目前关于政府规模的争议很多，在互联网上有一种声音认为我国目前的政府规模并不大，依据的理由是根据政府规模的横向比较尤其是中美两国的官民之比。另外一种声音是认为我国目前的政府规模已经非常大，依据的理由也是中国的从古到今或者是建国以来的政府规模的纵向比较。为什么两种比较得到的结论截然不同？个中涉及到一个政府规模的衡量问题。其他涉及到的两个问题是政府规模的影响因素和政府的最优规模问题。
究竟采用什么方式或标准来衡量政府规模？对这个问题，笔者觉得首先必须在什么是政府规模即政府规模的概念界定上取得共识，否则争论双方争论的不是同一个问题，那实际上毫无意义。国际学术界通常采用两种标准，一种是通常在计量研究中采用政府支出或消费占GDP的比例，另一种采用通常我们所说的官员占总人口的比例。不过也有采用混合指标的，因为政府规模的大小用单一指标很难衡量，即使政府支出占GDP的比例很低，但若存在大量的政府管制，边际税率高企是否能说政府规模很低呢？因此在一些大型的国际比较研究中，往往采用若干指标的加权。例如，著名的研究全球经济自由的机构加拿大的弗雷泽研究所(Fraser Institute)在衡量政府规模中，采用四项指标。包括政府消费在总消费中的比例，转移支付和补贴占GDP的比例，国有企业的投资占总投资的比例，最高边际税率。
我们先来看第一种标准——政府支出占GDP的比例。既然要做横向比较，那该采用哪一个国家作为中国的比较国呢？人们喜欢采用中美两国的政府支出占GDP的比例来比较。这种方式笔者觉得存在很大问题。中国是世界上最大的发展中国家，而美国是世界上最大的发达国家。中美两国的最大差异体现在人均收入水平上。而在学术界关于影响政府规模的因素研究中，人均收入是一个显著指标。很明显，人均收入越高的国家政府支出占GDP的比例越高，例如在OECD国家，1960年政府支出占GDP的比例平均只有27%，而到2004年上升到40.8%,在欧元区的平均水平达到48.6%，最高的国家像瑞典已经占到本国GDP的66.1%（http://www.oecd.org）。这其中固然有人均收入提高导致对公共产品需求提高的因素，也有人均收入提高后政府的财政汲取能力和效率提高的因素，因此采用不同收入水平的国家之间的横向比较根本就不具有可比性。有两种途径可以改进这种政府规模的横向比较问题，一种是看这些发达国家在人均收入处于中国目前的发展水平时这个比例是多少，另一种方式是比较发展水平相似的国家例如和印度相比。前者从某种程度上来说也存在问题，因为它割裂了时间因素的影响，所以笔者倾向采用后者。
我们来比较中印两国，笔者之所以选择印度是因为印度同样是一个低收入的人口大国。在影响政府规模的因素中，除了人均收入外，国家规模也是一个非常显著的指标。因为公共产品往往具有规模经济的特征，人口多的国家往往政府规模反而小。在以前的研究中研究者往往认为开放会带来政府规模的增加因为经济开放会带来更多的风险要求政府规模的扩充以缓冲风险（Rodrik，1997），最新的研究表明国家规模（以人口计算）实际上是影响经济开放的一个关键指标，因为小国的国内市场狭小分工受到限制，欲发展经济必须开放，所以这其中的关系是人口规模影响了对外经济政策进而影响了政府规模，两者之间是反向关系（Alisina等，2003）。所以当我们在做国际比较时，我们可以合理的预期中国的当前的政府规模是比较小的。如果我们采用第一种衡量指标即政府支出占GDP的比例，根据世界银行公布2005年世界发展指标（http://www.worldbank.org/data/wdi2005/wditext/Cover.htm），在最终需求结构中，政府的最终消费占GDP的比例中国1990年为12%，2003年为13%。印度的数字和中国完全相同。而2003年所有低收入国家的平均比例（未加权）也是13%。需要说明的是，这个数字并不能反映全部的政府支出数据，大家都知道在国民经济核算中，并不是所有政府支出都记入GDP，世界银行公布的上述指标中只是反映了用支出法核算的GDP中政府的角色。所以这种比较我们难以得出中国的政府规模更大的结论。如果我们采用第二种指标即公职人员占总人口的比例，根据世界银行开发的一个全球公共部门规模的数据库（http://www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/development.htm），从1996到2000年，印度的中央政府公职人员、地方政府的公职人员、教育、卫生、军队、警察、国有企业职工占总人口的比例分别为0.3%、0.6%、0.3%、0.1%、0.1%、0.06%、0.7%，合计为2.2%。美国的相关数据为1%、5.9%、3.3%、0.5%（军队、警察、国有企业职工数据缺）。在该数据库中，我们只能找到中国的教育、军队、警察的数据，分别为0.8%、0.2%、0.08%。根据2004年中国统计年鉴公布的相关数据我国公共管理社会组织的人员总数为1141万，教育人员为1340万，卫生社会保障社会福利业为419万，其他事业单位和国有企业职工数为3721万。这样算来纯粹的公职人员占全国人口的比例0.88%，与印度的数据0.9%差不多。但如果我们将全部数据统计在内，中国的整体公职人员占全国人口的比例就已经达到5.4%。这个数据就要远远超过印度了。需要说明的是，中国政府规模的比例之所以远远高于印度，在于我国的国有企业的职工数庞大。如果我们排除国有企业职工数，我国的政府规模和印度实际上差不多。我们再来看全球低收入国家的平均数据，世界银行公布的数据显示低收入国家中央政府公职人员、地方政府公职人员、教育、卫生、军队、警察的平均数据分别为0.5、0.5%、0.9%、0.6%、0.3%、0.3%。合计比例为3.1%。如果我们不考虑我国的国有企业职工数据，我们唯一的数据差距只是体现在卫生人员的数据只有平均水平的一半。
从上述数字可以看出，当我们做国际比较时，无论是采用政府支出比例还是采用公职人员比例，我们都很难得出中国政府规模庞大的结论。不过，在如前所述的加拿大的全球经济自由排名中，中国政府规模却位居前列，得分3.1。笔者仔细研究了它给出的数据，发现政府消费占总消费的比例并不高只有22.1%，之所以排名靠前完全是因为投资中国有部门投资的比例太高占到53.4%。边际所得税率也相当高为45%。相比之下，印度的三个数据分别为16.5%、29.9%、32%（http://www.freetheworld.com/2004/efw2004complete.pdf）。这样一来印度的政府规模就显得比中国小得多。所以总的来说，在作国际比较时，选择的标准是非常重要的。
那么这种国际比较是不是和我们的感觉不大一样？在我们的感觉和平常的谈论中，我们总是说中国政府规模庞大机构臃肿效率低下，总是喜欢用国外的数据来做比较，其实，试图通过国际比较来证明我国政府规模大小在方法上是有问题的。虽然说有比较才有鉴别，但国与国之间的政治、经济、和社会条件千差万别，我们根本就无法在国际比较中判断什么是合理的或最优的政府规模。同样的道理，试图通过纵向比较来得出结论也是没有说服力的。如果我们把政府规模比作是人们所穿的衣服，那么一个小孩的衣服的比例和一个大人的衣服的比例该如何比较呢？合不合身只有自己知道。人长大了总要换更尺码大的衣服。我们还必须加以肯定的是，从经济转轨到现在，我国政府规模总的趋势是在缩小而不是扩大。这一点从国有企业职工的大规模减少就可以看出。
那么究竟问题出在哪里？既然国际比较并不能证明中国政府规模庞大，那我们的感觉错了吗？笔者认为我们的直觉并没有错。只不过在方法上和解释的角度上不合理罢了。正确的方法应该是考虑公共支出的社会边际成本（包括无谓损失）与社会边际收益。如果前者超过后者，自然是政府规模过大。当然怎么核算社会边际成本和收益是一个难题。但至少是在方法上我们要知道这一点。明显的是，这个边际收益与人们的收入状况是有很大关系的。作为穷人和农民，可以预期边际收益要大于富人和市民。但在中国的二元经济体制下，大多数的位居城市的公职人员的服务对象和大多数的公共支出仅限于城市人口，这一点从教育和卫生来说尤其如此。笔者所在的城市为迎接十运会，耗资上亿修了一个亚洲一流的游泳馆，但本地人的收入水平和身体锻炼习惯都不足以支持游泳馆的折旧和日常维护费用。这种公共支出的边际成本远远大于边际收益却列入政府的重点工程和形象工程，能说城市的政府规模不大吗？有人批评道“城市建设像欧洲，农村建设像非洲”。联合国的官员曾经说中国是世界上教育和卫生资源分配最不平等的国家之一，连乌干达都不如。所以从城市的角度来考虑我国的政府规模当然已经庞大，机构臃肿人浮于事。但从那些很少沐浴到政府的阳光的农村来说，政府规模并不大。也就是说，笔者并不一概的认同那种中国政府规模庞大的说法。只是在欠缺公共选择机制下，有识之士呼吁的公共财政根本就无法建立，希望城市的财政当局的财政支出能下沉到农村也是一件不可能的任务，所以坊间流传的去年各种公车支出、公款吃喝、公务出国考察的费用达到7000亿之巨实在是正常不过了。有人以此来论证我国政府规模庞大是不对的，因为这只能证明在没有监督机制和欠缺透明性下公共部门的资源浪费和支出无效或者支出结构不合理。举个不大恰当的例子，地主雇用长工的最优数目当然是遵循边际成本等于边际收益的原则，但是这个边际收益只是地主在雇用之前的一个理性预期，一旦雇用之后，如果欠缺监督，长工完全可能拿了钱不干活而地主不知道。那我们能说长工的规模太大了吗？恐怕不能吧。（但如果从动态来看，既然不干活也能拿钱，那么自然会有人千方百计地要当长工，最终规模就有可能大的不得了。）当然可能有人反驳说乡镇政府的机构同样是非常庞大，这一点从李昌平的《我向总理说实话》中反映的一个乡镇的财政所居然有150号人可见一斑。如果是这样只能更加证明在城市无论是政府支出还是从人员比例来说都是庞大的。明显的是，乡镇机构庞大既有乡镇自身的原因，也在于上级要求机构对口和预算无法下沉使得县乡不得不承担为大量的地方公共产品和具有溢出效应的产品的融资任务。而那些对口机构的上级机构本来应该服务的对象和预算就已经包括农村和农民，只不过在没有压力下将责任和事务往下推（上收财权，下放事权）。这样一来乡镇机构膨胀的同时城市的对应机构显得无所事事。世界银行的高级经济学家黄佩华在论述中国的财政体制时说“富裕地区的居民享受了更多的更好的公共服务，而贫困地区的居民不仅只能得到质量更低的、数量更少的服务，而且必须支付服务的费用，从而负担了更高比例的成本。中央政府把花费巨大而职能重要的公共服务项目留给了地方，却没有提供相应的资金支持，这在本质上推卸了自己对贫困地区的社会责任（黄佩华，2005）。”
其实对中国这样一个世界上人口最多的国家来说，我们本来有条件可以建立世界上规模最小的政府（我们人口最多）。当前的政府规模从服务全中国人来说并不大，但是将大部分人排除在外后又怎能不大？我们还必须警惕的是当前政府规模的自行扩张趋势。由于没有竞争，也不存在公共选择机制，政府对经济的干预和对生产要素的控制的诱惑在没有压力下很难自我控制，官僚可能追求的是预算最大化或在职消费最大化为此可能提高税率超过拉弗曲线的顶点从而越过政府的最优规模。前一段时间《福布斯》发布全球2005税务负担指数，称中国税务负担排名全球第二高就是一个明显的例证。当然，我并不是说有公共选择就一定有最优的公共产品供给和政府的最优规模，这一点Buchanan和Tullock已经再三指出。只是没有公共选择和民众的监督与压力，公共资金的浪费和公务员的懈怠是无法避免的（所以人人想当公务员）。在1993年Adam Przeworski在《经济展望杂志》中特地指出政治体制的不同对政府规模的影响是不同的。
最后笔者想说的是，在国际比较中，即使是在人均收入和人口差不多的发达国家，政府支出的比例和公职人员的比例差距很大的国家比比皆是。像瑞典这样的国家，政府支出占GDP的比例达到66.1%，公职人员的比例（包括军警和国企）占到全国人口的20%，你能断定该国的政府规模过大吗？但它自己可能并不觉得。因为存在公共选择过程，一切都在监督之下。所以，我们的目标也并不是简单的缩小政府规模，我们要求的是一个有效的政府、一个有限的政府、一个公共选择机制下对财政和预算的话语权和可问责制和一个服务惠及每一个公民的政府。尤其是在财政收支和预算分配上，期待事后的审计是没有什么效果的，真正的办法还是事前，没有公共选择机制和信息公开，我们甚至不能判断政府规模的合义性。当然，讲到这里已经超出本文的主旨甚至已经不是一个纯粹的经济学问题了。