加尊重民意
在代表一方，情况也有了新变化。
首先是代表名额分配，选举法对此的规定是按基数与人口增加数合计，一旦确定，原则上不再变动。但一些地方反映，目前县乡代表名额偏紧，有的是因乡镇合并后，人口数比较多，有的则是人口自然增长所致，希望重新确定代表名额。全国人大常委会法工委研究认为，选举法对于因行政区划变动造成人口较大变动的情况留下了余地，可以重新确定代表名额，但仅因人口自然增长的，不得重新确定。
代表名额确定后，直接分配到各选区，接下来又面临了城乡代表比例的问题。依照选举法，县级人大代表名额，按农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。有些地方提出，由于城镇化的发展，城镇人口比例提高，特别是有些地方已取消家业户口和非农业户口的区别，在这种情况下，如何执行上述规定？
对此，全国人大常委会法工委指出，依据选举法第十二条第二款规定，镇的人口特多的县、自治县可以由省级人大常委会决定，缩小农村与镇每一代表所代表的人口数比例，直至一比一。
张春生认为，依照选举的平等原则，相同的选民在一次选举活动中应当选出大致相同的代表。“我们正在朝这个方向努力，还没有完成做到。”
城乡代表数量差别是上世纪50年代确立的，当时有着突出工人阶级的领导和国家工业化方向的特殊考虑。1995年修改选举法时将此前8：1、5：1、4：1的差别一律缩小为4：1，张春生说，随着经济的发展和城乡差别的缩小，“到现在还应该再往前迈一步”。
代表结构也是多年来社会关注的焦点之一。普遍的反映是干部、党员代表过多。孙世平以其所在的牡丹区为例，称干部代表占了全区364名代表的50%以上，“这个比例不利于开展代表工作，应该减少。”
事实上，“进一步优化代表结构”也正是中央对此次县乡人大换届的要求之一，要保证来自基层的工人、农民、知识分子在代表中占有适当比例，妇女代表有适当数量，少数民族代表和归侨代表也要按照法律规定予以保证。
对于推荐和确立代表候选人，2004年修改的选举法有两个新规定，一是选举委员会组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。全国人大常委会办公厅负责人说，介绍代表候选人是保障选民知情权，增加选举的吸引力，保证选举成功的重要环节。不过要注意在介绍代表候选人时，应以选举委员会介绍为主，辅之以推荐者介绍，法律没有规定候选人单独开展自我宣传介绍。
二是在确立代表候选人时重新增加了预选。为了将竞争机制引入选举，差额选举的原则近年来不断得到加强。但有时推荐的候选人名额超出了最高限额（县乡两级的差额为三分之一至一倍），对这种情况，1979年的选举法规定了预选方式，如果讨论、协商还不能确定正式代表候选人，就需要进行预选。1986年修改选举法时，考虑到在一些地方集中选民进行预选比较困难，就删去了预选的规定。但对于意见分歧较大的地方，正式代表修选人仍不好确定，于是2004年修改选举法时又重新增加了预选规定，以确保公开、公平、公正，更加尊重民意。
全国人大常委会办公厅相关负责人指出，预选只是在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动，并非必经程序。而且预选不同于正式选举，可以参照正式选举程序适当简化。
掌握三个界线
针对正式投票选举环节，修改后的选举法与近期的有关文件亦考虑甚详。
如流动票箱，近年来一些地方反映，流动票箱使用中出现了选举工作人员私自填写选票等情况。对此，全国人大常委会办公厅相关负责人指出，流动票箱是为便利因老弱病残人员或交通不便的地区而设立，只能作为投票站和召开选举大会的辅助形式，若使用，应设有两名以上工作人员与监票人，严格管理制度。
另如贿选，修改后的选举法第一次以法的形式对贿选作出明确界定，第五十二条还分别对有关破坏选举的违法行为作了列举式的表述，以规范选举行为，保证社会经济和基层政权的稳定与发展。
全国人大常委会办公厅相关负责人还坦言，贿选的认定并不易掌握，既不能把一般的人际交往扩大到贿选，也不能让真正的贿选行为逃避法律的制裁。要掌握罪与非罪的界线。另外，违法与违纪、故意违法与工作过失的界线也需准确划分，区别对待。
代表选出后，并不意味换届选举工作的完成。全国人大常委会办公厅相关负责人说，只有成功地召开换届后的第一次人大会议，选举产生新一届国家机关后才算圆满结束。
换届后的第一次人大会议，除例行听取和审议各项报告外，还有人事选举任务，由于换届后新代表比较多，对有关法律规定和议事程序不熟悉，任务将很重。
如选民选举代表一样，代表选举产生国家机关亦须坚持差额选举原则。张春生称，差额选举原则起源于党内，它是十一届三中全会以后，社会主义民主发展的一个重大步骤，也是社会主义民主政治的重要体现。与此同时，国家生活也迈出了同样的步伐，1979年修改选举法确定了差额选举的原则，后来差额选举原则一步步地完善。差额选举使选民或代表有了选择的余地，给选举注入竞争机制，对干部是一种激励和鞭策，还有利于推进干部管理工作。
在选举产生国家机关时，除了差额选举原则，张春生表示，还需处理好党管干部与依法选举的关系。地方组织法没有明确地说党管干部的原则，但是它保留着一个党的机关提名渠道，主席团的提名实际上把党委主持下的提名法律化、外化了，这体现了党管干部的原则。
张春生还强调，党管干部不能理解为党委直接任命干部，而是党委推荐重要干部，至于能不能当选，这要接受代表们的选择。“人大代表代表人民来选择，这是人民当家作主的题中应有之意。”