摘要：从建国至1994年四十余年间，我国先后实行了统收统支，统一领导分级管理和划分收支分级包干三种不同类型的财政管理体制。为了促进社会主义市场经济体制的建立，我国于1994年初实行了分税制改革。分税制财政体制运行八年来，取得了积极成效，但仍然存在着一些问题。针对这些问题，本文从合理划分中央与地方政府间事权支出、划分税收管理权限、划分税种、完善转移支付、加强税收征管和规范预算外资金等方面提出了进一步改革的建议。
关键词：财政体制，改革，发展，分税制
一．我国财政体制变革的回顾
（一） 统收统支的财政体制
建国初，为了尽快恢复国民经济，我国实行了统收统支的财政体制。在这一体制下，中央政府处于绝对主导地位，一切收支项目管理办法统由中央政府制定，一切开支及开支标准也由中央政府决定。地方政府组织的财政收入要如数上缴中央，地方政府所需支出均由中央财政另行拨付。在这种模式下，政府的财政收入与财政支出并不直接发生联系，因此又被称为“收支两条线”模式。
（二） 统一领导、分级管理的财政体制
1953-1978二十多年时间内，我国实行了统一领导、分级管理的财政体制。其间，具体的财政管理体制多有变革，先后经历了50年代中期（一五计划时期）、60年代（经济调整时期）的侧重集中的财政管理体制和50年代末（大跃进时期）、70年代（文革时期）的下放财权的财政管理体制。这一体制的主要做法是，由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。
（三） 划分收支、分级包干的财政包干体制
改革开放后，我国先后实行了三种不同的财政包干体制。1980年开始实行划分收入、分级包干的财政体制，1985年改为实行划分税种、核定收支、分级包干的财政体制，1988年后又形成了对不同省区实行六种不同的包干方法：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解和定额补助。各种财政包干体制的主要特征是，在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。
二．分税制财政体制的内容及评价
进入九十年代，随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，财政包干体制的弊端逐渐暴露出来。一方面，中央收入占财政收入的比重日趋下降（如1990年为33.8%，1993年下降为22.0%），严重影响了中央政府的宏观调控的能力；另一方面，地方利益机制得以强化，助长了地区封锁和盲目建设，拉大了地区间的贫富差距。因此，为了进一步理顺中央与地方的财政关系，促进社会主义市场经济体制的完善，我国于1994年实行了分税制改革。
（一）分税制财政体制的基本内容
此次改革划分了中央与地方政府间的事权和支出范围；按税种划分了中央与地方政府间的收入；确立了新的转移支付体系，包括中央财政对地方税收返还数额的确定和原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理；建立了新的税收管理体制，分设中央、地方两套税务机构，并确定了各自的征管权。此外，还进行了一系列的配套改革，实行了新税制、改革 了国企利润分配制度、改进了预算编制方法、规范了国债市场和建立了适应分税制需要的国库体系等。
（二）分税制财政体制的成效
1994年以来八年的实践证明，分税制改革在发挥财政的资源配置、收入分配、经济稳定和发展的职能，实现财政职能的目标等方面，都取得了显著成效。主要表现在：
1.从资源配置的角度（效率目标）看，实行分税制打破了财政包干体制形成的“诸侯经济”壁垒，使资源流动顺畅，加速了统一市场的形成，有利于提高资源的市场配置效率。同时在分税制下，地方财政拥有了一定规模的税收，有利于实现公共品的受益与提供成本内在化，从而为提高资源配置效率奠定了基础。
2.从收入分配的角度（公平目标）看，实行分税制遏制了财政收入占GDP比重下降的态势（如1993,1994,2001年比重分别为12.6%,11.2%,17.1%），而且中央财政收入的增加又是在保证地方既得利益不受损失的情况下进行的增量调节，有利于实现收入分配上的纵向公平。同时中央财政又采取了税收返回等转移支出，从而在一定程度上解决了地区及居民间的横向公平。
3.从宏观调控的角度（稳定目标）看，实行分税制增强了中央财政与地方财政的独立性，强化了预算约束，有利于各级财政自求平衡，尤其是增强了地方财政自求平衡的责任感。同时也提高了中央财政收入在全国财政收入中的比重（1993,1994,2001年分别为22.0%,55.7%,52.4%），增强了宏观调控能力。
4.从资本积累角度（发展目标）看，实行分税制极大地调动了中央和地方组织收入、防止收入流失的积极性，并且明确了支出责任，促使各级财政努力节约支出，增强了财政的资本积累功能。进而使财政的经济投入增加，强化了财政对经济发展的调控、促进能力。
（三）分税制财政体制存在的问题
1.中央、地方政府间事权和支出范围划分不清
分税制改革是在当时中央与地方政府事权划分基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。这样的划分格局与市场经济体制的要求还存在差距，既有中央事务要求地方政府负担支出或部分负担支出的现象，又有地方事务由中央安排支出的情况。前者如义务教育的部分支出，后者如民航、邮电、铁路等部门上的部分支出。此外，中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的方法，拨款的确定存在随意性，对其使用效果也没有监督机制，资金的使用效益低下。
2.中央、地方政府间税收管理权限划分不合理
此次分税制改革的一个重要特征是“放钱大于放权”，不仅中央税、共享税而且绝大部分地方税的税收立法权、税种的开征停征权、税目税率的调整权和最基本的税收减免权均集中于中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明等。这种高度集中的税收管理权限划分模式削弱了地方税特有作用的发挥，不利于地方政府因地制宜地处理当地的税收经济问题，在一定程度上还助长了地方上的费挤税、费代税、费多于税的现象。
3.中央、地方政府间税种划分上存在问题
现行分税制在税种划分上有诸多混乱之处。首先，以共享税源作为分税的主要形式，使真正的地方税体系无法尽早建立。其次，企业所得税按隶属关系划分收入，违反了规范的分税制按税种划分中央、地方收入的要求；而个人所得税划归地方，虽符合现有国情，但从长期来看则具有很大的不合理性。（新的税收规章规定，从2001年1月1日起，企业所得税不再按隶属关系划分收入，而按比例分享收入；个人所得税（不含储蓄利息所得税）也改按比例由中央、地方共享。）再次，将证券交易税划分为共享税，偏离了公平原则，会招致其他地区的不满。最后，资源税按品种分享收入会加剧地区间的财力差距，不利于国家对资源开发的宏观调控。
4.中央、地方政府间转移支付制度仍欠规范
现行的转移支付制度在很大程度上仍沿袭了1994年前“包干制”的不规范特点，仍然依靠中央和地方双方的讨价还价来实施，靠体制补贴、专项拨款等弥补地方税收的不足，严重偏离了财政收入再分配的效率优先原则。而且，目前的转移支付形式繁多，管理分散，还带有很大的随意性，尚未建立起一套科学、完善的计算公式和测算办法。
5.税收征管乏力、税款流失严重
从某种程度上说，强大的征管能力、有效的管理技术和手段，是决定分税制可行性和有效性的关键因素。管理滞后使得先进的分税制得不到充分有效运行，或者管理成本太大，得不偿失。我国分税制改革以来，由于征管乏力，各类经济组织和个人非法截留、偷逃税现象十分普遍。据估计，每年被截留、偷逃的税款约在1000亿元以上。税款的大量流失，严重影响了国家的财政收入和企业、公民间的税负公平。
6.预算外资金的存在仍是新体制的巨大漏洞
此次分税制改革前后，中央重新定义了预算外资金的概念，其中不再包括国企及其主管部门集中的资金，并将一部分政府性基金纳入预算管理，但预算外资金仍占预算收入的30%左右。此外，各种非规范收入也愈来愈多，俨然成为我国的“第三预算”，大量蚕食和挤占了国家财政收入。如果不把预算外资金并入严格的预算管理体系，不合理调整税费关系，则地方政府仍将有权随意处置巨额资金，各种经济浪费和腐败现象也将日趋严重，这都将严重影响新财税体制的发展。
三．进一步改革的思路
（一）确定事权在各级政府间的划分
众所周知，现代意义的国家政府具有稳定、分配、配置的经济职能。根据财政联邦主义原则，稳定的职能应由中央政府履行，涉及稳定的事权和财政支出权限应划归中央政府；分配的职能也由中央政府履行，有关分配的事权和财权也应主要由中央政府负责；配置的职能主要由地方政府履行，与配置相关的事权和财权应主要由地方政府履行，中央政府主要负责一些地方政府无力独自解决好的问题，如全国性公共品的提供、外部性问题等。所以，事权在我国各级政府之间应做这样的划分：与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务由中央政府独自承担；地方政府主要承担本地区利益所需的公共产品与服务的提供，在这些事务中需要全国统一标准、全面规划的则是中央政府的事权范围。并且,为了保证地方政府在支出上的自主权，应用法律的形式对事权的划分做明确的规定。因此，根据支出与事权相对应的原则，中央政府的支出主要有中央政府行政管理支出、国防外交经费、全国性的教育科学文化卫生体育等事业经费支出、全国性基础建设和公益建设投资、国债及利息支出、社会保障支出和转移支付支出等。地方政府则主要负担地方行政管理、公共设施和城市设施、地区经济发展、本地文教事业和地方政府上下级转移支付等支出。
（二）确定税收管理权限在各级政府间的划分
我国分税制改革方案中规定了中央税、地方税和共享税的立法权集中在中央，地方税务机构只负责征收地方税，而从国外的经验来看，不论是地方权限较大的美国，还是地方权限较小的日本，在中央政府掌握了主要的税收立法权的同时，为了调动地方政府的积极性、保持地方税收的相对稳定，都赋予了地方一定的税收立法权和管理权，并且以法律形式明确了地方的权限。根据我国的实际，可以认为：对于中央税，其税收立法权、征管权及收入均归中央；对于共享税，其税收立法权、征管权归中央，收入在中央、地方之间确定一个合理的比例共享；对于地方税，可以划分为三类。第一类是将那些涉及社会收入分配公平、国家宏观调控以及与第三产业有密切联系的税种的绝大部分税收立法权限划归中央，收入归地方；第二类是将那些税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移以及涉及维护地方基础设施的税种的基本法律法规的制定和颁布权、开征和停征权划归中央，实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目税率的调整权、税收减免权等大部分权限划归地方，收入归地方。第三类是将某些地方性意义极强的税种的税收立法权等权限和收入全部下放给地方。
（三）确定税种在各级政府间的划分
收入在中央和地方政府之间作合理的划分，其原则是必须有利于建立起一套有效率的税收体系及保证各级政府财政职能的发挥。为此，一些主要的容易引起地方政府行为扭曲的税种应为中央政府所控制，同时，为了调动地方政府的积极性，应把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方。根据这一原则：首先，应建立地方税收体系，各级政府都应有自己的主体税种。因此，地方政府应重视一些地方税种的培育建设，而且某些地方税的税种也极具潜力。如营业税，从各国的产业发展状况看，第三产业随着经济的发展在GDP中占有越来越大的比重，这将为营业税提供广泛的税基；又如房产税，在许多国家，财产税往往是地方税中的主体税种，虽然我国的房产税与国外的财产税有很大区别，但随着经济的发展将会为财产税的征收提供依据。其次，对于企业所得税，不应再按隶属关系划分收入，应作为共享税由中央税务机构统一征收，收入由中央、地方分享；对于个人所得税，也应尽快划为中央税，使中央政府能够掌握这个有力的政策工具，为各地区财力的平衡提供保障。（新税收规章规定，从2002年1月1日起，对企业所得税、个人所得税收入（不含储蓄利息征税收入）由中央、地方按五五比例共享，2003年按六四比例共享，以后年份另定。2001年12月31日前由国税、地税征管的企业所得税、个人所得税仍由原征管机关征收管理，不作变动。）再次，对于证券交易税，虽然证券交易主要集中于沪、深二市，但其税源则来自于全国各地，故应划为中央税上缴中央，不再作为共享税。最后，对于资源税，应改变按品种分享的形式，在具体研究全国资源税的分布及增长特点的基础上，确定中央和地方的分享比例。
（四） 尽快完善转移支付制度
首先，调整现行转移支付的结构，统一、简化转移支付的形式，把现行的多种转移支付统一为两种：均等化转移支付和专项转移支付。一方面，扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用，加大地区间财力均衡的力度。另一方面，压缩专项转移支付规模，精简当前繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款的项目准入机制。其次，完善均等化转移支付的计算公式，均等化转移支付应采用统一标准进行测算，作到公正、公开、公平，尽快改变现行的基数法，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区的收入能力，据此决定一般性转移支付数额。最后，转移支付制度改革应该与解决地方财政困难的问题结合起来。在均等化转移支付尚未全面引入因素法的情况下，要将地方政府的基本行政经费、教育公共卫生经费作为基本因素引入均等化转移支付，以保证地方政府职能的顺利履行。
（五） 依法治税、强化税收征管
首先，在强化纳税人的税收法制观念和纳税意识外，重要的是建立健全税收法规制度，实行收入申报和财产登记制度，实行规范的代扣代缴制度，加强对重点行业、项目的扣缴管理，加大对偷逃税的惩罚力度。其次，法规健全后，关键是要提高税收征管队伍自身的素质，通过有效的激励机制和惩罚机制，促使税务人员提高业务能力，并加快税收征管电算化步伐，建立税收征管、稽核、监控体系的计算机管理网络系统。最后，建立国税、地税两局协调的征管系统，以降低征收成本，提高征收效率，并联合工商、银行、审计等部门，形成全社会的协税、护税网络，确保实收税额与应收税额的一致。
（六） 规范预算外资金的管理
对于不断膨胀的预算外资金，应重新界定预算外资金范围，建立预算外资金收支预决算制度，严格规定预算外资金的使用范围，严格控制行政事业性收费和政府性基金规模。对于各类非规范性收费，要区分不同情况。对需要保留的收费项目，国家要通过法律法规予以规范，保留项目应在规费、使用费的范围内制订监督管理办法，纳入预算管理；对经营性的事业收费，要将其转向市场，由市场中介组织来承担，由其依法经营、依法纳税、自收自支；对具有税收性质的基金和收费，可通过扩大现有的税种、税基或开征新的税种来实施费改税。
（七） 其他配套措施的进一步完善
1.在省以下政府财政体制改革方面，进一步界定县乡财政收支规模。从财政收支范围上确定各级政府利益分割方法和各自承担的责任；规范划分县乡财政与上级财政的收支范围；各地将地方资金调度比例核定到县级，保证其财政资金的周转需要。
2.在税收制度改革方面，进一步完善现行税制。尽快统一内外资企业所得税；逐步建立个人所得税分类课征和综合申报相结合的制度；适当扩大增值税的征收范围；促进增值税由“生产型”向“消费型”的转型和适时开征遗产与赠与税等。
3.在预算编制改革方面，进一步健全以部门预算为主导的新的预算编制制度。扩大预算范围，实行包括部门所有收支的综合预算；改变编报方法，实行“一个部门一本预算”；细化编制内容和规范审批程序等。
4.在国库支付制度改革方面，进一步推行国库集中管理制度。建立国库单一帐户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理；规范收入收缴程序和支出支付程序等。
关键词：财政体制，改革，发展，分税制
一．我国财政体制变革的回顾
（一） 统收统支的财政体制
建国初，为了尽快恢复国民经济，我国实行了统收统支的财政体制。在这一体制下，中央政府处于绝对主导地位，一切收支项目管理办法统由中央政府制定，一切开支及开支标准也由中央政府决定。地方政府组织的财政收入要如数上缴中央，地方政府所需支出均由中央财政另行拨付。在这种模式下，政府的财政收入与财政支出并不直接发生联系，因此又被称为“收支两条线”模式。
（二） 统一领导、分级管理的财政体制
1953-1978二十多年时间内，我国实行了统一领导、分级管理的财政体制。其间，具体的财政管理体制多有变革，先后经历了50年代中期（一五计划时期）、60年代（经济调整时期）的侧重集中的财政管理体制和50年代末（大跃进时期）、70年代（文革时期）的下放财权的财政管理体制。这一体制的主要做法是，由中央核定地方收支指标，全部收入分为各级固定收入和比例分成收入，凡收大于支的地方上解收入，凡支大于收的地方由中央补助。中央预算另设专案拨款，由中央集中支配。
（三） 划分收支、分级包干的财政包干体制
改革开放后，我国先后实行了三种不同的财政包干体制。1980年开始实行划分收入、分级包干的财政体制，1985年改为实行划分税种、核定收支、分级包干的财政体制，1988年后又形成了对不同省区实行六种不同的包干方法：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解和定额补助。各种财政包干体制的主要特征是，在总额分成的基础上对增收或超收部分加大地方留成比例，通过多收多留的激励机制鼓励地方特别是富裕地区增收的积极性，从而保证全国财政收入的不断增长。
二．分税制财政体制的内容及评价
进入九十年代，随着经济体制改革的深化和经济的快速增长，财政包干体制的弊端逐渐暴露出来。一方面，中央收入占财政收入的比重日趋下降（如1990年为33.8%，1993年下降为22.0%），严重影响了中央政府的宏观调控的能力；另一方面，地方利益机制得以强化，助长了地区封锁和盲目建设，拉大了地区间的贫富差距。因此，为了进一步理顺中央与地方的财政关系，促进社会主义市场经济体制的完善，我国于1994年实行了分税制改革。
（一）分税制财政体制的基本内容
此次改革划分了中央与地方政府间的事权和支出范围；按税种划分了中央与地方政府间的收入；确立了新的转移支付体系，包括中央财政对地方税收返还数额的确定和原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理；建立了新的税收管理体制，分设中央、地方两套税务机构，并确定了各自的征管权。此外，还进行了一系列的配套改革，实行了新税制、改革 了国企利润分配制度、改进了预算编制方法、规范了国债市场和建立了适应分税制需要的国库体系等。
（二）分税制财政体制的成效
1994年以来八年的实践证明，分税制改革在发挥财政的资源配置、收入分配、经济稳定和发展的职能，实现财政职能的目标等方面，都取得了显著成效。主要表现在：
1.从资源配置的角度（效率目标）看，实行分税制打破了财政包干体制形成的“诸侯经济”壁垒，使资源流动顺畅，加速了统一市场的形成，有利于提高资源的市场配置效率。同时在分税制下，地方财政拥有了一定规模的税收，有利于实现公共品的受益与提供成本内在化，从而为提高资源配置效率奠定了基础。
2.从收入分配的角度（公平目标）看，实行分税制遏制了财政收入占GDP比重下降的态势（如1993,1994,2001年比重分别为12.6%,11.2%,17.1%），而且中央财政收入的增加又是在保证地方既得利益不受损失的情况下进行的增量调节，有利于实现收入分配上的纵向公平。同时中央财政又采取了税收返回等转移支出，从而在一定程度上解决了地区及居民间的横向公平。
3.从宏观调控的角度（稳定目标）看，实行分税制增强了中央财政与地方财政的独立性，强化了预算约束，有利于各级财政自求平衡，尤其是增强了地方财政自求平衡的责任感。同时也提高了中央财政收入在全国财政收入中的比重（1993,1994,2001年分别为22.0%,55.7%,52.4%），增强了宏观调控能力。
4.从资本积累角度（发展目标）看，实行分税制极大地调动了中央和地方组织收入、防止收入流失的积极性，并且明确了支出责任，促使各级财政努力节约支出，增强了财政的资本积累功能。进而使财政的经济投入增加，强化了财政对经济发展的调控、促进能力。
（三）分税制财政体制存在的问题
1.中央、地方政府间事权和支出范围划分不清
分税制改革是在当时中央与地方政府事权划分基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。这样的划分格局与市场经济体制的要求还存在差距，既有中央事务要求地方政府负担支出或部分负担支出的现象，又有地方事务由中央安排支出的情况。前者如义务教育的部分支出，后者如民航、邮电、铁路等部门上的部分支出。此外，中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范、统一的方法，拨款的确定存在随意性，对其使用效果也没有监督机制，资金的使用效益低下。
2.中央、地方政府间税收管理权限划分不合理
此次分税制改革的一个重要特征是“放钱大于放权”，不仅中央税、共享税而且绝大部分地方税的税收立法权、税种的开征停征权、税目税率的调整权和最基本的税收减免权均集中于中央，地方政府只能制定一些具体的实施细则、征税办法、补充规定和说明等。这种高度集中的税收管理权限划分模式削弱了地方税特有作用的发挥，不利于地方政府因地制宜地处理当地的税收经济问题，在一定程度上还助长了地方上的费挤税、费代税、费多于税的现象。
3.中央、地方政府间税种划分上存在问题
现行分税制在税种划分上有诸多混乱之处。首先，以共享税源作为分税的主要形式，使真正的地方税体系无法尽早建立。其次，企业所得税按隶属关系划分收入，违反了规范的分税制按税种划分中央、地方收入的要求；而个人所得税划归地方，虽符合现有国情，但从长期来看则具有很大的不合理性。（新的税收规章规定，从2001年1月1日起，企业所得税不再按隶属关系划分收入，而按比例分享收入；个人所得税（不含储蓄利息所得税）也改按比例由中央、地方共享。）再次，将证券交易税划分为共享税，偏离了公平原则，会招致其他地区的不满。最后，资源税按品种分享收入会加剧地区间的财力差距，不利于国家对资源开发的宏观调控。
4.中央、地方政府间转移支付制度仍欠规范
现行的转移支付制度在很大程度上仍沿袭了1994年前“包干制”的不规范特点，仍然依靠中央和地方双方的讨价还价来实施，靠体制补贴、专项拨款等弥补地方税收的不足，严重偏离了财政收入再分配的效率优先原则。而且，目前的转移支付形式繁多，管理分散，还带有很大的随意性，尚未建立起一套科学、完善的计算公式和测算办法。
5.税收征管乏力、税款流失严重
从某种程度上说，强大的征管能力、有效的管理技术和手段，是决定分税制可行性和有效性的关键因素。管理滞后使得先进的分税制得不到充分有效运行，或者管理成本太大，得不偿失。我国分税制改革以来，由于征管乏力，各类经济组织和个人非法截留、偷逃税现象十分普遍。据估计，每年被截留、偷逃的税款约在1000亿元以上。税款的大量流失，严重影响了国家的财政收入和企业、公民间的税负公平。
6.预算外资金的存在仍是新体制的巨大漏洞
此次分税制改革前后，中央重新定义了预算外资金的概念，其中不再包括国企及其主管部门集中的资金，并将一部分政府性基金纳入预算管理，但预算外资金仍占预算收入的30%左右。此外，各种非规范收入也愈来愈多，俨然成为我国的“第三预算”，大量蚕食和挤占了国家财政收入。如果不把预算外资金并入严格的预算管理体系，不合理调整税费关系，则地方政府仍将有权随意处置巨额资金，各种经济浪费和腐败现象也将日趋严重，这都将严重影响新财税体制的发展。
三．进一步改革的思路
（一）确定事权在各级政府间的划分
众所周知，现代意义的国家政府具有稳定、分配、配置的经济职能。根据财政联邦主义原则，稳定的职能应由中央政府履行，涉及稳定的事权和财政支出权限应划归中央政府；分配的职能也由中央政府履行，有关分配的事权和财权也应主要由中央政府负责；配置的职能主要由地方政府履行，与配置相关的事权和财权应主要由地方政府履行，中央政府主要负责一些地方政府无力独自解决好的问题，如全国性公共品的提供、外部性问题等。所以，事权在我国各级政府之间应做这样的划分：与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务由中央政府独自承担；地方政府主要承担本地区利益所需的公共产品与服务的提供，在这些事务中需要全国统一标准、全面规划的则是中央政府的事权范围。并且,为了保证地方政府在支出上的自主权，应用法律的形式对事权的划分做明确的规定。因此，根据支出与事权相对应的原则，中央政府的支出主要有中央政府行政管理支出、国防外交经费、全国性的教育科学文化卫生体育等事业经费支出、全国性基础建设和公益建设投资、国债及利息支出、社会保障支出和转移支付支出等。地方政府则主要负担地方行政管理、公共设施和城市设施、地区经济发展、本地文教事业和地方政府上下级转移支付等支出。
（二）确定税收管理权限在各级政府间的划分
我国分税制改革方案中规定了中央税、地方税和共享税的立法权集中在中央，地方税务机构只负责征收地方税，而从国外的经验来看，不论是地方权限较大的美国，还是地方权限较小的日本，在中央政府掌握了主要的税收立法权的同时，为了调动地方政府的积极性、保持地方税收的相对稳定，都赋予了地方一定的税收立法权和管理权，并且以法律形式明确了地方的权限。根据我国的实际，可以认为：对于中央税，其税收立法权、征管权及收入均归中央；对于共享税，其税收立法权、征管权归中央，收入在中央、地方之间确定一个合理的比例共享；对于地方税，可以划分为三类。第一类是将那些涉及社会收入分配公平、国家宏观调控以及与第三产业有密切联系的税种的绝大部分税收立法权限划归中央，收入归地方；第二类是将那些税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移以及涉及维护地方基础设施的税种的基本法律法规的制定和颁布权、开征和停征权划归中央，实施细则的制定和颁布权、税法的解释权、税目税率的调整权、税收减免权等大部分权限划归地方，收入归地方。第三类是将某些地方性意义极强的税种的税收立法权等权限和收入全部下放给地方。
（三）确定税种在各级政府间的划分
收入在中央和地方政府之间作合理的划分，其原则是必须有利于建立起一套有效率的税收体系及保证各级政府财政职能的发挥。为此，一些主要的容易引起地方政府行为扭曲的税种应为中央政府所控制，同时，为了调动地方政府的积极性，应把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方。根据这一原则：首先，应建立地方税收体系，各级政府都应有自己的主体税种。因此，地方政府应重视一些地方税种的培育建设，而且某些地方税的税种也极具潜力。如营业税，从各国的产业发展状况看，第三产业随着经济的发展在GDP中占有越来越大的比重，这将为营业税提供广泛的税基；又如房产税，在许多国家，财产税往往是地方税中的主体税种，虽然我国的房产税与国外的财产税有很大区别，但随着经济的发展将会为财产税的征收提供依据。其次，对于企业所得税，不应再按隶属关系划分收入，应作为共享税由中央税务机构统一征收，收入由中央、地方分享；对于个人所得税，也应尽快划为中央税，使中央政府能够掌握这个有力的政策工具，为各地区财力的平衡提供保障。（新税收规章规定，从2002年1月1日起，对企业所得税、个人所得税收入（不含储蓄利息征税收入）由中央、地方按五五比例共享，2003年按六四比例共享，以后年份另定。2001年12月31日前由国税、地税征管的企业所得税、个人所得税仍由原征管机关征收管理，不作变动。）再次，对于证券交易税，虽然证券交易主要集中于沪、深二市，但其税源则来自于全国各地，故应划为中央税上缴中央，不再作为共享税。最后，对于资源税，应改变按品种分享的形式，在具体研究全国资源税的分布及增长特点的基础上，确定中央和地方的分享比例。
（四） 尽快完善转移支付制度
首先，调整现行转移支付的结构，统一、简化转移支付的形式，把现行的多种转移支付统一为两种：均等化转移支付和专项转移支付。一方面，扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用，加大地区间财力均衡的力度。另一方面，压缩专项转移支付规模，精简当前繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款的项目准入机制。其次，完善均等化转移支付的计算公式，均等化转移支付应采用统一标准进行测算，作到公正、公开、公平，尽快改变现行的基数法，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区的收入能力，据此决定一般性转移支付数额。最后，转移支付制度改革应该与解决地方财政困难的问题结合起来。在均等化转移支付尚未全面引入因素法的情况下，要将地方政府的基本行政经费、教育公共卫生经费作为基本因素引入均等化转移支付，以保证地方政府职能的顺利履行。
（五） 依法治税、强化税收征管
首先，在强化纳税人的税收法制观念和纳税意识外，重要的是建立健全税收法规制度，实行收入申报和财产登记制度，实行规范的代扣代缴制度，加强对重点行业、项目的扣缴管理，加大对偷逃税的惩罚力度。其次，法规健全后，关键是要提高税收征管队伍自身的素质，通过有效的激励机制和惩罚机制，促使税务人员提高业务能力，并加快税收征管电算化步伐，建立税收征管、稽核、监控体系的计算机管理网络系统。最后，建立国税、地税两局协调的征管系统，以降低征收成本，提高征收效率，并联合工商、银行、审计等部门，形成全社会的协税、护税网络，确保实收税额与应收税额的一致。
（六） 规范预算外资金的管理
对于不断膨胀的预算外资金，应重新界定预算外资金范围，建立预算外资金收支预决算制度，严格规定预算外资金的使用范围，严格控制行政事业性收费和政府性基金规模。对于各类非规范性收费，要区分不同情况。对需要保留的收费项目，国家要通过法律法规予以规范，保留项目应在规费、使用费的范围内制订监督管理办法，纳入预算管理；对经营性的事业收费，要将其转向市场，由市场中介组织来承担，由其依法经营、依法纳税、自收自支；对具有税收性质的基金和收费，可通过扩大现有的税种、税基或开征新的税种来实施费改税。
（七） 其他配套措施的进一步完善
1.在省以下政府财政体制改革方面，进一步界定县乡财政收支规模。从财政收支范围上确定各级政府利益分割方法和各自承担的责任；规范划分县乡财政与上级财政的收支范围；各地将地方资金调度比例核定到县级，保证其财政资金的周转需要。
2.在税收制度改革方面，进一步完善现行税制。尽快统一内外资企业所得税；逐步建立个人所得税分类课征和综合申报相结合的制度；适当扩大增值税的征收范围；促进增值税由“生产型”向“消费型”的转型和适时开征遗产与赠与税等。
3.在预算编制改革方面，进一步健全以部门预算为主导的新的预算编制制度。扩大预算范围，实行包括部门所有收支的综合预算；改变编报方法，实行“一个部门一本预算”；细化编制内容和规范审批程序等。
4.在国库支付制度改革方面，进一步推行国库集中管理制度。建立国库单一帐户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一帐户体系管理；规范收入收缴程序和支出支付程序等。