刘先江

(湖南师范大学  公共管理学院   湖南 长沙  410081)

［摘要］政治体制改革的成功取决于其优良的政治生态，即先进的政治文化生态与完善的政治制度生态。要优化行政改革的政治生态，就必须解决好以下几个问题：一是马克思主义关于社会主义行政体制的基本理论与中国的实际相结合的问题；二是如何合理地配置国家权力，处理好党、人大、司法机关和政府的相互关系；三是怎样形成行政体制改革与其政治生态的良性互动。

［关键词］行政体制　　政治生态　　优化

 

On the Political Ecology of Administrative Reform in China and its Optimization

Abstract: The success of the administrative reform lies in its good political ecology. In order to optimize the political ecology several problems have to be solved: 1) how to combine the basic theory of socialist administrative reform of Marxism and the real situation is China; 2) how to reasonably distribute the state power and correctly handle the relation between the Party, the People’s Congress and the Government; 3) how to make positive interaction between the administrative reform and its political ecology.

Key words: administrative reform, political ecology, optimization

 

任何行政改革都是在一定的政治生态中进行的，政治生态决定着行政改革的性质与方向，为行政改革提供可能性与局限性，政治生态的无序与失衡是行政改革走入困境的根本原因，因此，成功的行政改革一方面应对政治生态做出适应性调整，体现政治生态的要求，另一方面必须以行政体制的创新来推动政治体制改革，从而优化行政改革的政治生态。

决定与影响行政体制创新的政治生态可分为两个层次，一是对行政改革起刚性约束作用的政治制度生态；二是对行政改革具有软约束作用的政治文化生态。

 

一 政治制度生态

作为行政改革生态的政治制度系统是从三个维度上构成的立体结构。这三个维度分别是政党制度、人民民主制度与法治制度。

政党制度是指政党组织在国家政治生活中的地位，及其存在、运行方式与规则的合法性规范，在政党制度框架之内，政党一方面影响国家行政体制及其运行机制，另一方面，要依靠行政体制来实现自身政治纲领与政治目标。在我国，共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国必须坚持的根本政治制度之一，其基本特点是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，共产党与其它各民主党派在社会主义宪政基础上，“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”，这一制度设计的基本理念在于既避免一党制容易导致专制独裁和腐败丛生的痼疾，又可以避免多党制容易导致互相倾轧、内耗不已、难办大事的弊端；把一党制整合功能较强、效率较高的长处与多党制政治参与、利益要求表达较广泛的长处有机地结合在一起。

社会主义的核心是人民当家作主，人民代表大会制度是适合我国国情的能充分实现人民民主的基本制度。宪法规定，我国一切权力属于人民，全国人民代表大会是我国的最高权力机关。人民在民主普选的基础上选派代表，组成全国人民代表大会和地力各级人民代表大会。其他国家机关由人民代表大会产生，受人民代表大会监督，对人民代表大会负责。人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责。人民代表大会制度把议会制的优点与直接民主制结合起来，是实现人民“当家作主”的最有效的途径。

党的领导与人民民主需要法治的保障，我国的宪法和法律反映着党和广大人民群众的意志，只有坚持依法治国，崇尚宪法和法律在国家生活中的权威，才能在根本上坚持与完善党的领导，保障人民当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。

这种三位一体的政治制度生态，规定了我国的行政改革只能在党的领导下进行，是在党的强有力的推动下自上而下的改革。同时，通过行政改革促进人民民主的进一步实现，使公民有平等的利益表达的机会，并通过扩大公民参与使其有能力实现表达的利益。[i]而这些目标只能通过依法行政、依法改革来实现。

然而，由于长期以来，我们过分强调了党的领导，而忽视了人民代表大会制度与法律制度这两个维度的制度建设，导致在国家政治生活中法律制度的缺失与人民代表大会制度的功能萎缩，把党的领导变成了党管一切，把党的执政变成了党的直接行政。使国家权力过分集中于党组织甚至党的一把手的手中，党组织尤其是地方党组织及其主要负责人——党委书记几乎垄断了其辖区内所有的政治资源，从而遮蔽了其他政治组织比如地方政府的行政改革的能力，并使行政改革失去了应有的监督与制约，因此常常偏离行政改革的基本价值目标，最终使行政改革走入歧路与困境。

由于政治制度生态中人民民主制度与法治制度两个维度的萎缩，必然会在一个地区、一个部门、一个单位内滋生出“绝对权力”，这种“绝对权力”成为许多人包括仇和在内全力追逐的对象。“首先要拥有权力，才能进行改革”。而 “天下最真实的官有两个，一个宰相，一个县官。” 正是沭阳县委书记一职，使得仇和“第一次获得独当一面的机会”。因为只有作为县委书记，仇和才拥有了体制内众多的实质性的权力，他在一定程度上拥有着全县的决策权力与强制执行的权力，对下属拥有人事任免，工资增减的权力，甚至法院与检察院也是他手中得心应手的工具。[ii]

政治生态的失衡与恶化，使得由绝对的权力导致的绝对腐败在各地屡见不鲜，行政改革沦为权力腐败的遮羞布。贵州省委书记刘方仁，河北省省长、省委书记程维高，莫不是以改革之名，行腐败之实。

当然，绝对的权力也可能有幸掌握在“好人”手里，这是当前“集中的权力”获得支持的主要理由。仇和就最先推行干部“任前公示制”、干部“公推竞选”的人事制度改革。然而，在强权政治生态中由绝对权力推行的行政改革，必然会被绝对权力所扼杀。就在仇和推行干部“任前公示制”、干部“公推竞选”的人事制度改革后，为查案仇和从外县调入了一名纪委书记，一位检察长，没听说是通过“公推竞选”的；因会上一句当场顶撞仇和的话，公安局长姜正成就丢了乌纱，“任前公示制”、干部“公推竞选”制度也并不适用于新任局长王守明。[iii]现在仍很时尚的“就地免职”就是强权政治催生的怪胎，是对现有的人事制度的公然违犯。

政治生态的失衡与恶化，使拥有绝对权力的“好人”们推动的行政改革偏离民主与法治的方向，使民主与法治失去生存的土壤。因为“好人”们大都要有道德上的优越感，认为自己的所作所为代表了人民的利益、国家的利益，而其他人的利益只是个人利益，于是他们“看准了的事，就要干”谁要是不服从，等待他的是一系列国家暴力。为对付拒绝拆迁或拆迁迟缓者，仇和居然动用“铲车、吊车开路，公、检、法，加上沭城居委会的干部，一共出动了300多人”。从宿迁到嘉禾，在中国的许多城市都上演着同样的惨剧，“有个妇女的柜子太大了，搬不出来，铲车上去了，轰，房子推倒了，埋在里面，这个妇女一下就昏了过去。”而当权者却仍然沉浸在为民谋幸福的道德幻想之中。

即便是在当今人民对民主、法治的强烈的要求下，仇和们仍能为自己的人治与专制找到一些冠冕堂皇的遁词，津津乐道于“用人治来推动法治，用不民主的方式来推进民主”。[iv]这是典型的强人政治下的强权逻辑，它模糊了人治与法治、专制与民主的界限，依此逻辑，中国应在秦始皇时代就能生发出民主与法治来。仇和又一次用自己的行动证明了这样一条政治学的公理：“任何人，不管他多么善良、多么聪慧或明智，一旦拥有了不受控制的、不负责任的、不受限制的或无法合理确定的权力，便必然会迅速变得独断专行、冷酷无情、毫无人性和反复无常，即必然会马上变为一个暴君。”[v] 

 

二 政治文化生态

“政治文化是一个民族在特定时期内流行的一套政治态度，信仰和感情，这种政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的。人们在过去的经历中所形成的态度类型对未来政治行为有着重要的制约作用。”[vi]《中国大百科全书·政治学》卷也把政治文化界定为“客观政治过程在社会成员心理反映上的积累，包括政治认知、政治信念、政治情感、政治价值观等”。而社会成员在社会化过程中形成的关于政治体系的认知、态度、情感与价值取向等心理活动的总和就构成了政治文化生态。

政治文化生态影响人们对行政改革合法性与合理性的判断，行政改革的价值目标的选取，这些价值目标能否实现以及实现的程度，都在一定程度上受制于当时的政治文化生态，而先进的政治文化是行政体制创新的基本原动力。

我国现阶段的政治文化是一种处于现代化进程中的政治文化，因此，我国的政治文化生态难免会呈现出现代性与传统性并存、开放性与封闭性并存的格局。

如果我们把现代性作为一个历史分期的概念来理解，那么现代性就标志着一种断裂或一个时期的当前性或现在性，它既是一个量的时间范畴，一个可以界划的时段，又是一个质的概念，亦即根据某种变化的特质来标识这一时段。因此，现代性意味着与传统的东西是对立的，而且现代性必然要优越于传统。[vii]政治文化生态的现代性就是指与现在的社会历史发展阶段相适应的政治文化的先进性，以理性、进步、健康、平等、法治等为其基本特征。   

在中国，先进政治文化主要就是马克思主义政治文化，是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想指导下形成的政治思想、政治情感、政治信仰、政治道德、政治心理的总和，集体主义、民主观念、参政意识、法治意识和爱国主义等是我国先进政治文化的集中表现，并在我国的革命和建设过程中发挥了巨大的思想凝聚和整合功能，主导着中国政治文化的前进方向。

马克思主义在中国的传播与渗透，导致了中国传统政治文化范式的根本转变，具有现代性的政治文化已初步成型，但这并不能削除所有的传统痕迹。事实上由于两千多年的深厚积累，中国传统文化中的消极因素还大量存在，正如马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一书中所写：“所有已死先辈的传统像梦魇一样纠缠着活人的头脑。”

中国传统政治文化的主体框架是封建主义的，以儒家政治学说为理论基础，以政治权威主义、文化专制主义以及等级观念、宗法伦理等等为基本要素，它对理性的制约、对个性的压抑，对创造力的摧残，使民众普遍存在着崇圣意识和依附心理而缺乏独立的政治人格，“人治”成为一种习惯和心理定势并已根深蒂固。这种非现代性的、反社会主义的政治文化是仇和式的强人政治产生的肥沃的土壤，是我们进行行政体制创新的精神重负。

马克思主义政治文化的现代性来源于它的开放性。马克思主义理论是与时俱进的发展着的理论，中国古语所言：山不辞微尘，所以成其高；海不绝细流，所以成其深。马克思主义理论之所以是科学的理论，就在于它能不断地随着时代的变化而吐故纳新，修正错误，能够吸收其他学科的研究方法或研究成果，在研究方法上不断得到完善、在理论内容上不断得到发展。从而保持理论的先进性与科学性。马克思、恩格斯对《共产党宣言》的修改和完善，就是马克思主义理论开放性的生动表现。马克思、恩格斯在不同的时期，随着实践的发展，先后为《宣言》的不同版本写了7篇序言，在序言中对《宣言》的一些地方作出了及时的补充、完善甚至修正，指出某些内容“已经过时”，如“第二章末尾提出的那些革命措施根本没有特别的意义。如果在今天，这一段在许多方面都会有不同的写法了。”并提出了《宣言》中原理的运用要随时随地“以当时的历史条件为转移”的著名论断。可见马克思主义不承认有“任何最终的东西”和“永恒的真理”，因此，敢于公开地宣布“我们的理论是发展的理论”。毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想就是我们党坚持马克思主义理论开放性品质，大力推进理论创新的成果。

与马克思主义理论的开放性相伴随的是非主流政治文化中的封闭性与保守性。这种封闭性与保守性表现为一方面把马克思主义的理论论述绝对化，且奉为万古不变、不能改变的教条；另一方面，认为西方国家中产生的所有思想理论都是为资本主义制度辩护的虚伪言辞，资本主义国家的经济、政治制度和行政体制都是为资产阶级服务的工具，只能绝对地批判而没有任何可供吸收借鉴之处。从而使政治文化生态产生封闭而退化，失去生机与活力。比如,长期以来，我们一直坚持“国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力机器，是使一切被支配的阶级受一个阶级控制的机器”。认为这是列宁对马克思、恩格斯国家理论的最全面的概括，是不容置疑的。从而导致在我国的政治体制与行政体制的制度安排中对强制的偏爱。把“公、检、法”一起都当成了纯粹的暴力机关，成为行政强制的得心应手的工具，使“仇和”们抛弃了以人为本，为人民服务的基本行政理念，在诸如拆迁中遇到阻力时首先想到的是“公、检、法”齐上阵，据统计，仅2003年1至10月，全国因玩忽职守，粗暴行政执法，就造成了460人死亡，117人重伤。[viii]其实，上述马克思、恩格斯对国家本质的分析，仅仅是以资本主义国家为分析对象的，在无产阶级革命成功后，未来的社会里，国家是逐步消亡的，暴力专政职能逐步让位于社会服务职能。即使是资本主义国家在本质上是资产阶级专政的暴力工具，但在表面上仍然是“自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”，因为如果一个阶级对另一个阶级直接行使暴力，就会使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级在“无谓的斗争中把自己和社会消灭。”[ix]

西方资产阶级学者的国家理论，如社会契约论，认为国家是契约的产物，虽然没有正确认识到国家的本质，但也不乏其合理的成份，并得到恩格斯的认同，恩格斯在《卡尔·马克思<法兰西阶级斗争>一书导言》中指出：“请不要忘记，德意志帝国，同一切小国家，也同一切现代国家一样，是一种契约的产物：首先是君主之间的契约的产物，其次是君主与人民之间的契约的产物。”[x]

可见，对社会主义社会国家的本质与国家的职能的重新认识以及如何吸取西方政治文化中的优秀成果、将一切符合人类社会发展规律的政治理念和政治体制理论纳入到马克思主义政治文化体系之中来，是行政体制创新的理论前提。

 

三  政治生态的优化

 

以上的分析表明，政治生态的失衡与不完善是我国行政体制存在的许多问题以及行政体制改革面临的困境的重要原因。要为行政体制的改革与创新营造一个协调、健康的政治生态就必须从以下几个方面进行努力：

一是必须继续高举“解放思想，实事求是”的旗帜，把马克思主义关于社会主义行政体制的基本原理与中国的实际结合起来，建设先进的政治文明。马克思主义具有与时俱进的理论品质，我们要坚持马克思主义，就必须始终坚持解放思想、实事求是的思想路线，反对因循守旧、封闭保守。正如江泽民同志在七一《讲话》中指出：“解放思想、实事求是，是引导社会前进的强大力量。社会实践是不断发展的，我们的思想认识也应不断前进，应勇于和善于根据实践的要求进行创新。要坚持实践是检验真理的唯一标准，在党的基本理论指导下，一切从实际出发，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”要创新我国的行政体制就决不能再继续囿于马克思主义经典作家的个别论述与个别结论，而必须把它投放到中国社会主义建设的具体实践的大背景之中，投放到当前全球化的国际大背景之中。在这方面，列宁的态度和方法最值得我们借鉴，列宁说：“只有不可救药的书呆子，才会单靠引证马克思关于另一历史时代的某一论述，来解决当前发生的独特而复杂的问题。”[xi]现在，“根据书本来争论社会主义纲领的时代也已经过去了，我深信已经一去不复返了。今天只能根据经验来谈论社会主义。”[xii]因此，必须解放思想，大胆创新，营造出与我国社会主义市场经济与社会主义法治建设相适应的政治文化，为行政体制改革提供强大的智力支持。

二是正确、合理地配置国家权力，处理好党、人大、政府与司法机关的关系。

　首先是党政关系。当前流行的党政分开的改革思路是值得商榷的。什么是执政党？执政党是代表统治阶级掌握或领导国家政权、负责组织政府的政党。通常是指负责组织政府（比如内阁），掌握国家行政权力的政党。没有行政权力的党就不称其为执政党。推动行政体制改革是任何一个执政党的应有的职责。所以党政不是要分开，而是要合并。目前，有些地方实行的“两办”（即党委办与政府办）合署办公，在农村中实行“两委”（村民委员会与村党委）合一，应该是朝这方面努力的一种试验。[xiii]

其次是党与人大、司法机关系。导致强人政治的原因不在于党政一家，而在于缺乏权力的合理分工以及缺乏对党政一把手权力的应有的监督。对权力进行监督的最有效的办法是以权力制约权力。应加强作为最高国家权力机关的全国人大代表大会的地位，切实落实人大的国家重大事物的决策权、法律制定权及财政预算权等宪法权力。要保障司法机关的独立性，树立宪法与法律的权威。党的领导并不意味着党直接插手人大和司法机关的具体事物，党必须在宪法和法律的范围内活动。如果党的主要负责人同时是人大常委会主任，而“公、检、法”又能随时听其调遣，则必然形成绝对权力，导致权力的滥用与腐败。这是我们必须加以改变的。

三是要努力形成行政体制改革与其政治生态的良性互动。行政体制改革需要良好的政治生态，但在政治生态不理想的情况下，决不能消极等待，而是应该积极地通过推动行政体制改革，来促进政治生态的进一步优化。如通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策，如以“行政吸纳政治”的行政民主化模式，[xiv]来缓解政治民主的压力，并为政治体制改革寻找一个可行的切入点。当前以政务公开为主题的行政体制改革，就是这一思路的具体化，其特征是公开与参与，即政府公开操作程序，公民参与政治决策。从而在一定程度上满足了人民对民主的需求，并进一步培养了人民的民主意识，沉淀与积累民主的政治文化，为进一步的行政体制改革扫清观念上、认识上的障碍。