当前，我国农业和农村经济正处在新的发展阶段。新阶段“三农”问题的内涵和特征都发生了较大变化。主要标志有三个：一是主要农产品的市场供求关系发生了重大变化。我国的农产品由过去长期短缺到总量平衡、丰年有余，农产品供求的数量矛盾基本缓解，而品种和质量的矛盾比过去更加突出；二是我国农业生产与世界农业生产的关联度发生了重大变化。随着经济全球化和农业国际化，特别是我国加入世贸组织，农业和农村经济发展面临的国际市场和国外产品、技术的挑战日益明显；三是农民收入增长的来源主体发生了重大变化。过去，农民收入增长主要依赖于农业特别是种养业，现在转向主要依赖于非农产业，趋向多元化和多样化。面对农业和农村经济发展、变化的新形势，我们必须与时俱进，更新“三农观念”，突破传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思维局限，既要立促“三农”抓好“三农”，又要跳出“三农”抓好“三农”；既要在“三农”内部做文章，又要把注意力更多地转移到“三农”外部做文章。只有这样，才能有效地破解“三农”难题。
一、实施农业和农村经济结构战略性调整，推进农业生产方式的转变
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是收入问题。而近几年制约农民增收的关键又是农业和农村经济发展日益显现的结构性矛盾。根据新阶段新形势的要求，必须对农业和农村经济结构进行战略性调整，由满足温饱需求向满足建设小康社会的要求转变，更加注重农产品优质化和多样化；由主要追求产量转到在保持总量平衡的基础上，更加突出农产品质量和效益；由自给自足、自求平衡转向适应国内外市场，更加注重提高农产品竞争力。要面向市场，发挥优势，依靠科技，把转变农业增长方式，发展优质、高产、高效、生态、安全农业作为核心，把增加农民收入、推进农业现代化作为基本目标。当前和今后一个时期，重点要在四大结构调整上取得突破。一是调整农产品结构。通过引进开发新品种，优化品种结构，加快农作物畜禽良种的更新换代，大力发展优质农产品生产。尤其要发展适销对路的优质水稻、特色无公害蔬菜和绿色、有机产品等优质专用农产品生产。引导、帮助农民按照国际标准组织生产，科学用肥，安全用药。抓好质量管理，建立健全农产品质量体系和检验、检测体系，强化市场监管制度和监测制度，提高农产品质量安全水平。二是调整农村产业结构。增加农民收入、推进农业现代化的战略重点是突出工业推动，着力做好农产品精深加工这篇文章，特别要发展特色农产品生产和食品加工业，提高农产品附加值，创造新的消费需求，走出一条具有特色的农村工业化道路。通过加工业的快速发展，带动特色农业、品牌农业的发展，推进农村工业化进程，拉动产业结构整体跃升，为农村劳动力转移创造条件，实现农民增收目标。三是调整种养业结构。在稳定粮食生产的基础上，充分发挥劳动力优势和资源优势，大力发展劳动密集型农产品生产，扩大畜禽、水产、蔬菜、水果、花卉等特色农产品规模。特别要大力发展优质安全的畜禽产品和奶业生产，大幅度提高农产品的“含金量”。四是调整农业布局结构。充分发挥各地的比较优势，采取综合措施，促进优势农产品和特色农产品向优势产区集中，逐步形成具有国际竞争力的农业产业带。重点要在区域优势比较明显的地方，选择在国际市场有竞争力，或国内市场前景广阔、生产基础好的农产品，相对集中布局，把已有一定规模的产业、优势农产品和优势区域做大做强。
二、稳定党在农村的基本政策，进一步深化农村改革
解决“三农”问题，必须调动广大农民的积极性和主动性，充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的首创精神，切实保障农民的自主权。新阶段必须稳定党在农村的基本政策，核心是稳定和完善土地承包关系，落实土地政策和土地承包法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。在这个前提下，鼓励和支持按照依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权流转，促进耕地向种田能手和大户集中，逐步发展规模经营。与此同时，要针对影响农村发展的体制性因素，进一步把农村改革引向深入。一是继续推进农村税费改革。坚持“多予、少取、放活”的方针，按照“减轻、规范、稳定”的原则，对农村不合理税费结构进行调整，通过“三取消、两调整、一改革”，正税清费，合理确定农民的税负水平，切实减轻农民负担，维护农民的利益。农业特产税已经不适应新阶段发展农业和农村经济的要求，要逐步缩小范围，降低税率，创造条件，最终取消。二是深化粮食流通体制改革。着眼于保护粮食主产区和种粮农民的积极性，加快培育和规范粮食市场，加快粮食企业改革，积极探索粮食购销市场化的路子。在完善粮食储备制度，加强国家宏观调控的前提下，逐步放开粮食市场。国家用于农业和农村的投入，要向粮食主产区倾斜。对粮食流通环节的补贴可逐步转为对农民生产直接补贴，改暗补为明补。三是加快农村金融体制改革。着力改善农村金融服务，加大信贷支农力度，建立资金回流农村的有效机制。农村信用社改革要明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。要坚持为“三农”服务的宗旨，加大农业信贷投放，增加农户小额信用贷款，为农民生产生活和农业、农村经济结构调整及时、有效地提供资金服务。四是加强农村市场建设。积极培育农村区域性专业市场和批发市场，完善农产品流通体系建设，发展现代流通方式，增强市场的服务功能，消除不利于生产要素流动的障碍，确保农产品和农业生产资料流通渠道畅通。大力发展农产品协会和农民专业合作组织及流通组织，加强农经网等信息网络建设，建立健全农业社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度。
三、推进农业产业化经营，丰富、发展和创新农村经营体制
农业产业化经营是农业组织形式和经营机制的创新，也是在家庭承包经营基础推进农业现代化、解决“三农”问题的重要途径。实践证明，发展农业产业化经营，有利于推进农业结构战略性调整，增加农民收入；有利于推进农业体制创新和科技创新，提高农产品国际竞争力；有利于加快农业市场化进程，提高农民组织化程度；有利于促进农村劳动力转移，加快农村工业化、城镇化进程。新阶段推进农业产业化经营，要以农业和农村经济结构战略性调整为主线，以体制创新、机制创新、科技创新为动力，坚持市场化运作，按照贸工农、产加销、农科教一体化经营方式，延长农业产业链，促进农业产业化升级换代，增强农产品在国内外市场的综合竞争力。为此，一是要大力培育和发展主导产业，夯实农业产业化经营的基础。根据市场需求，发挥区域优势，优化产业区域布局，促进主导产业和特色优势农产品向主产区集中，向专业化、规模化、基地化方向发展，充分发挥主导产业的支撑和带动作用，提高主导产业在农业经济发展中的比重。二是要加快发展壮大龙头企业，突破农业产业化经营的关键环节。龙头企业可以是加工企业，也可以是流通企业和中介组织。因此，一方面要按照“扶优、扶强、扶大”的原则，围绕农业主导产业和优势产品，依托基地，着力培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的大型骨干龙头企业。另一方面，要大力发展农村各类合作经济组织和中介组织，发挥其在连接小生产与大市场、农户与龙头企业之间的桥梁和纽带作用。三是要扩大对外开放，提高农业产业化经营水平。打破所有制界线，鼓励国有、个体、私营、外资等多种所有制经营主体参与农业产业化经营。优化农业投资环境，加大农业招商引资力度，吸引更多的工商资金、民间资本、外来资本投资农业主导产业和龙头企业，积极拓展农业对外经贸领域。四是要建立健全利益联结机制，促进农业产业化经营的可持续发展。积极引导龙头企业推行“公司+基地+农户”等有效的经营形式，建立稳定的产销关系。大力推广合同、订单农业，提倡和鼓励龙头企业采取建立风险基金、保护价收购、利润返还等形式，与农户建立合理的利益联结机制，为农户提供市场信息、生产资料和产品销售服务，提高“订单”、“合同”履约率和农业生产的组织化程度。五是要加大对农业产业化经营的扶持力度。各级政府要把扶持农业产业化经营作为是财政支农的重点，认真落实国家有关扶持农业产业化经营重点龙头企业的税收优患政策。要加强金融信贷服务，农业银行每年要从信贷总规模中安排一定比例的资金，专项用于扶持农业产业化龙头企业。要整合使用涉农项目资金和扶贫开发资金，重点向农业产业化经营项目倾斜，力促主导产业和龙头企业上规模、上水平。
四、统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用
统筹城乡经济社会发展，是党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系问题上的实践经验而提出的一个大思路、大举措，是解决“三农”问题的重大创新。按照这个思路，可以使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡经济社会发展，关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下协调发展的城乡关系方面取得重大突破。一是要整合城乡工业发展战略，实现城乡工业一体化。在城市工业产业升级过程中，应鼓励劳动密集型产业向广大农村和中西部地区转移和扩散；乡镇企业要充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，以农产品加工业为发展重点，积极承接城市工业的辐射和拉动，主动融入城乡经济圈。农村中小企业和非公有制企业是乡镇企业的主体，也是增加农村就业的主要领域，要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对他们进行扶持，促其健康发展。二是要公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力市场一体化。近年来，随着进城务工和跨区域流动的农民数量不断增加，外出务工收入已成为农民收入的重要组成部分。农民进城务工，也促进了城市经济的发展。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民工的歧视性政策和各种乱收费，切实解决一些企业拖欠克扣农民工工资、劳动条件差、劳动安全和职业病防护没有保障等突出问题，维护农民工的合法权益。要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和社区的管理责任范围。三是要加快小城镇建设，提高城镇化水平。通过加快城镇化来转移农村富余劳动力，通过减少农民来富裕农民。一方面要以现有的县城和少数在建制的中心镇为重点，加快小城镇建设步伐，把发展乡镇企业和农村服务业同发展小城镇有机结合起来，引导和鼓励乡镇企业向小城镇集中；另一方面，要全面改革城乡分割的户籍管理制度，消除农民流动进城就业的体制和政策障碍，进一步放宽农民进城落户的条件，加快建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准入条件，与社会主义市场经济体制相适应的户籍管理制度。四是要调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。当前和今后一个时期，应把国债资金投入的重点转向农村基础设施和公共事业建设，改善农村生产条件和农民生活环境。同时，中央财政和省级财政要逐年增加对县乡财政的转移支付，特别是加大对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的专项资金支持，把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担，逐步使农村居民能够享受大体均等的国民公共产品服务。
一、实施农业和农村经济结构战略性调整，推进农业生产方式的转变
“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是收入问题。而近几年制约农民增收的关键又是农业和农村经济发展日益显现的结构性矛盾。根据新阶段新形势的要求，必须对农业和农村经济结构进行战略性调整，由满足温饱需求向满足建设小康社会的要求转变，更加注重农产品优质化和多样化；由主要追求产量转到在保持总量平衡的基础上，更加突出农产品质量和效益；由自给自足、自求平衡转向适应国内外市场，更加注重提高农产品竞争力。要面向市场，发挥优势，依靠科技，把转变农业增长方式，发展优质、高产、高效、生态、安全农业作为核心，把增加农民收入、推进农业现代化作为基本目标。当前和今后一个时期，重点要在四大结构调整上取得突破。一是调整农产品结构。通过引进开发新品种，优化品种结构，加快农作物畜禽良种的更新换代，大力发展优质农产品生产。尤其要发展适销对路的优质水稻、特色无公害蔬菜和绿色、有机产品等优质专用农产品生产。引导、帮助农民按照国际标准组织生产，科学用肥，安全用药。抓好质量管理，建立健全农产品质量体系和检验、检测体系，强化市场监管制度和监测制度，提高农产品质量安全水平。二是调整农村产业结构。增加农民收入、推进农业现代化的战略重点是突出工业推动，着力做好农产品精深加工这篇文章，特别要发展特色农产品生产和食品加工业，提高农产品附加值，创造新的消费需求，走出一条具有特色的农村工业化道路。通过加工业的快速发展，带动特色农业、品牌农业的发展，推进农村工业化进程，拉动产业结构整体跃升，为农村劳动力转移创造条件，实现农民增收目标。三是调整种养业结构。在稳定粮食生产的基础上，充分发挥劳动力优势和资源优势，大力发展劳动密集型农产品生产，扩大畜禽、水产、蔬菜、水果、花卉等特色农产品规模。特别要大力发展优质安全的畜禽产品和奶业生产，大幅度提高农产品的“含金量”。四是调整农业布局结构。充分发挥各地的比较优势，采取综合措施，促进优势农产品和特色农产品向优势产区集中，逐步形成具有国际竞争力的农业产业带。重点要在区域优势比较明显的地方，选择在国际市场有竞争力，或国内市场前景广阔、生产基础好的农产品，相对集中布局，把已有一定规模的产业、优势农产品和优势区域做大做强。
二、稳定党在农村的基本政策，进一步深化农村改革
解决“三农”问题，必须调动广大农民的积极性和主动性，充分尊重农民的市场主体地位，尊重农民的首创精神，切实保障农民的自主权。新阶段必须稳定党在农村的基本政策，核心是稳定和完善土地承包关系，落实土地政策和土地承包法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。在这个前提下，鼓励和支持按照依法、自愿、有偿的原则，进行土地承包经营权流转，促进耕地向种田能手和大户集中，逐步发展规模经营。与此同时，要针对影响农村发展的体制性因素，进一步把农村改革引向深入。一是继续推进农村税费改革。坚持“多予、少取、放活”的方针，按照“减轻、规范、稳定”的原则，对农村不合理税费结构进行调整，通过“三取消、两调整、一改革”，正税清费，合理确定农民的税负水平，切实减轻农民负担，维护农民的利益。农业特产税已经不适应新阶段发展农业和农村经济的要求，要逐步缩小范围，降低税率，创造条件，最终取消。二是深化粮食流通体制改革。着眼于保护粮食主产区和种粮农民的积极性，加快培育和规范粮食市场，加快粮食企业改革，积极探索粮食购销市场化的路子。在完善粮食储备制度，加强国家宏观调控的前提下，逐步放开粮食市场。国家用于农业和农村的投入，要向粮食主产区倾斜。对粮食流通环节的补贴可逐步转为对农民生产直接补贴，改暗补为明补。三是加快农村金融体制改革。着力改善农村金融服务，加大信贷支农力度，建立资金回流农村的有效机制。农村信用社改革要明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。要坚持为“三农”服务的宗旨，加大农业信贷投放，增加农户小额信用贷款，为农民生产生活和农业、农村经济结构调整及时、有效地提供资金服务。四是加强农村市场建设。积极培育农村区域性专业市场和批发市场，完善农产品流通体系建设，发展现代流通方式，增强市场的服务功能，消除不利于生产要素流动的障碍，确保农产品和农业生产资料流通渠道畅通。大力发展农产品协会和农民专业合作组织及流通组织，加强农经网等信息网络建设，建立健全农业社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度。
三、推进农业产业化经营，丰富、发展和创新农村经营体制
农业产业化经营是农业组织形式和经营机制的创新，也是在家庭承包经营基础推进农业现代化、解决“三农”问题的重要途径。实践证明，发展农业产业化经营，有利于推进农业结构战略性调整，增加农民收入；有利于推进农业体制创新和科技创新，提高农产品国际竞争力；有利于加快农业市场化进程，提高农民组织化程度；有利于促进农村劳动力转移，加快农村工业化、城镇化进程。新阶段推进农业产业化经营，要以农业和农村经济结构战略性调整为主线，以体制创新、机制创新、科技创新为动力，坚持市场化运作，按照贸工农、产加销、农科教一体化经营方式，延长农业产业链，促进农业产业化升级换代，增强农产品在国内外市场的综合竞争力。为此，一是要大力培育和发展主导产业，夯实农业产业化经营的基础。根据市场需求，发挥区域优势，优化产业区域布局，促进主导产业和特色优势农产品向主产区集中，向专业化、规模化、基地化方向发展，充分发挥主导产业的支撑和带动作用，提高主导产业在农业经济发展中的比重。二是要加快发展壮大龙头企业，突破农业产业化经营的关键环节。龙头企业可以是加工企业，也可以是流通企业和中介组织。因此，一方面要按照“扶优、扶强、扶大”的原则，围绕农业主导产业和优势产品，依托基地，着力培育壮大一批起点高、规模大、带动力强的大型骨干龙头企业。另一方面，要大力发展农村各类合作经济组织和中介组织，发挥其在连接小生产与大市场、农户与龙头企业之间的桥梁和纽带作用。三是要扩大对外开放，提高农业产业化经营水平。打破所有制界线，鼓励国有、个体、私营、外资等多种所有制经营主体参与农业产业化经营。优化农业投资环境，加大农业招商引资力度，吸引更多的工商资金、民间资本、外来资本投资农业主导产业和龙头企业，积极拓展农业对外经贸领域。四是要建立健全利益联结机制，促进农业产业化经营的可持续发展。积极引导龙头企业推行“公司+基地+农户”等有效的经营形式，建立稳定的产销关系。大力推广合同、订单农业，提倡和鼓励龙头企业采取建立风险基金、保护价收购、利润返还等形式，与农户建立合理的利益联结机制，为农户提供市场信息、生产资料和产品销售服务，提高“订单”、“合同”履约率和农业生产的组织化程度。五是要加大对农业产业化经营的扶持力度。各级政府要把扶持农业产业化经营作为是财政支农的重点，认真落实国家有关扶持农业产业化经营重点龙头企业的税收优患政策。要加强金融信贷服务，农业银行每年要从信贷总规模中安排一定比例的资金，专项用于扶持农业产业化龙头企业。要整合使用涉农项目资金和扶贫开发资金，重点向农业产业化经营项目倾斜，力促主导产业和龙头企业上规模、上水平。
四、统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用
统筹城乡经济社会发展，是党的十六大深刻总结几十年来我们党在处理城乡关系问题上的实践经验而提出的一个大思路、大举措，是解决“三农”问题的重大创新。按照这个思路，可以使城市和农村紧密地联系起来，实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡经济社会发展，关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下协调发展的城乡关系方面取得重大突破。一是要整合城乡工业发展战略，实现城乡工业一体化。在城市工业产业升级过程中，应鼓励劳动密集型产业向广大农村和中西部地区转移和扩散；乡镇企业要充分发挥自身优势，以劳动密集型产业为主攻方向，以农产品加工业为发展重点，积极承接城市工业的辐射和拉动，主动融入城乡经济圈。农村中小企业和非公有制企业是乡镇企业的主体，也是增加农村就业的主要领域，要在税收、信贷、市场准入、培训等方面对他们进行扶持，促其健康发展。二是要公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力市场一体化。近年来，随着进城务工和跨区域流动的农民数量不断增加，外出务工收入已成为农民收入的重要组成部分。农民进城务工，也促进了城市经济的发展。当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理限制。要进一步完善和规范对劳动力市场的管理，清理对农民工的歧视性政策和各种乱收费，切实解决一些企业拖欠克扣农民工工资、劳动条件差、劳动安全和职业病防护没有保障等突出问题，维护农民工的合法权益。要把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和社区的管理责任范围。三是要加快小城镇建设，提高城镇化水平。通过加快城镇化来转移农村富余劳动力，通过减少农民来富裕农民。一方面要以现有的县城和少数在建制的中心镇为重点，加快小城镇建设步伐，把发展乡镇企业和农村服务业同发展小城镇有机结合起来，引导和鼓励乡镇企业向小城镇集中；另一方面，要全面改革城乡分割的户籍管理制度，消除农民流动进城就业的体制和政策障碍，进一步放宽农民进城落户的条件，加快建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业为户口准入条件，与社会主义市场经济体制相适应的户籍管理制度。四是要调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农业的支持和保护力度。当前和今后一个时期，应把国债资金投入的重点转向农村基础设施和公共事业建设，改善农村生产条件和农民生活环境。同时，中央财政和省级财政要逐年增加对县乡财政的转移支付，特别是加大对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的专项资金支持，把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担，逐步使农村居民能够享受大体均等的国民公共产品服务。