再论矿业城市可持续发展问题
摘要：矿产资源是矿业城市“立市”的基础，矿业城市往往因矿产资源枯竭而逐渐衰退。本文通过分析我国矿业城市发展中存在的主要问题，指出保持我国矿业城市可持续发展的必要性和紧迫性，并重点就如何实现矿业城市可持续发展问题提出了一些建议。
Mineral resource is the base of mining city, mining city will decline when resource is used up.Through analyzing the main problem durin g mining city development.the article points out it is very necessary and exgincy to hold mining city’s Sustainable development,and puts forward some advice in this aspect.
关键词：矿业、资源、城市、可持续发展
keywords: mining resource city sustainable development
自2001年始，我国已连续四年召开了关于矿业城市可持续发展问题论坛，这一方面说明了矿业城市可持续发展问题已引起广泛关注，另一方面也说明了保持矿业城市可持续发展能力的必要性和紧迫性。
我国的矿业城市多数是在计划经济时期由国家通过重点项目的集中投资形成和快速发展起来的。矿业城市为推进城市化进程和国家建设做出了巨大贡献。但是这类城市在经济获得高速增长的同时，也积累了许多矛盾和问题，并都不同程度地存在着资源衰减、开采成本递增、产业结构单一、产品结构不合理、企业功能与城市功能高度混同、环境持续恶化、城市发展趋缓甚至持续衰退等诸多问题，城市可持续发展问题亟待解决。
一、目前我国矿业城市存在的主要问题
1、资源枯竭，后续发展乏力。由于资源的不可再生性，随着生产持续发展，可供开发利用的资源越来越少，这是制约矿业城市可持续发展的资源障碍。最新资料显示：中国现有矿业城市178座，超过全国城市总数的1/4，值得注意的是，在这178座城市中，有10%以上城市的矿产资源开始枯竭，如辽宁的阜新、甘肃的白银、江西的丰城、安徽的淮北等，这些城市都不同程度开始出现工业增长不景气，后续发展乏力。
2、产业结构单一，地方财政困难。矿业城市因矿而兴，矿业和矿产品加工业以外的其他产业一般都不很发达，多数矿业城市第二产业在GDP中所占比重超过50%，有的甚至高达80%以上。而第二产业中多以矿业和矿产品加工业为主。城市经济对矿业的依赖度过高。由于产业结构单一，矿业城市经济对矿业依赖度高，而因矿产品价格波动大，矿业企业上交地方税收很不稳定，所以城市财政比较困难，城市缺少发展所需要的资金支持。
3、矿山企业负担较重，环境问题仍很突出。1994年税制改革后，矿山税费负担增加，原地矿部副部长张文驹说：“1994年税制改革中，由于对矿业税制研究不细，设计欠妥，造成税改后矿业综合税负为14%，比制造业（7%）还要高出一倍。”这相当于目前全国工业总体税负水平的两倍，高出国际同行业水平近6个百分点！加上离退休人员多，企业办社会是普遍现象，非生产性支出开支大，压得矿山企业无能力考虑再生产问题。另外环境问题虽受到重视，但历史欠帐太多，沉重的负担，矿山企业一时也无法更多投入，所以矿业开发过程中带来的环境问题和地质灾害仍是影响全国矿业城市可持续发展的一大难题。
4、城市功能不完善，CI形象欠佳。资源城市一般都地处偏远，交通、信息闭塞，人的思想观念相对落后这是不争事实，资源城市给人的印象通常就是黑、脏、乱、差，这些都会影响外来投资，阻碍城市的经济发展。
5、缺少科学规划，企业和城市功能混同。目前，我国矿业城市中，大多缺乏合理规划，企业和城市功能混同。造成这种状况的原因：一是矿业城市多是国家在短期内集中大量的人力、财力、物力而形成的，在当时“先生产后生活”思想原则指导下，往往只顾对矿山的开发生产，对其他方面较少考虑。因此，这些矿业城市大多缺乏甚至没有整体规划，市政建设不配套、公共服务设施不健全。二是许多矿业城市都是先有矿后有市，有些城市还实行过“矿务局”管市的体制，例如安徽省淮南市。企业功能与城市功能长期相互混同，形成了两个城市功能主体，整个城市系统不能协调发展，制约了整体城市功能的健康发育。
二、矿业城市可持续发展的对策
矿产资源是矿业城市“立市”的基础，因资源的不可再生性，随着开发资源总有一天会枯竭，如果处理不当，往往会出现矿竭城衰。但矿业城市是不是一定会随着矿竭而城衰，国外著名的矿业城市鲁尔、休斯敦、巴库以及我国的徐州、唐山等兴衰演变和重振历程证明：只要不断创新思维，明确对矿业城市产业发展的认识，未雨绸缪，矿业城市就一定能够实现可持续发展。下面简单谈几点认识，供矿业城市的决策者参考：
1、重视城市发展战略和规划，实现矿业城市的再城市化。矿业城市的发展战略和规划工作要以可持续发展为目标，确立城市理性发展的思路。充分利用开发矿产资源过程的经济技术和社会条件，创造一个促进社会经济可持续发展的环境，使矿业城市中矿产资源开发利用和其他产业协调发展。并切实搞好四个转变：一是从主要依靠资源优势发展单一矿业经济型城市向充分经营城市资源发展多元经济型城市转变。二是从主要依靠国有经济向发展国有经济、集体经济、民营经济、混合经济等多种所有制经济共同发展转变。三是从重开发向开发与保护并重转变。四是从政府与企业职责不分向政企分开、理顺关系、各司其职转变。
2、增强勘探力度、增加后备资源，充分利用资源、进行适度开发。矿业城市转型不能放弃矿业，所以要加大对矿产资源的勘查力度，实施第二次创业，增加可以利用的资源量，为维持矿业的可持续发展提供必要的后备资源保证，同时为其发展接续产业、实现经济转型赢得足够的时间。这不仅是资源枯竭城市要加强资源勘探，即使是资源比较丰富的城市也要提前作好资源储备。另外进行适度开发是矿业城市实现可持续发展的又一个重要条件，矿业城市要根据拥有的资源丰富程度，寻求矿山企业生产规模效益与增加矿山服务年限之间的最佳结合点，不能一味追求高产指标，把矿山产能定在一个适当度上，实行适度开发，这样既有利于延长矿山服务年限，又可为城市产业结构调整和经济转型赢得时间。
3、拓宽开发领域，着力抓好城市经济从单一结构向多元结构的转换。由于资源的不可再生性，决定了矿业经济的发展必然经历着一个新兴、鼎盛、衰退直到枯竭的过程。伴随矿业由兴到盛再到衰的演变，单纯以矿产产业为支柱的矿业城市也会有着相似的发展轨迹，以致于矿竭城衰。但是，如果矿业城市在资源衰退之前，利用好积累下来的资金、技术、人才等，着力进行产业结构调整，从本地实际出发，立足发挥地区优势，把相对丰富的能源、矿产资源的开发及深层次的加工放在首位。在强化主导产业支柱作用的同时，适时培育新的经济增长点。简言之，依托主导产业，培育替代产业。这样，在矿产资源走向衰竭之前，城市经济已有新的经济支撑点，仍能保持旺盛的生命力和经济活力，跳出一般矿业城市的生命周期，从而获得矿业城市经济的持续发展。
4、加强矿业城市发展的区际联系，提高城市外向度。矿业城市发展乏力的一个重要因素是与外界联系不紧密，外向度低。所以要实现矿业城市可持续发展还必须与区域的发展紧密联系起来，依托中心城市，加强与周边城市以及外围经济圈的联系，加强与周边城市的功能分工、互补。把自身的发展纳入区域共同发展的轨道，在比较优势原则和劳动地域分工的基础上，挖掘和营造小环境的特色氛围，进行优势互补，扬长避短，促进生产要素在区域空间内的重组和流动，提高区域资源配置的整体效益。同时加强与外围经济圈的整合度，强化对外经济联系，发展外向型经济。
5、重塑城市CI形象，筑巢引凤。当今世界自然资源禀赋等物质实体的地位作用在不断下降，而社会资本、人力资本等非物质实体愈加重要，经济发展的重要趋势是资本和人才的流动更加自由，一旦某地具备良好的城市形象，那么资本和人才可能会很快地聚集于此，从而实现滚动发展。资源城市的管理者应该有一种“经营城市”的理念，树立城市良好形象。城市良好形象已经成为促进城市经济发展的重要因素，大连、青岛是最好的佐证，值得资源城市高度重视。
6、矿业城市可持续发展还离不开国家必要的援助
要实现矿业城市的可持续发展，一方面，矿业城市要充分发挥主观能动性，自强不息，千方百计加快发展；另一方面，国家要给予必要的政策支持。矿业城市在为国家的经济建设作出巨大贡献的同时，也付出了沉重的代价。如今多数企业生产、经营方式粗放，城市自我积累、自我发展能力弱，产业层次低，科技含量低，产品附加值低，企业效益低,生态环境由于资源的超强度开采而持续恶化，就业矛盾突出。这些问题和矛盾单靠城市自身的力量去解决存在诸多困难。因此，建议国家研究出台倾斜政策： 一是建立资源开采企业反哺机制。从处于高产、稳产期的资源企业实现的利润中提取一定比例，建立生产补偿基金，用于资源开采企业的转产补贴；对于面临资源枯竭的矿业城市，要集中力量实施扶持政策，帮助培育相关产业和其他非相关产业，促进城市转型。二是增加再就业资金投入。建议国家加大调整财政支出结构的力度，建立政府再就业资金，适当增加对衰退矿业城市再就业资金的拨付额度。采取有效措施，减轻企业负担，尽快剥离企业的社会职能，提高企业发展后劲。三是在生态环境建设方面给予支持，建立矿业城市环保与土地复垦保证制度。由于长时期内的资源开采，矿业城市的生态环境存在着不同程度的破坏。对已经造成破坏的土地国家应当将其纳入退耕还林、还草规划，在资金和项目上给予重点支持；对尚未造成严重后果的地区，落实“开发与保护并重”和“谁污染谁治理”、“谁治理谁受益”等有关政策。四是适当减轻资源衰退地区开采企业的负担。建议国家尽快制定切实可行的扶持政策，参照国际惯例和一般工业企业水平，合理税赋，切实减轻相关企业负担，并扶持其下游产品加工企业和替代产业，以实现可持续发展。
矿业城市有过辉煌的历史，也一定会有更加灿烂的明天。尽管目前矿业城市在前进的道路上还存在着不少困难和问题，但是只要坚持改革，大胆创新，勇于实践，就一定能探索出一条新的发展之路，实现可持续发展。