用市场化眼光看反垄断与监管报道
    关键词: 改革与监管、反垄断、行政性垄断、市场化思路

    一、垄断行业：改革与监管仍处两难地
    在过去的几年中，中国政府所大力推进的垄断行业改革，其实质内容是对一些具有自然垄断环节的网络产业进行的改革，这些产业传统上一直被认为是需要由政府主导的所谓制高点产业，如电力、电信、铁路、民航、天然气和供水等公用设施领域。中国政府在过去10多年间，已经通过逐步放开部分行业的准入而引入了竞争，经历了从企业改制、行业重组到管理体制重构的10多年改革历程，才酝酿成为反垄断的配套性、系统化改革。
    但从中国垄断性行业改革的实践过程看，由于还没有解决好与市场化改革相适应的监管体制和政府职能转变等问题，监管“缺位”和政府职能“越位”同时存在，导致一些行业在改革过程中出现了新问题和新矛盾，既不利于化解改革的风险，也制约了市场化改革的进程。
    1、铁路改革：“磕绊”前行
    笔者25日晚从北京坐火车外出出差。“五一”假期前，人仍然很多，因时间仓促没有来得及买票，笔者只好站在火车办公席上等候补票。开车后快一个小时，才有工作人员开始上岗。没有想到，从排着队的笔者身后挤过来一个列车工作人员，让先给补上。等完事后，当他递给一个小伙子的时候，听到：“帮你补票了，一会一定要买我的东西阿。”明白后，无奈一笑：我们依旧的铁老大阿。
    事实上，虽然中国的多个研究机构一直在作“中国铁路的政府监管体制改革”的相关课题。但实际上，从这几年的现状来看，中国一直在进行着的铁路改革“其实一直没有实质性的进展”。
    从媒体的报道角度来说，由于这几年铁路改革迟迟没有实质性地展开，因此外围的分析性文章比较多。大多从理论上来论述。比如，目前我国铁路体制改革的难度大大增加的因素还不少：多年的“大一统”体制下形成的利益刚性；市场竞争机制和微观竞争主体尚未形成；政府监管政策制定与实施的法律环境尚不完善；政府对网络型产业监管与竞争政策的设计缺乏必要的经验等。
    目前我国铁路运输市场并不是一个竞争性市场，相反，其垄断性很强，垄断价格大大高于充分竞争条件下的均衡价格。这些因素也使得监管制度改革面临不少难点。因此，铁路改革的时间恐怕也要比较长一些。从各国铁路体制改革的经验来看，铁路监管制度的改革将是一个复杂和渐进的过程。
    2、电力改革与监管：矛盾中“突围”
    2003年3月底挂牌的国家电力监管委员会在运行中遇到了方方面面的难题。因此，中国经济时报在2002年底就开始策划对其将来的处境的报道和分析工作。笔者本着一定要先研究问题、客观公正反映当前改革所遇困难的想法，作了详尽地前期采访工作，掌握了大量理论、数据和观点，相继于2003年1月、3月、7月和9月组织报道了几组报道，包括“‘三定’方案雾里看花 电监会面临新挑战”专版、“‘三定’方案落定 电监会步入整合期”评论、
七问电监会”评论、“重谈弹性系数 电力供需折射经济走势”专版、“我们的电网安全隐患仍存”专版、“电力大“变脸”专版、“电监会尴尬半年行权”专版，并在2004年4月专访了当时处于困境的国家电力监管委员会的柴松岳主席，题为“避免走行政管理的老路”的专访，前后总共4万字左右，在电力界有一定影响并起到相当效果。
    3、天然气改革监管：他山之石，可以攻玉
    对天然气行业的改革，专业人士大多倾向于学习电力监管所取得的经验，通过市场作用和政府管制相结合，为天然气行业的所有参与者创造公平竞争的市场环境。
    我们通过分析认为，按照政策制定职能与监管职能分开的现代监管理念，构建以独立、透明、公正、公开和一致为原则行业监管框架及其法律体系是天然气行业调整和改革的关键。
因此，在媒体的报道上，关于在构建天然气行业监管框架上，政府应该发布政策公告以表明政府改革的决心和目标，并安排一个改革的过渡期；设立一个统一的管理能源的政府部门，加快《石油法》、《天然气法》等相关法律的立法工作。
    4、公用事业改革：坚冰已破难点待解
    公用事业的改革是在反垄断进程中一个比较重要的方面，要从全局性眼光来看待这一趋势。对待公用事业改革的报道，则要从百姓的角度入手，既要听百姓的声音，又要从专家学者的理论中寻找建设性的意见，以引导舆论，而不是起到“煽风点火”的反作用。
    自来水、燃气、治污、公交等城市公用事业在中国一直被视为自然垄断性行业，曾被视为“市场经济边疆”，也被百姓斥之为“气老虎”、“水大爷”。
    比如，在采访中，确实遇到了北京一位70岁的老太太对记者的抱怨“电是一张卡，煤气也是一张卡，要是你家里有四五张磁卡，恰巧你年纪大了，眼睛又不济，去缴费时又老是排队，有的银行还老是交不上，心情会好吗？”那笔者从何处入手呢？从与老太太的聊天中，头脑中慢慢地形成了一幅画面：百姓不方便，说明改革还存在需要改进的地方，现在的不完善恰恰是我们制度设计上所要考虑到的，就要为政府将来的工作作出可能的预见性献言。
    我们要明白，改革有时也会带来一些新矛盾：效率和公平经常会陷入“两难”境地。那又如何保证两者的统一？因此，认识道，一种好的制度设计很重要。那我们就要从行文和立意上找准点。这样，被称之为“计划经济的最后堡垒”的公用事业的垄断局面将在相关政策的不断出台下而逐渐被打破。
此外，我提出一个疑问：特许经营怎么才能公平地配置资源？在相关领域特许后，采取何种方式来实现？
   5、知识产权保护：继续深究
    一个国家的既定方针就是要不断强化对知识产权的保护，而在反垄断问题上，则要考虑本国利益。比如，美国的知识产权法是很刚性的，而反垄断法则是比较柔性的。在德国，反垄断局的主要任务就是防止公司滥用自己的垄断地位获取不正当利益。
    由此，我们在作报道前就要自己心中先有意识：任何国家在制定知识产权法的时候都要面对这样一个矛盾：私人独占权与社会利用之间的矛盾。专利权滥用的现象是客观存在的，也是我们必须面对的，而“专利权有时是阻碍社会进步的”，会影响到市场公平竞争，会影响到法律确定的其他社会目标。从知识产权法的角度，我们要防止滥用；从反垄断法的角度，要对待知识产权作为反垄断法适用除外的一种豁免。
    然而在中国， 这是一个非常值得继续讨论和研究的话题。
    以上仅仅是笔者列出的在数个领域的几点看法和做法，更多的感触则来自于阅读大量的理论文章和与专家学者的访谈。

    二、反垄断需更注意行政性垄断
    我们先来看定义。狭义的垄断在法律上是指特定的主体在特定市场上的特定经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。一般意义上，垄断大致分为三种：一是自然垄断，即对关系公众利益有限资源的独占和国有独资经营导致的垄断。二是市场垄断或经济垄断，在竞争性领域中，少数市场主体通过合谋行为或市场兼并控制行为形成的垄断。三是行政性垄断，即政府及其所属部门利用行政权力直接从事基础设施建设和经营形成的垄断。
    我们要看到，不同形式的经济性垄断已经开始在部分产业领域中出现，而且开始出现具有市场支配地位的企业压制和扭曲竞争的行为，造成了消费者福利乃至社会总福利的损失。比如，价格联盟、产品市场垄断、外资通过知识产权所形成的垄断和自然垄断。
    我们还要认识到，中国现阶段的主要垄断形式是行政性垄断。由于市场化改革部分所创造和培养出的利益主体开始将行政性垄断和经济性市场权力结合，使中国目前垄断状态、垄断行为的性质和表现形势呈现错综复杂的情况。
我们在报道中注意到，长期以来，人们把行政性垄断与自然垄断混为一谈，把政府行政管理与现代监管相提并论，使决策层对垄断行业的本质问题难以准确把握。我国一直在电力、电信、铁路、石油天然气、城市燃气、民航等基础产业维持着国有垄断，这些产业中的一些超大型国有企业甚至还可以行使行业管理和结构调整的权力，这是典型的政企不分的行政性垄断。
    由于中国管制制度改革刚刚起步，政府职能亟待转变，因此在还没有更有效的法律制度遏制经济性垄断对竞争的影响的同时，行政性垄断仍然影响经济运行的各个领域。

    三、行业反垄断遭遇难题
    从上世纪80年代开始，我国政府通过对某些垄断行业有限度开放行业准入和采取灵活的价格政策，在很大程度上缓解了基础设施对经济发展的制约，但长期存在的体制性障碍逐渐暴露。特别是垄断行业的垄断利益合法化，使垄断行业取得超额的垄断利润，使消费者利益受损。
    2002年底开始的中国电力行业的改革被认为是迄今为止中国电力工业最深刻的一次变革。已通过政令和制度的形式予以承认的电力监管委员会也将成为行业监管的一种有效模式，是在行业反垄断历程中迈出的又一大步。此外，中国目前还在有步骤地从体制上打破民航、电信、铁路和石化等行业的垄断。
    应该注意到，当前垄断行业改革的范围和层次还比较窄。一是目前的改革尚仅仅集中于带有网络性质的自然垄断行业，如城市供水热、气等行业。但一些具有一定特殊性的商品，其垄断和低效率特点更加突出，某些专营专卖产品的生产经营体制问题甚至已经到了混乱的地步。二是已经开始改革的行业还停留在行政性拆分的层面，尚未形成规范化的准入制度。这种拆分造成行政性分割和集团分立，使某些行业如航空航天工业的整体性受到破坏，效率下降，石油石化行业仍然是寡头垄断，基础电信领域垄断的打破还不理想。
    我们在报道时，要认清这么一个形势：垄断行业进行有效竞争的市场环境尚未形成。
    我们观察到的现象是，部分行业呈现出从独家垄断转换为地域性寡头垄断的倾向。如石油石化行业分拆重组后表面上是三足鼎立，但却不是在同一市场上引入三家竞争者，加上政府定价、进口限制以及对经理层的激励与约束机制不健全等，分拆并没有带来有效竞争和效率的提高，下游产业和消费者也没有从中受益。
此外，垄断行业中特大型国有企业改革明显滞后，也已成为国有企业改革的重点和难点。

    四、市场化思路寻求反垄断制度供给
    笔者认识到，反垄断的制度建设过程，也是中国经济逐步走向法治化的过程。
    从中国经济体制改革和市场化进程的角度看，中国垄断行业的改革，实际上就是一个通过打破政府对经济资源的全面垄断、逐步放开准入、引入竞争的过程，通过根除与市场经济体制不相适应的一切垄断行为，以市场机制配置资源以提高效率。
    但是，在反垄断的过程中，由于传统计划经济体制的影响，我们所进行的制度设计往往把初级行动团体看成是政府，而不是企业或企业家，这样反垄断从一开始就弹错了琴弦。实际上，在反垄断中，如果我们把握中国经济市场化改革的方向，那么，政府就是次级行动团体，其所进行的反垄断制度设计是为了让初级行动团体在一个有序、公平、竞争的环境下实现利益最大化。
    在这一系统化的改革中，政府管理体制的改革是重要的制度保证。中国政府改革这些垄断行业的原则之一，也正如十六大报告所提到的“推进管理体制改革，引入竞争体制，减少行政性审批，使政府、企业、市场的关系真正转移到社会主义市场经济体制要求的轨道上来。”
    目前的发展趋势是，反垄断机构的职能不断地得到加强，已经开始对受反垄断豁免的自然垄断产业的兼并和收购行为进行调查。相应地，监管的内容也逐步从经济性监管转向社会性监管。同时，一些自律性的组织开始对行业进行自我监管，使对垄断行业进行有效监管的体系更加完善。
    在目前的中国，从监管的出现和与司法体系的关系看，由于规模经济、信息不对称等基本经济特征的存在，监管作为一种与竞争法相补充的对反竞争的事前控制的有效机制将长期存在，监管机构和法庭共同构成维护市场竞争的有效制度。

    五、相关法律待修改 反垄断如何负重前行
    近日传出消息，《中华人民共和国反垄断法》(送审稿)的起草任务已经完成，目前国务院法制办公室正在审议。全国人大常委会已经将这部法律的审议列入议事日程，明年有望出台。据悉，中国反垄断法立法吸收和借鉴了国外反垄断法立法的经验和成功做法，对反垄断法的域外适用问题也作了相应的规定。对于那些在外国产生但对中国市场竞争有着不利影响的限制竞争行为，反垄断法同样适用。
    虽然之前有种种好的消息，但是，反垄断法迟迟不能出台，也延缓了反垄断制度的建立，并固化了传统的行政管理方式，继续以事前审批管理方式代替事后反垄断方式。这也使得反垄断不得不继续依靠产业管制部门与宏观政策部门。（以电信领域监管和价格执法领域最为明显）这就造成了政府部门间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序。   
 　 我们媒体在报道时，尽可能的本着客观公正和提供决策层有用信息的角度去分析。我们也会体现编辑部在预测性上的方针，会去考虑未来国家职能部门将对垄断行业改革的设想与方向。
    比如，将来是否会进一步加快政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政监分开？在加快投融资体制和行政审批制度改革的同时，是否会确立企业的投资主体地位，以使行政审批走向制度化、规范化和法制化呢？
    对于此，我们会对垄断行业国有企业的公司化改革重点关注。比如通过引进外资和民间资本，加快多种形式的产权制度改革，逐步将大多数国有独资公司改造成股份有限公司。要改变那种剥离核心资产设立股份公司而把包袱甩给母公司的简单做法。这些都是我们在采访时应该重点关注的现象。
    此外，我们也关注在非自然垄断领域放开市场准入和改革价格监管，让市场竞争机制发挥作用。还有就是把眼睛紧紧盯住过评价现代监管体系的建设上。
    因为，目前我国还没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规，这对监管机构依法设立和依法实施监管形成了障碍。因此，立法成为迫在眉睫的大事，而这就更需要我们媒体把相关的最新的信息披露给公众。