作为一个资源型老工业基地城市，石嘴山市的煤炭产业曾为国家和地方国民经济与社会发展做出过巨大的贡献，但长期以来该市的煤炭产业由于受国家宏观政策调控影响很大，经济效益长期被转移，抽血严重，自身积累有限，造成石嘴山市的自我发展能力严重不足。因此，对于石嘴山市这样一个曾对国家做出重大贡献的老工业基地，要实现真正意义上的经济转型，除了自力更生之外，国家的政策支持不仅必要、而且必须。针对石嘴山市的具体现实情况，按照十六届三中全会关于进一步完善社会主义市场经济体制的要求，经全面分析国内外类似地区的经验，并结合国家实施东北地区老工业基地振兴的若干意见，特提出了一些振兴宁夏老工业基地石嘴山市的扶持政策建议。按解决建议寻求的对象和建议具体内容的不同，建议分两个层面、24条。
(一)第一层面，寻求国家支持的建议有12条：
1.先行在石嘴山市把矿业确定为一个独立的基础产业
主要内容:建议国家按照矿业活动的客观规律和国际惯例，率先试范在石嘴山市还煤炭企业以基础产业的本来面目。通过以调整增值税制度为重点内容，先行在石嘴山市把矿业确定为一个独立的基础产业，从而为统筹矿业合理税费确立产业依据。
主要理由与根据：在我国各个产业承担的税收任务明显不同，尤以一、二产业最为明显。按我国统计习惯，矿业是与制造业、建筑业一同划为第二产业的。但从经济属性看，矿业应同农业一起划入第一产业，因为它们都是直接从事自然资源开发利用的初次产业。从生产角度来看，矿业对下游产业的影响甚至要大于农业：全国能量供应的93％来自矿物能源，制造业原料的80％来源于矿产品。矿业在联合国产业分类中被列为第一产业，列农业之后、制造业之前，而我国将其列为第二产业，与制造业同等对待，这种“错位”一直延续至今，导致许多认识上的混乱和政策上的不合理。目前，矿业的窘境突出地表现为其基础产业地位尚未得到真正确立，无论在国家产业分类上还是在行政管理上均未被视为独立产业，从而导致无法制定一套统一的、符合矿业经济规律的制度和战略，在这方面，矿业甚至比农业更具危机。所以，在联合国制定的标准产业分类中，属于第一层次的有10种，其中第二位即为矿业和采石业，位于农业之后。世界上大多数国家皆将矿业作为一个独立产业来对待，均不对矿业实行增值税制度。在我国由于矿业的基础产业地位得不到真正确立，国家对矿业索取过多，税赋不尽合理，导致矿业投入不足，资源供需形势十分严峻。相当长一个时期，国家通过对主要矿产品的垄断经营和矿产品价格的剪刀差，实行"资源无价，矿产品低价，深加工产品高价"的政策，矿业被过多地"抽血"。即使是现在，我国矿业还实行着增值税制度，这也很不合理。因为矿业不同于制造业，它和农业一样没有现代经营管理意义上的“上游产业”，即矿业生产没有“原料”，“矿业进项几乎为零”。因此,煤炭产业定位是煤炭产业建立合理税费制度的重要前提。另外，煤炭矿业调整到第一产业，牢牢确立其独立的基础产业地位，以整体形式纳入国民经济体系，按照新的定位调整政策，健全法制，强化矿业权安全保障，将非常有利于有效维护中外投资者的合法权益。
2.设立石嘴山市为全国资源型城市税收改制的试验区
主要内容:试验区税收改制的内容应包括：在石嘴山市先行取消阻碍煤炭工业发展的建设基金，降低煤炭企业的税负，建立减轻煤炭企业负担的机制；逐步调整石嘴山市现行的定额补贴和税负政策，把财政补贴的额度与煤炭市场的价格挂钩起来，建立动态补贴机制；改生产型增值税为消费型增值税，允许石嘴山市对煤炭企业办社会性质的进项税准予抵扣；对石嘴山市“三废”利用企业实行减免所得税和增值税政策，实行先征后返，返回的税收由城市政府统一管理，专项用于环境治理和综合开发利用。
主要理由与根据：
(1)1998年国有重点煤矿下放地方后，所得税不再上缴中央财政，全额交给地方财政；企业利润不再上缴和划转，全部留给企业。这些政策非常有利于国有重点煤矿逐步摆脱困境，增强了企业活力和市场竞争力。然而，现行国家政策中还有一些仍然阻碍着煤炭企业的发展。如：煤炭工业是我国唯一没有建立发展基金的基础产业部门，而每年却要上缴几百亿元的各种基金和费用，不仅严重影响了煤炭工业的健康发展，也造成了各地区煤矿的不平等竞争。1998年，国家仅从煤炭运输中征收的铁路建设基金就高达117亿元，其中国有重点煤矿占绝大部分，这不利于煤炭工业的发展。因此，应取消铁路建设发展基金，以维护各行业之间和各地区煤矿的公平竞争。即使当前暂不取消这一基金，也应对国有重点煤矿免交铁路建设基金，或者实行先征后返的政策。
(2)国家实行利税改革，开征增值税，对资源型城市石嘴山的上下游行业产生了不同的影响。石嘴山市资源型行业的原料来自大自然，除开采所用的辅助材料无其他原材料，进项抵扣值较低，还要缴纳资源补偿费；但其下游行业，多为加工业，原材料占用比重大，进项税值高，抵扣多，相应的净税率就低得多。例如，煤电行业的销项税为17%，可以抵扣燃料进项税9%，实际净税率为8%；煤炭行业的销项税虽为13%，但进项税只有4.7%，抵扣后实际净税率为8.3%，另外还要按照产量缴纳资源税，按照销售收入的1%缴纳资源补偿费。煤炭行业的税赋水平不仅比原来执行的3%产品税要加重许多，相对发电行业的税赋也明显得多。因此，需要适当加以调整。如1994—2000年，太西集团煤炭产品平均综合税负就率为6.56％，与原产品税税率3％相比，税负率平均提高3.56％，是原产品税税负率的一倍还多。2001年综合税负率为7.9%，与原产品税税率相比，提高了近5个百分点。
(3)现行税法规定范围，企业办社会性质的机构，属于非缴纳增值税范围，但煤炭企业自产产品用于办社会却视同销售，需缴纳增值税，这无疑又增大了煤炭企业增值税的纳税基数 。因此，要切实减轻矿山企业负担，就必须统筹矿业合理税赋。
( 4)由于历史的和体制的种种原因，开采企业在发展过程中积累了诸如税赋重、社会负担重、离退休人员多等一系列困难和问题，再加上近几年在深化国企改革过程中实施企业改制，减员增效，下岗分流，又加重了企业的负担和困难。国家应拿出切实可行的扶持政策，减轻矿山企业负担，帮助它们增强适应市场竞争的能力。为了实行政企职能分开和减轻企业负担，国家决定通过改革把应由政府办的事交给政府来办，许多地方也开始这样做了，将企业所办的学校、医院、托儿所等交给政府，并在过度期间继续给予一定的补贴。但由于不少资源型城市政府本身财力也很有限，完全将矿山企业所负担的社会职能接收过来力不从心。自治区财政2003年—2008年通过转移支付每年给石嘴山市补助破产企业学校移交资金800万元，但5年内仍然有1500万元的缺口，同时还存在着5年后移交的学校支出没有着落的实际问题。随着企业改革的进一步深入，企业所办学校和医院还将继续移交地方，这必将进一步加重石嘴山市的财政的负担。所以，国家要研究制订有利于城企双方共同发展的政策，既解脱企业办社会的沉重负担，又能促进企业与城市各方面能协调、持续发展。在采用国家、地方政府和矿山企业"三家抬"的办法时，也要因地而宜，合理确定好各自承担的比例。
3.在城市建设的投融资方面给石嘴山市以特殊的政策支持
主要内容:建议国家和自治区在大幅度提高石嘴山市国家预算内基本建设投资的比重同时，在实施林业生态建设工程、城市湿地综合整治工程、城市的绿化工程、垃圾污水处理等基础设施项目方面给石嘴山以重点扶持。并允许石嘴山市制定一些有利于加快城市建设的特殊融资政策。如：允许石嘴山市发挥政府投资的引导作用，发行专门的城建福利彩券，并利用资本市场发行债券，组建城市建设投资公司，或采取向银行贷款并以城市建设维护费用作偿贷利息等方式直接融资；准许石嘴山市采取组建股份制、股份合作制企业方式或BOT方式或资源补偿(即政府给投资者划拨土地等资源用于补偿投资者对公益事业的建设投资)等方式，吸引社会资金、民间资金、私人资金和境外资金投资，加快城市基础设施和公益事业建设。
主要理由与根据：实现资源城市可持续发展的目标固然要依靠资源城市自身的努力，城市化的核心内容应该是市场化，但资源城市的许多问题是几十年计划经济体制积累下来的，仅靠自身的力量难以解决。特别是资源濒临枯竭的资源城市，其鼎盛期的辉煌都奉献给了社会，国家有责任给予扶持。由于历史原因，石嘴山市和我国众多老资源型老工业基地一样，因煤而立，依矿而建，规划滞后，撤消石炭井区后，保留的大武口、石炭井两个城区相距近50公里，布局较为分散。同时，城市建设所筹集的有限资金，在面广量大、长期落后的城市建设任务面前，犹如杯水车薪。城市居民人均社会总产值水平低，收益差，城市基础设施欠账多，其他优势没有充分开发，致使各项建设资金难以集中使用，造成城市基础设施建设在多方面欠账太多，配套设施建设滞后，城市引力和接纳能力弱，极大地影响了城市化进程的推进。因此，推进石嘴山市的城市化进程需要采取多种形式，吸纳多方面力量、多种要素的支持。
4.对石嘴山市部分国有企业的历史债务予以豁免
主要内容:建议国家对石嘴山市部分国有企业由于体制、机制等客观历史原因形成的确实难以清偿的债务予以豁免。重点应免去破产或濒临破产企业的银行债务，银行退还已经没收的企业资产，如土地使用权。或把部分濒临破产的国有企业送给工人，改国有制为集体所有制，从此不再享受国家的福利，以缓解石嘴山市趋于严重的许多社会问题。
主要理由与根据：石嘴山市有一些国营企业在为国家和地方经济发展做出了应有贡献的同时，又由于体制、机制等原因走入了困境，有的已破产，有的已濒临破产，或因背负的负担过于沉重而步履维艰，已失去了自我积累、自我改造、自我发展的能力。因此，把部分濒临破产的国有企业送给工人们，倒可以减少许多社会问题。
5.对煤炭资源枯竭区、沉陷区的公共机构和职工搬迁给予特别补助
主要内容:建议国家和自治区在近五年每年给予石嘴山市不少于10亿元的专项资金，以用于煤炭资源枯竭区、采煤沉陷区内学校、医院的搬迁安置和特困职工的搬迁补助。
主要理由与根据：基于石嘴山市部分矿区的煤炭资源的趋于枯竭，部分矿区区位优势逐渐消失，职工生存条件日趋恶劣。这样的环境造成企业和政府的救助成本不断增加，矿工及矿工子女自谋职业的出路越来越少，生存在这一地区的职工已经或将很快沦为最困难的社会群体。解决的有效办法就是要适时进行搬迁，搬迁的越早，成本越低，社会问题越少。
6.增加煤炭企业社会职能转移后给石嘴山市的财政转移支付额度
主要内容：建议中央和自治区财政在现有基础上每年追加不少于5000万元的转移支付经费，以弥补煤炭企业社会职能转移后因财政转移支付额度较小，而造成的石嘴山市政府实在无力承担的费用支出缺口。
主要理由与根据：由于历史的和体制的种种原因，开采企业在发展过程中积累了诸如税赋重、社会负担重、离退休人员多等一系列困难和问题，再加上近几年在深化国企改革过程中实施企业改制，减员增效，下岗分流，又加重了企业的负担和困难。国家应拿出切实可行的扶持政策，减轻矿山企业负担，帮助它们增强适应市场竞争的能力。为了实行政企职能分开和减轻企业负担，国家决定通过改革把应由政府办的事交给政府来办，许多地方也开始这样做了，将企业所办的学校、医院、托儿所等交给政府，并在过度期间继续给予一定的补贴。但由于不少资源型城市政府本身财力也很有限，完全将矿山企业所负担的社会职能接收过来力不从心。石嘴山市现承担着宁夏企业办社会负担的70%，而且负担在逐年加重。自治区财政2003年—2008年通过转移支付每年给石嘴山市补助破产企业学校移交资金800万元，但5年内仍然有1500万元的缺口，同时还存在着5年后移交的学校支出没有着落的实际问题。随着企业改革的进一步深入，企业所办学校和医院还将继续移交地方，这必将进一步加重石嘴山市的财政的负担。所以，国家要研究制订有利于城企双方共同发展的政策，既解脱企业办社会的沉重负担，又能促进企业与城市各方面能协调、持续发展。在采用国家、地方政府和矿山企业"三家抬"的办法时，也要因地而宜，合理确定好各自承担的比例。
7.对石嘴山市的煤炭出口和开采给予一定特殊政策
主要内容：建议国家对石嘴山市的煤炭出口和开采能给予一些特殊政策。一是能尽快给石嘴山市以特许的煤炭出口代理权；二是在石嘴山市尽快建立优质资源战略储备制度。对具有独特优良品质，被誉为“中国乌金”、“煤中之王”的太西煤资源进行严格的保护性开采，逐步控制直至禁止民用、燃用；三是允许石嘴山市征收太西煤稀有资源管理费；四是要通过立法促使煤矿企业实行正规开采，确保开采率达到国家规定的70%以上。采取果断措施限制煤炭开采的无节制膨胀，实行总量控制，限量开采，合理开发。坚决取缔各种类型的小煤窑、小煤矿，采取有效措施，约束煤场的超范围开拓和堆放，以减少对植被和生态环境造成的破坏。
主要理由与根据：
（1）矿业在不同的资源型城市所占的地位和所起的作用不尽相同，但作为城市中的主导产业或支柱产业之一这一点则是相同的。所以，所有矿业城市都要注意妥善处理开发强度与经济规模效益两者之间的关系。既要发挥矿业生产的规模效益，但规模效益并不等于强化开采，而应根据矿山拥有的可采资源量，把年度开采量定在一个适当的限度上，进行适度开发。如石嘴山市境内的“太西煤”具有独特的优良品质，是中国及世界煤炭之珍品，被誉为“煤中之王”。其有较高的出口创汇价值和雄厚的市场竟争能力，是其他煤种难以替代的工业原料和燃料。精洗、筛选出的太西煤产品具有低灰、低硫、低挥发性，高发热量、高固定碳含量、高化学活性等“三低三高”的煤质特点，被广泛用于化学、冶金、化工、建材等行业。但目前太西煤”开发利用中存在着许多问题：一是缺乏有效的保护措施，致使煤炭自燃造成损失；二是乱采乱挖屡禁不止，造成资源的浪费；三是资源管理体制不合理造成的盲目开发，使当地政府对“太西煤”除直接用于生产外，难以从宏观上和根本上对“太西煤”进行综合开发和管理，使目前的开发与今后的可持续发展之间相互脱节。因此，“太西煤”这一宝贵资源的开发和利用，至少必须以尽量延长矿山服务年限为原则，以便为矿业城市和矿山企业发展替代产业、实行产业转换与城市转型赢得时间。何况在科学技术和人的认识能力还极其有限的情况下，对于珍贵资源的开发利用，还是应该从可持续发展的角度，正确处理好近期和远期的关系，保持一定的资源储备。
（2）石嘴山市的工业以高耗能、重化工、冶金、电力和资源开采为主，建市初期，在技术比较落后的条件下，采用了开发资源、牺牲环境的方式促进区域经济发展，至今这类企业在石嘴山市经济总量中仍占有较大比重。由于综合治理投入不足，废气、废水、废渣等污染环境严重，石嘴山市煤炭采空造成的沉陷面积达41.35平方公里，占石嘴山市总面积的0.9%，大气环境中CO2年平均值为0.14 mg/m3，总悬浮颗粒物年平均值为0.43 mg/m3，分别超过国家大气环境质量二级标准1.3倍和1.5倍，环境治理的任务十分艰巨。同时，在石嘴山市采煤沉陷区41.35平方公里中非稳定沉陷区面积26.38平方公里。稳定沉陷区内受损居民约30359户，102444人，受损住宅建筑面积221.138万平方米，因采煤沉陷引发了一系列社会、生态等问题。由于煤炭生产萎缩，资金投入不足导致矿区居民至今仍居住在沉陷区内，生活非常艰难。由于石嘴山市境内的大型煤矿企业大多属国家和自治区所有，其利税大部分由国家和自治区所得，交到石嘴山市本地已所剩无几。因此，采取非常规措施筹集环保资金，并通过经济手段对高污染企业进行调控限制，不失为改善生态环境的有效方法之一。因为贺兰山区大多资源的开采区属地管理为石嘴山，矿产资源开采所引发的诸如环境治理、矿工再就业的任务都要由石嘴山市承担解决，所以，现由贺兰山自然保护区管理局收缴的矿产资源费应尽快改归石嘴山市收缴。
（3）在煤炭资源开发利用的过程中，一定要树立可持续发展和综合利用的思想，不仅要对各种伴（共）生矿床和有用元素进行综合开发，而且要对资源开发和转换过程中产生的各种副产品及废弃物，如煤矸石、矿井水、煤渣、煤层气和洗煤泥等，进行综合利用和深度加工，变废为宝。据有关部门估计：石嘴山市国有煤矿的资源利用率是50％，县级煤矿的利用率是20－30％，大多小煤矿低于20％，大量可利用资源永远弃于地下，资源回收率仅30％。因此，促使煤矿企业广泛采用先进技术，实现机械化综合采煤，开展煤层气化工作等，有效提高能源利用率是一项战略任务。
8.对以“三废”为主的石嘴山市环保产业给予特殊政策扶持
主要内容：建议国家和自治区对石嘴山市以“三废”为主的环保产业的发展给予特殊政策扶持，建立环境生态补偿基金，对煤矸石发电等企业免收电力上网费；重点支持石嘴山市大力推广矿井水的资源化处理和洗煤水的闭路循环使用技术、推广先进的燃烧方式和烟气净化技术、推广应用粉煤灰和煤矸石化学处理和转化利用技术等；按照“谁破坏、谁恢复，谁开发、谁补偿”的原则，允许石嘴山市向煤炭经营企业征收植被恢复费和绿化基金，专款专用;对开展综合利用的企事业单位给予一定的财政补贴，以鼓励废物利用，变废为宝;要制定标准,明确要求资源开采企业把矿山建设成花园式矿山，实现环境保护与资源开发的双赢目标。
主要理由与根据：在税制改革以前，我国对利用"三废"生产的产品，免征产品税。税制改革以后，开始全面征税。目前，连销售煤矸石和粉煤灰都要按规定交纳增值税。各种税费的增加，不仅影响了"三废"利用企业的发展，也不利于城市环境保护的开展。为加强对“三废”的综合利用，非常需要中央对煤炭城市“三废”利用企业实行减免所得税和增值税政策，或者实行先征后返，返回的税收由城市政府统一管理，专项用于环境治理和综合开发利用。同时，国家要对开展综合利用的企事业单位给予一定的财政补贴，以鼓励废物利用，变废为宝。这些都需要建立生态补偿基金给城市政府使用，这对新资源型城市或老资源型城市都十分必要。对新资源型城市由刚刚开发的矿业企业的税后利润中提取一定比例，对老资源型城市矿业企业没有这种能力的，由城市上级政府从收取的税收中解决。这是使资源城市可持续发展的长久之计，对搞好为矿业企业服务也是十分必要的。
9.加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度
主要内容：建议国家加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立土地复垦专项补助资金，专款用于土地复垦的规划、设计和对解决复垦、成效显著的单位或个人的补助、奖励。 进一步加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的税收优惠。
主要理由与根据：由于我国现行的《土地复垦规定》是1988年制定的，目前的情况已经发生了很大的变化，有些规定现已不适应经济发展的需要，有些则需要进行补充和完善。例如，单纯强调"谁破坏、谁复垦"的原则，在实施中将会遇到很大的困难。因为煤炭塌陷地几乎都是煤矿尤其是国有重点煤矿造成的，而这些企业目前大多不景气，生产经营相当困难，因而无力对塌陷地进行大规模的开发复垦。因此，在新形势下，必须同时确立"谁破坏、谁复垦"和"谁复垦、谁受益"的原则，鼓励企事业单位、个人乃至外商和港澳台商，采取自行复垦、承包、拍卖等多种形式，加强对煤炭塌陷地的开发复垦。国家要加大对煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的税收优惠。
10.通过政策倾斜支持石嘴山市建立完善的社会保障体系
主要内容：建议由国家及自治区、石嘴山市三级政府及企业共同承担建立资源型城市石嘴山市转轨职工专项社会保障基金以及老矿工补偿基金，以对长期失业人员和多人同时下岗失业的困难家庭予以重点帮扶；由国家出面协调民政、财政、劳动等部门的关系，完善资源型城市石嘴山市的最低生活保障线制度，适当调整石嘴山市低保政策；按照“公共财政”的原则，对石嘴山市社会保障体系的建立实行转移支付，辅助石嘴山市建立完善的社会保障体系。通过多项措施保证石嘴山市能最大限度地把煤炭企业困难职工纳入到低保范围，确保最后一道保障线真正起到“安全网”的作用。
主要理由和根据：
（ 1）当前石嘴山市城市居民最低生活保障制度存在的突出问题是低保线覆盖面过低，认定标准过严，办理手续过繁，致使相当一部分生活困难职工得不到低保线的保障。因此，非常需要由国家和自治区有关方面出面协调民政、财政、劳动等部门的关系，适当调整低保政策，增加财政投入，按时足额落实低保资金和下岗职工基本生活保障资金，最大限度地把煤炭企业困难职工纳入到低保范围。
（2）随着煤炭资源的枯竭，石嘴山市这个宁夏产业工人最集中的地方、经济后续发展的“特困区”，因煤炭产业萎缩已造成大量职工下岗，就业和社保压力明显加大。2002年，共发放城市低保金、安排就业和再就业补贴资金、参保门槛费共计7650万元，占石嘴山市财政总支出的20.9%，而石嘴山市可用财力十分有限，根本无法解决。因此，对于那些企业无力提供培训和实施再就业的职工或者不具备再就业条件的职工，应由国家及当地政府建立单一资源型城市转轨专项职工社会保障基金，以保证其基本生存的需求。同时，非常有必要设立老职工补偿基金。因为，煤炭企业大多老矿工在计划经济的年代里，低工资、高奉献的干了几十年，为国家创造了大量的财富。目前，由于资源的枯竭和企业的改制，部分老矿工的晚年生活和子女就业都遇到了很大的困难。在综合国力有了较大提高的今天，政府理应对他们作出救助。
（3）在资源型城市石嘴山市如何从速落实好“两个确保”政策，做到“应保尽保”已成为一项艰巨的政治任务。石嘴山市由于是以煤炭采掘、加工为主的资源工业城市，产业结构偏重，就业问题突出。石嘴山市共有人口70.04万人，其中城镇人口40.6万，现有城镇从业人员18.3万人，其中第二产业9.0879万人，煤炭系统职工约4.0237万人，约占第二产业职工人数的44%。尤其是石嘴山市在20世纪五六十年代建设的矿山企业有2/3进入衰退期。随着资源的逐渐枯竭，煤矿的破产关闭，3万多煤矿职工下岗失业，涉及煤炭职工家属10万余人，同时，受经济条件的制约,矿工在校子女提前步入社会谋求就业，加上各类大中专及高中毕业生逐年上升，就业压力不断加大。2002年，石嘴山市登记失业率高达4.68%，大大高于宁夏区平均水平。在应对这一严峻形势方面，石嘴山市面临的困难越来越大，社会保障资金缺口正在逐年增加，迫切需要得到国家的支持。
11.给石嘴山市提供专项就业扶持资金以开发公益性就业岗位
主要内容：建议国家和自治区针对资源型城市石嘴山市就业所面临的严峻形势,近五年每年给石嘴山市不少于2000万元的专项就业扶持资金,由石嘴山市政府用于开发公益性就业岗位，以便为煤城就业困难群体提供特别援助。根据石嘴山市的现实情况，石嘴山市政府每年至少需要开发出2000个公益性就业岗位。
主要理由与根据：由于矿工下岗情况突出，在石嘴山市的有些矿区，一位老矿工的退休金往往成了一家老少主要的生活来源，当地人无奈地称之为“啃老”现象。鉴于此，在经济转型的过程中，设法为困难矿工子女寻求就业岗位就成了解决就业问题的一个关键目标。根据石嘴山市的现实情况，每年至少需要开发出2000个公益性就业岗位。每个岗位按4000元计，每年需要800万元。在石嘴山市结合社会治安综合治理和市场整顿，在旅游区、商业闹市区、交通要道开发具有公益性性质的社区保洁、保绿、保安岗位具有一定的潜力。
12.允许石嘴山市制定一些有利于吸引利用外资的特别政策
主要内容：建议国家石嘴山市尽快制定有利于吸引、利用外资的特别政策：允许石嘴山市部分确实无力投入资金进行技术改造的大中型企业，或以部分产权换资金、换技术的方式向外商开放，或以租赁方式向外商提供闲置厂房、设备和土地等生产要素；对外商投资在石嘴山市的现有企业，在各方面比照经济特区的优惠政策予以扶持，特别应在产品出口权方面予以优先考虑，全面放宽外资进入的领域；允许在石嘴山市成立准许外资入股、控股的股权多元化的矿业发展银行，尽快改变石嘴山市矿业“金融失血”的状况。
主要理由和依据：创造条件，通过形式利用国外资本，包括从外取得贷款，吸收外商直接投资，已成为发展我国社会生产力的重要手段。在国内投资途径有限的情况下，利用外资可以弥补石嘴山市建设资金不足，可以给石嘴山市带来先进的技术和科学的经营管理方法，可以通过交税增加石嘴山市财政收入，可以锻炼和培养大批技术人才和管理人才，有利于石嘴山市发展出口贸易，带动相关产业发展，增加就业机会等等。总之，提供良好的投资条件来吸引外资是加快石嘴山市发展的有效途径。
（二）第二层面，寻求自治区支持的建议有12条：
1.对石嘴山市在区域经济发展格局中的地位和作用进行重新定位
主要内容：建议自治区党委、政府从进一步提升和优化宁夏区经济发展战略布局的目的出发，组织力量对资源型老工业城市石嘴山市的经济社会发展状况、存在问题以及发展战略进行全面调查研究论证，从战略的高度对资源型城市石嘴山市的资源优势、产业优势、市场优势进行重新评估，对石嘴山市在宁夏区域经济发展中的地位和作用进行重新定位。并尽快召开专门会议，专题研究布署资源型老工业城市石嘴山市的振兴工作，会议出台《关于促进老工业基地石嘴山市经济快速发展的若干意见》。
主要理由与根据：客观现实表明,石嘴山市正面临着后备资源不足、环境压力增大、城矿体系不顺、就业问题突出、煤矿企业社会负担沉重等难题。近日，自治区发展和改革委员会课题组在所承担完成的国务院西部开发办公室委托研究课题《宁夏投资环境定量评价与创新对策研究》中认为，石嘴山市在宁夏经济发展格局中经济竞争实力正在不断弱化，经济总量位次呈现渐渐靠后趋势。从宁夏宁夏区的情况来讲，随着能源重化工基地的南移，要特别注意避免出现“彼长此消”的局面。“矿竭镇衰”、人心思走的现象在石嘴山的局部地区，如石炭井矿区已经发生。经济学原理揭示：经济发展增长和衰落都是有一定的势能的，如果心存侥幸、认识滞后而不采取强有力措施，一旦衰减的惯性力量在石嘴山市形成，于石嘴山市、于宁夏的经济发展都将造成很大的被动。
2.支持石嘴山市为全面适应市场经济制度进行彻底的政府职能“归位”
主要内容：建议自治区党委、政府指导、支持石嘴山市为全面适应市场经济制度进行彻底的政府职能“归位”，尽快实现政资分开、政企分开，实行法治行政和服务行政，使石嘴山市成为中国西部资源型城市全面转变政府职能的“试验区”。
主要理由与根据：党的十六届三中全会明确提出要全面推进市场经济进程。应该肯定，石嘴山市在加快市场经济制度建设方面已经作了大量的工作，但不容否认的是在具体工作中仍和全国其他许多地方一样，仍存在着非常明显的计划经济特征，主要表现在：主体发展思路是一种特色不突出、亦步亦趋的“跟进式”模式；政府的许多政策中存在着不明确、不稳定、操作性不强，以及有潜规则的因素。这些因素使得石嘴山市的经济发展和真正意义上的市场经济难以接轨。要改变这一局面，就要切实转变政府职能，使政府的职能重点转变为：为市场的充分运作创造条件；提供市场难以提供的东西。彻底转变过去的命令行政、强制行政的做法，做到法治行政，提倡服务行政，做到政策明确，法律健全，政务公开，从而吸引更多的外商到石嘴山市来投资。
3.加快石嘴山市的市场化改革，促使国有资本尽快大幅度降低比重
主要内容：建议自治区党委、政府支持、鼓励资源型城市石嘴山市以完全消除石嘴山市的计划经济色彩为目标,切实加快市场化改革，在2-3年内所有行业国有资本都尽快大幅度降低比重或逐步退出，退出幅度至少要在50%以上，使石嘴山市成为中国西部资源型城市中全力推进体制创新与机制创新的“领头羊”。
主要理由与根据：石嘴山市产业转型不是发展水平的现实差距，而是体制的落后，是市场经济观念、形态、体制在石嘴山市的发育不良甚至不发育，是国企集群的历史包袱太大和民营经济的盘子实在太小。石嘴山市的产业能否振兴，取决于能否在较短时间内通过改制培育出发展民营经济的市场生态和体制环境来。振兴石嘴山市仅靠政策扶不动，单靠资金扶不起。因此，石嘴山市把改革的落脚点应放在新体制、新机制上，应着力破除阻挡经济发展和调整改造的体制障碍，形成新的经济增长机制。通过建立起新体制、新机制，把过去建立在传统的计划经济体制下的煤炭企业，转换为建立在市场经济体制下的新型工业基地，最终达到快速、有效、稳定振兴石嘴山市煤炭企业的目的。新体制、新机制要着力扩大非国有经济的增量，采取已被东南沿海地区证明行之有效的以增量促存量的改革战略，深化国有企业的改制、改组和改造，特别鼓励外资和民间资本参与非公有制资本参与国企改革和重组，尽快扩大非国有经济的增量，重点发展股份制和混合所有制经济，把发展外商投资企业、民营企业等非国有经济作为振兴的突破口，在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收等政策方面进一步放宽条件。只要机制具备了，石嘴山市落后的技术就很容易因为资金的增多、人才的增加和市场机会的扩容而得到系统的升级。就全国资源型城市寻求接替产业发展的总体情况来看，在产业选择和扶持政策的制定方面具有实质性突破的典型并不多，或效果还不明显。因此，在取得体制创新和机制创新的先发优势方面，资源型城市石嘴山市有必要在依靠科学、尊重市场经济规律的前提下顺势、乘势、造势，抢抓机遇，取得突破。
4.建立能有效反映石嘴山市煤矿产业发展状况的考核指标体系
主要内容：建议自治区经济发展和改革部门、自治区统计部门支持、指导石嘴山市尽快先行建立能反映煤矿产业经济发展状况的统计与考核指标体系，以助于把矿业的振兴和可持续发展纳入石嘴山市的宏观决策之中。
主要理由与根据：应该承认，在石嘴山市目前尚未建立能够全面、系统反映煤炭产业发展态势的统计与考核指标体系，造成对煤炭产业这样一个举足轻重的产业难以形成真正意义上的定性和定量评价。建立能反映矿业经济发展状况的统计与考核指标体系，可为全面考核和科学决策提供有效依据。评估指标体系的建立应考虑两方面的标准：一是问题严重性标准，即以传统的衰退产业比重大、经济增长缓慢、失业率高、资源枯竭、环境污染突出、各种社会矛盾尖锐的“问题区域”为主；二是地方财力大小标准，即地方政府自身无力解决，或具有较大难度，确实需要中央给予大力支持。评估的指标主要应包括：传统的衰退产业的比重；资源性产业的比重；近3年平均失业率以及下岗和离退休工人数；近5年工业平均增长率；职工平均工资和福利水平；人均地方可支配财力；国有企业比重及亏损率；资源枯竭和环境污染状况。建立评价考核指标体系，将非常有利于国家确定是否应该给予支持，以及便于确定支持的力度大小。
5.尽快解决石嘴山市工业用水不足和电价偏高的问题
主要内容：建议自治区采取“一事一议”的办事方式，尽快通过调整宁夏区工农业用水结构、以工补农的方式来解决石嘴山市的工业用水紧缺问题，并对投资商普遍反响强烈的石嘴山市工业电价严重偏高的问题也尽快“一事一议”，通过制定特殊政策予以解决。
主要理由和依据：
6.在多方面给石嘴山市的新材料产业发展给予特殊倾斜政策
主要内容：建议自治区以制度创新、技术创新为动力，通过在人力、财力和政策资源等方面的高度集聚，扶持石嘴山市重点改造提升煤炭采掘业、电力产业、机械制造业等三大传统产业，突出培植壮大新材料产业、重化工产业、黑色冶金产业、电子元器件产业、旅游产业、特色农业等六大新兴产业，促使石嘴山市经济发展全面提速。逐步把石嘴山市建成京津唐腹地呼包银线上及中国西部地区的，具有全国乃至全球品牌知名度的新型材料工业、机械制造工业生产重地和科研基地。
主要理由与根据：石嘴山市是呼包银线上乃至中国西部的一个重要能源重化工业生产基地，石嘴山市的兴衰与整个相关线及区域的经济发展息息相关。石嘴山市具有实力雄厚的重工业基础，在现有基础上适时、适度予以扶持，必将释放出巨大的发展潜能。石嘴山市的冶金工业、机械制造工业在石嘴山市的发展已经有了很好的基础，其中西北稀有金属材料研究院是一家集科研、生产为一体的厂院合一联合体，是国内唯一的铍材料研制和加工基地。其主导产品钽粉、钽丝95％以上出口，产品质量居国际先进水平。宁夏恒力钢丝绳股份公司是中国钢丝绳生产厂家第一家上市公司，该公司的钢丝及其制品生产能力居全国同类企业第三位，高强度特殊结构钢丝绳产量居全国第一。 石嘴山市的机械制造工业总体水平突出，其中有三家是我国煤矿机械制造的重点企业，生产规模、产品综合性能均处于中国西部同类企业的前列。
7.尽快建立有利于石嘴山市矿山转产的反哺基金
主要内容：建议自治区从宁夏区矿业销售收入中，特别要注重从宁东煤矿等处于高产期稳产期矿山实现的利润中提取一定比例，建立矿山转产的反哺基金，并在分级财政中增加资源型城市的留成比例，建立补偿基金，用于以石嘴山市为主的衰退期矿山的转产补贴。
主要理由与根据：煤炭产业的发展规律符合行业生命周期。随着基本建设的结束和配套工程的完善，煤炭产业达到了设计的生产能力，开始进入了成熟期。随着煤炭储量的下降，开采条件恶化引起了生产成本的急剧上升，煤炭产业不可避免地走向衰退。煤炭作为一种商品，不论是哪一个国家生产的，还是哪一个地区生产的，都在市场上进行着激烈的竞争。在市场经济的条件下，有些地区生产的煤炭由于质量低或价格高等原因在市场上缺乏竞争力，其结果是加速了该地区煤炭产业的衰退。一个地区的煤炭产业必然要走向衰退，只是时间的早晚和速度的快慢罢了。当煤炭产业走向衰退时，必然会影响到该区域的社会经济系统的发展。因此，应未雨绸缪，及早建立矿山转产的反哺基金和补偿基金，用于衰退期矿山的转产补贴。
8.对因企业变更注册地而造成的石嘴山市税收流失给予补偿
主要内容：建议自治区对因煤业集团整合之后而造成的石嘴山市的税收流失给予补偿，或采取措施予以划拨。
主要理由和依据:宁夏煤炭企业改制之后，石嘴山市大量煤炭企业办公地点迁移到了银川，并在银川进行了重新注册，仅此一项，石嘴山市年损失税收3000万元以上。这些企业改变注册地，但产业仍在石嘴山，已造成的社会负担和必然会进一步产生的社会负担仍然要由石嘴山市承担，在这样的情况下，变更纳税地有失公允。
9.对石嘴山市矿区职工发展第一、第三产业给予特殊扶持
主要内容：建议自治区政府和有关职能部门制定有力措施对石嘴山市矿区职工发展第一产业、发展第三产业给予特殊扶持。可采取职工承担一部分、财政投入一部分、银行专项贷款政府贴息一部分的方式，由自治区农业部门在石嘴山市指导扶持发展一批阜新模式的生态农业建设示范区，以此带动矿区第一产业的发展；对石嘴山市矿区职工发展第一产业应给予补贴性贷款，并出台土地流转方面的相关优惠政策。通过出台一些引导性、指导性的政策，对矿区水、电、路等基础设施进行必要的改造；石嘴山市发展第三产业有一定的潜力，自治区在安排第三产业发展项目时应给予重点倾斜。自治区应通过政策支持石嘴山市加大发展第三产业的比重，合理分流煤炭产业一线职工，适当降低煤炭开发的速度。还可把煤炭行业分流的人员转入到生态建设队伍中来，搞好信息服务，搞好林业科技推广，真正把石嘴山市的生态建设这块“蛋糕”做大做强。
主要理由和根据：农业安排劳动力的成本要远低于工业，农业具有生态功能，农业的生态功能永远都远远大于工业的生态功能。即农业不仅生产农产品，还有保护自然、稳定生态、人与自然和谐相处等机能。基于此，在石嘴山市发展现代农业就更显珍贵。目前，石嘴山市各个煤炭企业的农场共有耕地5000余公顷，而且各农场已有30—40多年的耕种历史，具有比较完备的农业基础设施，水电林路一应俱全，是依托土地发展生态农业和种养加工项目的得天独厚的优势。但发展现代农业在石嘴山市又能面临很多问题，如：部分枯竭矿区发展现代农业面临农业资源少、生产成本高和市场份额小等。矿区生态环境差，水土流失严重，基础设施薄弱，抗灾害能力不强，可直接使用的土地不多，发展种植业的空间很小。尽管如此，在石嘴山市发展现代农业仍然是一条出路，而不是一条死路。因此，尽管自治区财力有限，不能对农业给予更多的投入，但仍要对石嘴山市矿区发展第一产业给予必要的政策扶持。
10.全力支持石嘴山市拓展下岗职工再就业基地
主要内容：建议由自治区有关部门出面，支持配合石嘴山市与国内一些大城市的劳动力市场建立更加广泛的联系，拓展再就业基地，有组织地进行下岗职工的国内劳务输出。
主要理由与根据：当今社会劳动力资源的配置范围愈来愈广阔，区域间的劳务交流与合作日益频繁，特别是近些年来东南沿海发达地区随着经济的发展，对劳动力的需求不断增加，为对外转移安置劳动力提供了空间。在立足本市解决失业、下岗职工再就业的同时，积极组织劳务输出，通过将再就业基地向外延伸与拓展，促进失业、下岗职工异地再就业，已成为石嘴山市建立开放式再就业基地的主要思路，但由于跨地区间劳务市场信息不畅，加之石嘴山市劳务输出部门的权威所限，迫切需要自治区相关部门的有力支持。石嘴山市是宁夏产业工人最集中的城市，目前也已成了宁夏城市贫民最集中的城市，在有效解决石嘴山市的再就业问题方面，得到自治区有关部门的多方面支持是非常必要的。
11.尽快建立健全面向石嘴山市失业、待业市民的创业辅导机制
主要内容：建议自治区通过多种方式支持资源型老工业城市石嘴山市尽快建立健全创业辅导机制。采取由区市财政支付培训费用、区内相关大专院校和有关部门承担义务师资力量的形式，根据石嘴山市城市就业和产业发展的需要，对石嘴山市的就业与再就业对象有计划、有针对性地进行分门别类的培训。
主要理由与根据：从石嘴山市下岗职工的情况看，普遍存在“两高三低”（年龄偏高、女职工比较偏高、文化低、技能低、竞争就业能力低）的现象，40岁以上的占下岗职工总数的65%以上，初中以下文化程度的占46%，初级中占53%。从现实的情况来看，要使他们实现就业，就必须通过培训提高他们的素质，使他们重新获得就业能力。对于在岗的企业员工，也要制定职工转轨培训计划及再就业计划，通过设立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心，提前进行必要的培训。而对于这样一些较为庞大的群体和繁重的任务，石嘴山市目前无论是在培训经费方面，还是师资力量方面都难以保证。
12.深化金融体制改革有效解决石嘴山市中小企业贷款难问题
主要内容：建议自治区结合有关文件精神的贯彻，进一步深化石嘴山市的金融体制改革。重点发展小企业创业投资公司，大力发展面向小企业的创业投资基金。并将创业投资公司的服务对象和创业投资基金作为促进小企业的创立与发展而不仅仅是高新技术产业发展的一个重要措施；通过金融部门大力指导、支持，地方政府在政策上给予一定支持和优惠的形式，按照《关于建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》和《中小企业信贷担保体系试点办法》，在石嘴山市尽快建立、完善商业化运作的小企业信贷担保协会，为切实解决小企业贷款难问题创造必要条件。
主要理由与根据：
(1)小企业发展速度相对滞后的重要原因之一是由于原有的融资渠道对于小企业的金融支持到了极限，而新的融资体系没有建立起来，小企业缺乏金融支持所致。因此，深化金融体制改革、建立健全小企业融资体系既是国民经济持续稳定发展的客观需要，也是小企业健康发展的必然要求。我国当前对于创业投资公司和创业投资基金比较重视，已有的一些创业投资公司虽然具有一定的政府背景、享受一定的政策优惠，但其服务对象具有一定的局限性，没有针对一般小企业，而是定位于具有一定规模的技术型企业，不利于一般小企业的创立与发展。从支持小企业发展的角度来看，今后要对小企业投资公司给予足够的重视，并从政策上加以扶持。与创业投资公司一样，我国目前的创业投资基金虽然引起了各方面足够的重视，预计在不远的将来，必有一定的发展，但另一方面我们也不能不看到，由于在很大程度上将创业投资仅仅界定为针对科技型企业尤其是高新技术企业的投资，很有可能一方面使创业投资划地为牢，单纯考虑技术含量而忽略市场前景，背离创业投资的宗旨，以致路子越走越窄；另一方面将一般具有相当潜力的新兴小企业排除于创业投资的覆盖之外，也不利于一般小企业的创立与发展。为了促使创业投资基金事业从一开始就步入比较健康的发展轨道，也为了促进小企业的全面发展，应该将创业投资基金作为促进小企业创立与发展而不仅仅是高新技术发展的一个重要措施，发展创业投资必须全面面向包括高技术企业在内的全部小企业。
(2)当前石嘴山市基层银行不愿积极发放贷款在一定程度上与信贷担保体系缺乏、信贷风险难以分散和规避有关。在解决这一问题，国家有关部门已先后出台了《建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》和《中小企业信贷担保体系试点办法》，这是解决小企业贷款难问题的重要举措。为了促进石嘴山市中小企业信贷担保体系建设工作健康有序发展，当前应重点解决好市县（区）级信贷担保机构的建立问题。在石嘴山市担保体系的建设可以采取两种形式，一要建立市级信贷担保机构的分支机构。在除陶乐县以外的各县区，应按照《关于建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》中“经济总量大的县（区）可建立分支机构”的条款，积极筹建信贷担保体系的分支机构，从制度上为银行规避金融风险、切实解决小企业贷款难问题创造必要条件。二要鼓励建立商业化运作的小企业信贷担保协会，政府从政策上给予一定所支持和优惠。考虑到石嘴山市各区县的实际，目前应以政府出资参与的信贷担保机构为主，逐步实现过度。
主要参考文献：
1.陈祥骥、牛国元：煤炭资源型城市石嘴山市的可持续发展问题研究[J]。《宁夏党校学报》2002.增刊
(一)第一层面，寻求国家支持的建议有12条：
1.先行在石嘴山市把矿业确定为一个独立的基础产业
主要内容:建议国家按照矿业活动的客观规律和国际惯例，率先试范在石嘴山市还煤炭企业以基础产业的本来面目。通过以调整增值税制度为重点内容，先行在石嘴山市把矿业确定为一个独立的基础产业，从而为统筹矿业合理税费确立产业依据。
主要理由与根据：在我国各个产业承担的税收任务明显不同，尤以一、二产业最为明显。按我国统计习惯，矿业是与制造业、建筑业一同划为第二产业的。但从经济属性看，矿业应同农业一起划入第一产业，因为它们都是直接从事自然资源开发利用的初次产业。从生产角度来看，矿业对下游产业的影响甚至要大于农业：全国能量供应的93％来自矿物能源，制造业原料的80％来源于矿产品。矿业在联合国产业分类中被列为第一产业，列农业之后、制造业之前，而我国将其列为第二产业，与制造业同等对待，这种“错位”一直延续至今，导致许多认识上的混乱和政策上的不合理。目前，矿业的窘境突出地表现为其基础产业地位尚未得到真正确立，无论在国家产业分类上还是在行政管理上均未被视为独立产业，从而导致无法制定一套统一的、符合矿业经济规律的制度和战略，在这方面，矿业甚至比农业更具危机。所以，在联合国制定的标准产业分类中，属于第一层次的有10种，其中第二位即为矿业和采石业，位于农业之后。世界上大多数国家皆将矿业作为一个独立产业来对待，均不对矿业实行增值税制度。在我国由于矿业的基础产业地位得不到真正确立，国家对矿业索取过多，税赋不尽合理，导致矿业投入不足，资源供需形势十分严峻。相当长一个时期，国家通过对主要矿产品的垄断经营和矿产品价格的剪刀差，实行"资源无价，矿产品低价，深加工产品高价"的政策，矿业被过多地"抽血"。即使是现在，我国矿业还实行着增值税制度，这也很不合理。因为矿业不同于制造业，它和农业一样没有现代经营管理意义上的“上游产业”，即矿业生产没有“原料”，“矿业进项几乎为零”。因此,煤炭产业定位是煤炭产业建立合理税费制度的重要前提。另外，煤炭矿业调整到第一产业，牢牢确立其独立的基础产业地位，以整体形式纳入国民经济体系，按照新的定位调整政策，健全法制，强化矿业权安全保障，将非常有利于有效维护中外投资者的合法权益。
2.设立石嘴山市为全国资源型城市税收改制的试验区
主要内容:试验区税收改制的内容应包括：在石嘴山市先行取消阻碍煤炭工业发展的建设基金，降低煤炭企业的税负，建立减轻煤炭企业负担的机制；逐步调整石嘴山市现行的定额补贴和税负政策，把财政补贴的额度与煤炭市场的价格挂钩起来，建立动态补贴机制；改生产型增值税为消费型增值税，允许石嘴山市对煤炭企业办社会性质的进项税准予抵扣；对石嘴山市“三废”利用企业实行减免所得税和增值税政策，实行先征后返，返回的税收由城市政府统一管理，专项用于环境治理和综合开发利用。
主要理由与根据：
(1)1998年国有重点煤矿下放地方后，所得税不再上缴中央财政，全额交给地方财政；企业利润不再上缴和划转，全部留给企业。这些政策非常有利于国有重点煤矿逐步摆脱困境，增强了企业活力和市场竞争力。然而，现行国家政策中还有一些仍然阻碍着煤炭企业的发展。如：煤炭工业是我国唯一没有建立发展基金的基础产业部门，而每年却要上缴几百亿元的各种基金和费用，不仅严重影响了煤炭工业的健康发展，也造成了各地区煤矿的不平等竞争。1998年，国家仅从煤炭运输中征收的铁路建设基金就高达117亿元，其中国有重点煤矿占绝大部分，这不利于煤炭工业的发展。因此，应取消铁路建设发展基金，以维护各行业之间和各地区煤矿的公平竞争。即使当前暂不取消这一基金，也应对国有重点煤矿免交铁路建设基金，或者实行先征后返的政策。
(2)国家实行利税改革，开征增值税，对资源型城市石嘴山的上下游行业产生了不同的影响。石嘴山市资源型行业的原料来自大自然，除开采所用的辅助材料无其他原材料，进项抵扣值较低，还要缴纳资源补偿费；但其下游行业，多为加工业，原材料占用比重大，进项税值高，抵扣多，相应的净税率就低得多。例如，煤电行业的销项税为17%，可以抵扣燃料进项税9%，实际净税率为8%；煤炭行业的销项税虽为13%，但进项税只有4.7%，抵扣后实际净税率为8.3%，另外还要按照产量缴纳资源税，按照销售收入的1%缴纳资源补偿费。煤炭行业的税赋水平不仅比原来执行的3%产品税要加重许多，相对发电行业的税赋也明显得多。因此，需要适当加以调整。如1994—2000年，太西集团煤炭产品平均综合税负就率为6.56％，与原产品税税率3％相比，税负率平均提高3.56％，是原产品税税负率的一倍还多。2001年综合税负率为7.9%，与原产品税税率相比，提高了近5个百分点。
(3)现行税法规定范围，企业办社会性质的机构，属于非缴纳增值税范围，但煤炭企业自产产品用于办社会却视同销售，需缴纳增值税，这无疑又增大了煤炭企业增值税的纳税基数 。因此，要切实减轻矿山企业负担，就必须统筹矿业合理税赋。
( 4)由于历史的和体制的种种原因，开采企业在发展过程中积累了诸如税赋重、社会负担重、离退休人员多等一系列困难和问题，再加上近几年在深化国企改革过程中实施企业改制，减员增效，下岗分流，又加重了企业的负担和困难。国家应拿出切实可行的扶持政策，减轻矿山企业负担，帮助它们增强适应市场竞争的能力。为了实行政企职能分开和减轻企业负担，国家决定通过改革把应由政府办的事交给政府来办，许多地方也开始这样做了，将企业所办的学校、医院、托儿所等交给政府，并在过度期间继续给予一定的补贴。但由于不少资源型城市政府本身财力也很有限，完全将矿山企业所负担的社会职能接收过来力不从心。自治区财政2003年—2008年通过转移支付每年给石嘴山市补助破产企业学校移交资金800万元，但5年内仍然有1500万元的缺口，同时还存在着5年后移交的学校支出没有着落的实际问题。随着企业改革的进一步深入，企业所办学校和医院还将继续移交地方，这必将进一步加重石嘴山市的财政的负担。所以，国家要研究制订有利于城企双方共同发展的政策，既解脱企业办社会的沉重负担，又能促进企业与城市各方面能协调、持续发展。在采用国家、地方政府和矿山企业"三家抬"的办法时，也要因地而宜，合理确定好各自承担的比例。
3.在城市建设的投融资方面给石嘴山市以特殊的政策支持
主要内容:建议国家和自治区在大幅度提高石嘴山市国家预算内基本建设投资的比重同时，在实施林业生态建设工程、城市湿地综合整治工程、城市的绿化工程、垃圾污水处理等基础设施项目方面给石嘴山以重点扶持。并允许石嘴山市制定一些有利于加快城市建设的特殊融资政策。如：允许石嘴山市发挥政府投资的引导作用，发行专门的城建福利彩券，并利用资本市场发行债券，组建城市建设投资公司，或采取向银行贷款并以城市建设维护费用作偿贷利息等方式直接融资；准许石嘴山市采取组建股份制、股份合作制企业方式或BOT方式或资源补偿(即政府给投资者划拨土地等资源用于补偿投资者对公益事业的建设投资)等方式，吸引社会资金、民间资金、私人资金和境外资金投资，加快城市基础设施和公益事业建设。
主要理由与根据：实现资源城市可持续发展的目标固然要依靠资源城市自身的努力，城市化的核心内容应该是市场化，但资源城市的许多问题是几十年计划经济体制积累下来的，仅靠自身的力量难以解决。特别是资源濒临枯竭的资源城市，其鼎盛期的辉煌都奉献给了社会，国家有责任给予扶持。由于历史原因，石嘴山市和我国众多老资源型老工业基地一样，因煤而立，依矿而建，规划滞后，撤消石炭井区后，保留的大武口、石炭井两个城区相距近50公里，布局较为分散。同时，城市建设所筹集的有限资金，在面广量大、长期落后的城市建设任务面前，犹如杯水车薪。城市居民人均社会总产值水平低，收益差，城市基础设施欠账多，其他优势没有充分开发，致使各项建设资金难以集中使用，造成城市基础设施建设在多方面欠账太多，配套设施建设滞后，城市引力和接纳能力弱，极大地影响了城市化进程的推进。因此，推进石嘴山市的城市化进程需要采取多种形式，吸纳多方面力量、多种要素的支持。
4.对石嘴山市部分国有企业的历史债务予以豁免
主要内容:建议国家对石嘴山市部分国有企业由于体制、机制等客观历史原因形成的确实难以清偿的债务予以豁免。重点应免去破产或濒临破产企业的银行债务，银行退还已经没收的企业资产，如土地使用权。或把部分濒临破产的国有企业送给工人，改国有制为集体所有制，从此不再享受国家的福利，以缓解石嘴山市趋于严重的许多社会问题。
主要理由与根据：石嘴山市有一些国营企业在为国家和地方经济发展做出了应有贡献的同时，又由于体制、机制等原因走入了困境，有的已破产，有的已濒临破产，或因背负的负担过于沉重而步履维艰，已失去了自我积累、自我改造、自我发展的能力。因此，把部分濒临破产的国有企业送给工人们，倒可以减少许多社会问题。
5.对煤炭资源枯竭区、沉陷区的公共机构和职工搬迁给予特别补助
主要内容:建议国家和自治区在近五年每年给予石嘴山市不少于10亿元的专项资金，以用于煤炭资源枯竭区、采煤沉陷区内学校、医院的搬迁安置和特困职工的搬迁补助。
主要理由与根据：基于石嘴山市部分矿区的煤炭资源的趋于枯竭，部分矿区区位优势逐渐消失，职工生存条件日趋恶劣。这样的环境造成企业和政府的救助成本不断增加，矿工及矿工子女自谋职业的出路越来越少，生存在这一地区的职工已经或将很快沦为最困难的社会群体。解决的有效办法就是要适时进行搬迁，搬迁的越早，成本越低，社会问题越少。
6.增加煤炭企业社会职能转移后给石嘴山市的财政转移支付额度
主要内容：建议中央和自治区财政在现有基础上每年追加不少于5000万元的转移支付经费，以弥补煤炭企业社会职能转移后因财政转移支付额度较小，而造成的石嘴山市政府实在无力承担的费用支出缺口。
主要理由与根据：由于历史的和体制的种种原因，开采企业在发展过程中积累了诸如税赋重、社会负担重、离退休人员多等一系列困难和问题，再加上近几年在深化国企改革过程中实施企业改制，减员增效，下岗分流，又加重了企业的负担和困难。国家应拿出切实可行的扶持政策，减轻矿山企业负担，帮助它们增强适应市场竞争的能力。为了实行政企职能分开和减轻企业负担，国家决定通过改革把应由政府办的事交给政府来办，许多地方也开始这样做了，将企业所办的学校、医院、托儿所等交给政府，并在过度期间继续给予一定的补贴。但由于不少资源型城市政府本身财力也很有限，完全将矿山企业所负担的社会职能接收过来力不从心。石嘴山市现承担着宁夏企业办社会负担的70%，而且负担在逐年加重。自治区财政2003年—2008年通过转移支付每年给石嘴山市补助破产企业学校移交资金800万元，但5年内仍然有1500万元的缺口，同时还存在着5年后移交的学校支出没有着落的实际问题。随着企业改革的进一步深入，企业所办学校和医院还将继续移交地方，这必将进一步加重石嘴山市的财政的负担。所以，国家要研究制订有利于城企双方共同发展的政策，既解脱企业办社会的沉重负担，又能促进企业与城市各方面能协调、持续发展。在采用国家、地方政府和矿山企业"三家抬"的办法时，也要因地而宜，合理确定好各自承担的比例。
7.对石嘴山市的煤炭出口和开采给予一定特殊政策
主要内容：建议国家对石嘴山市的煤炭出口和开采能给予一些特殊政策。一是能尽快给石嘴山市以特许的煤炭出口代理权；二是在石嘴山市尽快建立优质资源战略储备制度。对具有独特优良品质，被誉为“中国乌金”、“煤中之王”的太西煤资源进行严格的保护性开采，逐步控制直至禁止民用、燃用；三是允许石嘴山市征收太西煤稀有资源管理费；四是要通过立法促使煤矿企业实行正规开采，确保开采率达到国家规定的70%以上。采取果断措施限制煤炭开采的无节制膨胀，实行总量控制，限量开采，合理开发。坚决取缔各种类型的小煤窑、小煤矿，采取有效措施，约束煤场的超范围开拓和堆放，以减少对植被和生态环境造成的破坏。
主要理由与根据：
（1）矿业在不同的资源型城市所占的地位和所起的作用不尽相同，但作为城市中的主导产业或支柱产业之一这一点则是相同的。所以，所有矿业城市都要注意妥善处理开发强度与经济规模效益两者之间的关系。既要发挥矿业生产的规模效益，但规模效益并不等于强化开采，而应根据矿山拥有的可采资源量，把年度开采量定在一个适当的限度上，进行适度开发。如石嘴山市境内的“太西煤”具有独特的优良品质，是中国及世界煤炭之珍品，被誉为“煤中之王”。其有较高的出口创汇价值和雄厚的市场竟争能力，是其他煤种难以替代的工业原料和燃料。精洗、筛选出的太西煤产品具有低灰、低硫、低挥发性，高发热量、高固定碳含量、高化学活性等“三低三高”的煤质特点，被广泛用于化学、冶金、化工、建材等行业。但目前太西煤”开发利用中存在着许多问题：一是缺乏有效的保护措施，致使煤炭自燃造成损失；二是乱采乱挖屡禁不止，造成资源的浪费；三是资源管理体制不合理造成的盲目开发，使当地政府对“太西煤”除直接用于生产外，难以从宏观上和根本上对“太西煤”进行综合开发和管理，使目前的开发与今后的可持续发展之间相互脱节。因此，“太西煤”这一宝贵资源的开发和利用，至少必须以尽量延长矿山服务年限为原则，以便为矿业城市和矿山企业发展替代产业、实行产业转换与城市转型赢得时间。何况在科学技术和人的认识能力还极其有限的情况下，对于珍贵资源的开发利用，还是应该从可持续发展的角度，正确处理好近期和远期的关系，保持一定的资源储备。
（2）石嘴山市的工业以高耗能、重化工、冶金、电力和资源开采为主，建市初期，在技术比较落后的条件下，采用了开发资源、牺牲环境的方式促进区域经济发展，至今这类企业在石嘴山市经济总量中仍占有较大比重。由于综合治理投入不足，废气、废水、废渣等污染环境严重，石嘴山市煤炭采空造成的沉陷面积达41.35平方公里，占石嘴山市总面积的0.9%，大气环境中CO2年平均值为0.14 mg/m3，总悬浮颗粒物年平均值为0.43 mg/m3，分别超过国家大气环境质量二级标准1.3倍和1.5倍，环境治理的任务十分艰巨。同时，在石嘴山市采煤沉陷区41.35平方公里中非稳定沉陷区面积26.38平方公里。稳定沉陷区内受损居民约30359户，102444人，受损住宅建筑面积221.138万平方米，因采煤沉陷引发了一系列社会、生态等问题。由于煤炭生产萎缩，资金投入不足导致矿区居民至今仍居住在沉陷区内，生活非常艰难。由于石嘴山市境内的大型煤矿企业大多属国家和自治区所有，其利税大部分由国家和自治区所得，交到石嘴山市本地已所剩无几。因此，采取非常规措施筹集环保资金，并通过经济手段对高污染企业进行调控限制，不失为改善生态环境的有效方法之一。因为贺兰山区大多资源的开采区属地管理为石嘴山，矿产资源开采所引发的诸如环境治理、矿工再就业的任务都要由石嘴山市承担解决，所以，现由贺兰山自然保护区管理局收缴的矿产资源费应尽快改归石嘴山市收缴。
（3）在煤炭资源开发利用的过程中，一定要树立可持续发展和综合利用的思想，不仅要对各种伴（共）生矿床和有用元素进行综合开发，而且要对资源开发和转换过程中产生的各种副产品及废弃物，如煤矸石、矿井水、煤渣、煤层气和洗煤泥等，进行综合利用和深度加工，变废为宝。据有关部门估计：石嘴山市国有煤矿的资源利用率是50％，县级煤矿的利用率是20－30％，大多小煤矿低于20％，大量可利用资源永远弃于地下，资源回收率仅30％。因此，促使煤矿企业广泛采用先进技术，实现机械化综合采煤，开展煤层气化工作等，有效提高能源利用率是一项战略任务。
8.对以“三废”为主的石嘴山市环保产业给予特殊政策扶持
主要内容：建议国家和自治区对石嘴山市以“三废”为主的环保产业的发展给予特殊政策扶持，建立环境生态补偿基金，对煤矸石发电等企业免收电力上网费；重点支持石嘴山市大力推广矿井水的资源化处理和洗煤水的闭路循环使用技术、推广先进的燃烧方式和烟气净化技术、推广应用粉煤灰和煤矸石化学处理和转化利用技术等；按照“谁破坏、谁恢复，谁开发、谁补偿”的原则，允许石嘴山市向煤炭经营企业征收植被恢复费和绿化基金，专款专用;对开展综合利用的企事业单位给予一定的财政补贴，以鼓励废物利用，变废为宝;要制定标准,明确要求资源开采企业把矿山建设成花园式矿山，实现环境保护与资源开发的双赢目标。
主要理由与根据：在税制改革以前，我国对利用"三废"生产的产品，免征产品税。税制改革以后，开始全面征税。目前，连销售煤矸石和粉煤灰都要按规定交纳增值税。各种税费的增加，不仅影响了"三废"利用企业的发展，也不利于城市环境保护的开展。为加强对“三废”的综合利用，非常需要中央对煤炭城市“三废”利用企业实行减免所得税和增值税政策，或者实行先征后返，返回的税收由城市政府统一管理，专项用于环境治理和综合开发利用。同时，国家要对开展综合利用的企事业单位给予一定的财政补贴，以鼓励废物利用，变废为宝。这些都需要建立生态补偿基金给城市政府使用，这对新资源型城市或老资源型城市都十分必要。对新资源型城市由刚刚开发的矿业企业的税后利润中提取一定比例，对老资源型城市矿业企业没有这种能力的，由城市上级政府从收取的税收中解决。这是使资源城市可持续发展的长久之计，对搞好为矿业企业服务也是十分必要的。
9.加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度
主要内容：建议国家加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立土地复垦专项补助资金，专款用于土地复垦的规划、设计和对解决复垦、成效显著的单位或个人的补助、奖励。 进一步加大对石嘴山市煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的税收优惠。
主要理由与根据：由于我国现行的《土地复垦规定》是1988年制定的，目前的情况已经发生了很大的变化，有些规定现已不适应经济发展的需要，有些则需要进行补充和完善。例如，单纯强调"谁破坏、谁复垦"的原则，在实施中将会遇到很大的困难。因为煤炭塌陷地几乎都是煤矿尤其是国有重点煤矿造成的，而这些企业目前大多不景气，生产经营相当困难，因而无力对塌陷地进行大规模的开发复垦。因此，在新形势下，必须同时确立"谁破坏、谁复垦"和"谁复垦、谁受益"的原则，鼓励企事业单位、个人乃至外商和港澳台商，采取自行复垦、承包、拍卖等多种形式，加强对煤炭塌陷地的开发复垦。国家要加大对煤炭塌陷地复垦的资金支持力度，建立稳定的资金来源渠道，并对复垦后恢复生产的给予相应的税收优惠。
10.通过政策倾斜支持石嘴山市建立完善的社会保障体系
主要内容：建议由国家及自治区、石嘴山市三级政府及企业共同承担建立资源型城市石嘴山市转轨职工专项社会保障基金以及老矿工补偿基金，以对长期失业人员和多人同时下岗失业的困难家庭予以重点帮扶；由国家出面协调民政、财政、劳动等部门的关系，完善资源型城市石嘴山市的最低生活保障线制度，适当调整石嘴山市低保政策；按照“公共财政”的原则，对石嘴山市社会保障体系的建立实行转移支付，辅助石嘴山市建立完善的社会保障体系。通过多项措施保证石嘴山市能最大限度地把煤炭企业困难职工纳入到低保范围，确保最后一道保障线真正起到“安全网”的作用。
主要理由和根据：
（ 1）当前石嘴山市城市居民最低生活保障制度存在的突出问题是低保线覆盖面过低，认定标准过严，办理手续过繁，致使相当一部分生活困难职工得不到低保线的保障。因此，非常需要由国家和自治区有关方面出面协调民政、财政、劳动等部门的关系，适当调整低保政策，增加财政投入，按时足额落实低保资金和下岗职工基本生活保障资金，最大限度地把煤炭企业困难职工纳入到低保范围。
（2）随着煤炭资源的枯竭，石嘴山市这个宁夏产业工人最集中的地方、经济后续发展的“特困区”，因煤炭产业萎缩已造成大量职工下岗，就业和社保压力明显加大。2002年，共发放城市低保金、安排就业和再就业补贴资金、参保门槛费共计7650万元，占石嘴山市财政总支出的20.9%，而石嘴山市可用财力十分有限，根本无法解决。因此，对于那些企业无力提供培训和实施再就业的职工或者不具备再就业条件的职工，应由国家及当地政府建立单一资源型城市转轨专项职工社会保障基金，以保证其基本生存的需求。同时，非常有必要设立老职工补偿基金。因为，煤炭企业大多老矿工在计划经济的年代里，低工资、高奉献的干了几十年，为国家创造了大量的财富。目前，由于资源的枯竭和企业的改制，部分老矿工的晚年生活和子女就业都遇到了很大的困难。在综合国力有了较大提高的今天，政府理应对他们作出救助。
（3）在资源型城市石嘴山市如何从速落实好“两个确保”政策，做到“应保尽保”已成为一项艰巨的政治任务。石嘴山市由于是以煤炭采掘、加工为主的资源工业城市，产业结构偏重，就业问题突出。石嘴山市共有人口70.04万人，其中城镇人口40.6万，现有城镇从业人员18.3万人，其中第二产业9.0879万人，煤炭系统职工约4.0237万人，约占第二产业职工人数的44%。尤其是石嘴山市在20世纪五六十年代建设的矿山企业有2/3进入衰退期。随着资源的逐渐枯竭，煤矿的破产关闭，3万多煤矿职工下岗失业，涉及煤炭职工家属10万余人，同时，受经济条件的制约,矿工在校子女提前步入社会谋求就业，加上各类大中专及高中毕业生逐年上升，就业压力不断加大。2002年，石嘴山市登记失业率高达4.68%，大大高于宁夏区平均水平。在应对这一严峻形势方面，石嘴山市面临的困难越来越大，社会保障资金缺口正在逐年增加，迫切需要得到国家的支持。
11.给石嘴山市提供专项就业扶持资金以开发公益性就业岗位
主要内容：建议国家和自治区针对资源型城市石嘴山市就业所面临的严峻形势,近五年每年给石嘴山市不少于2000万元的专项就业扶持资金,由石嘴山市政府用于开发公益性就业岗位，以便为煤城就业困难群体提供特别援助。根据石嘴山市的现实情况，石嘴山市政府每年至少需要开发出2000个公益性就业岗位。
主要理由与根据：由于矿工下岗情况突出，在石嘴山市的有些矿区，一位老矿工的退休金往往成了一家老少主要的生活来源，当地人无奈地称之为“啃老”现象。鉴于此，在经济转型的过程中，设法为困难矿工子女寻求就业岗位就成了解决就业问题的一个关键目标。根据石嘴山市的现实情况，每年至少需要开发出2000个公益性就业岗位。每个岗位按4000元计，每年需要800万元。在石嘴山市结合社会治安综合治理和市场整顿，在旅游区、商业闹市区、交通要道开发具有公益性性质的社区保洁、保绿、保安岗位具有一定的潜力。
12.允许石嘴山市制定一些有利于吸引利用外资的特别政策
主要内容：建议国家石嘴山市尽快制定有利于吸引、利用外资的特别政策：允许石嘴山市部分确实无力投入资金进行技术改造的大中型企业，或以部分产权换资金、换技术的方式向外商开放，或以租赁方式向外商提供闲置厂房、设备和土地等生产要素；对外商投资在石嘴山市的现有企业，在各方面比照经济特区的优惠政策予以扶持，特别应在产品出口权方面予以优先考虑，全面放宽外资进入的领域；允许在石嘴山市成立准许外资入股、控股的股权多元化的矿业发展银行，尽快改变石嘴山市矿业“金融失血”的状况。
主要理由和依据：创造条件，通过形式利用国外资本，包括从外取得贷款，吸收外商直接投资，已成为发展我国社会生产力的重要手段。在国内投资途径有限的情况下，利用外资可以弥补石嘴山市建设资金不足，可以给石嘴山市带来先进的技术和科学的经营管理方法，可以通过交税增加石嘴山市财政收入，可以锻炼和培养大批技术人才和管理人才，有利于石嘴山市发展出口贸易，带动相关产业发展，增加就业机会等等。总之，提供良好的投资条件来吸引外资是加快石嘴山市发展的有效途径。
（二）第二层面，寻求自治区支持的建议有12条：
1.对石嘴山市在区域经济发展格局中的地位和作用进行重新定位
主要内容：建议自治区党委、政府从进一步提升和优化宁夏区经济发展战略布局的目的出发，组织力量对资源型老工业城市石嘴山市的经济社会发展状况、存在问题以及发展战略进行全面调查研究论证，从战略的高度对资源型城市石嘴山市的资源优势、产业优势、市场优势进行重新评估，对石嘴山市在宁夏区域经济发展中的地位和作用进行重新定位。并尽快召开专门会议，专题研究布署资源型老工业城市石嘴山市的振兴工作，会议出台《关于促进老工业基地石嘴山市经济快速发展的若干意见》。
主要理由与根据：客观现实表明,石嘴山市正面临着后备资源不足、环境压力增大、城矿体系不顺、就业问题突出、煤矿企业社会负担沉重等难题。近日，自治区发展和改革委员会课题组在所承担完成的国务院西部开发办公室委托研究课题《宁夏投资环境定量评价与创新对策研究》中认为，石嘴山市在宁夏经济发展格局中经济竞争实力正在不断弱化，经济总量位次呈现渐渐靠后趋势。从宁夏宁夏区的情况来讲，随着能源重化工基地的南移，要特别注意避免出现“彼长此消”的局面。“矿竭镇衰”、人心思走的现象在石嘴山的局部地区，如石炭井矿区已经发生。经济学原理揭示：经济发展增长和衰落都是有一定的势能的，如果心存侥幸、认识滞后而不采取强有力措施，一旦衰减的惯性力量在石嘴山市形成，于石嘴山市、于宁夏的经济发展都将造成很大的被动。
2.支持石嘴山市为全面适应市场经济制度进行彻底的政府职能“归位”
主要内容：建议自治区党委、政府指导、支持石嘴山市为全面适应市场经济制度进行彻底的政府职能“归位”，尽快实现政资分开、政企分开，实行法治行政和服务行政，使石嘴山市成为中国西部资源型城市全面转变政府职能的“试验区”。
主要理由与根据：党的十六届三中全会明确提出要全面推进市场经济进程。应该肯定，石嘴山市在加快市场经济制度建设方面已经作了大量的工作，但不容否认的是在具体工作中仍和全国其他许多地方一样，仍存在着非常明显的计划经济特征，主要表现在：主体发展思路是一种特色不突出、亦步亦趋的“跟进式”模式；政府的许多政策中存在着不明确、不稳定、操作性不强，以及有潜规则的因素。这些因素使得石嘴山市的经济发展和真正意义上的市场经济难以接轨。要改变这一局面，就要切实转变政府职能，使政府的职能重点转变为：为市场的充分运作创造条件；提供市场难以提供的东西。彻底转变过去的命令行政、强制行政的做法，做到法治行政，提倡服务行政，做到政策明确，法律健全，政务公开，从而吸引更多的外商到石嘴山市来投资。
3.加快石嘴山市的市场化改革，促使国有资本尽快大幅度降低比重
主要内容：建议自治区党委、政府支持、鼓励资源型城市石嘴山市以完全消除石嘴山市的计划经济色彩为目标,切实加快市场化改革，在2-3年内所有行业国有资本都尽快大幅度降低比重或逐步退出，退出幅度至少要在50%以上，使石嘴山市成为中国西部资源型城市中全力推进体制创新与机制创新的“领头羊”。
主要理由与根据：石嘴山市产业转型不是发展水平的现实差距，而是体制的落后，是市场经济观念、形态、体制在石嘴山市的发育不良甚至不发育，是国企集群的历史包袱太大和民营经济的盘子实在太小。石嘴山市的产业能否振兴，取决于能否在较短时间内通过改制培育出发展民营经济的市场生态和体制环境来。振兴石嘴山市仅靠政策扶不动，单靠资金扶不起。因此，石嘴山市把改革的落脚点应放在新体制、新机制上，应着力破除阻挡经济发展和调整改造的体制障碍，形成新的经济增长机制。通过建立起新体制、新机制，把过去建立在传统的计划经济体制下的煤炭企业，转换为建立在市场经济体制下的新型工业基地，最终达到快速、有效、稳定振兴石嘴山市煤炭企业的目的。新体制、新机制要着力扩大非国有经济的增量，采取已被东南沿海地区证明行之有效的以增量促存量的改革战略，深化国有企业的改制、改组和改造，特别鼓励外资和民间资本参与非公有制资本参与国企改革和重组，尽快扩大非国有经济的增量，重点发展股份制和混合所有制经济，把发展外商投资企业、民营企业等非国有经济作为振兴的突破口，在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收等政策方面进一步放宽条件。只要机制具备了，石嘴山市落后的技术就很容易因为资金的增多、人才的增加和市场机会的扩容而得到系统的升级。就全国资源型城市寻求接替产业发展的总体情况来看，在产业选择和扶持政策的制定方面具有实质性突破的典型并不多，或效果还不明显。因此，在取得体制创新和机制创新的先发优势方面，资源型城市石嘴山市有必要在依靠科学、尊重市场经济规律的前提下顺势、乘势、造势，抢抓机遇，取得突破。
4.建立能有效反映石嘴山市煤矿产业发展状况的考核指标体系
主要内容：建议自治区经济发展和改革部门、自治区统计部门支持、指导石嘴山市尽快先行建立能反映煤矿产业经济发展状况的统计与考核指标体系，以助于把矿业的振兴和可持续发展纳入石嘴山市的宏观决策之中。
主要理由与根据：应该承认，在石嘴山市目前尚未建立能够全面、系统反映煤炭产业发展态势的统计与考核指标体系，造成对煤炭产业这样一个举足轻重的产业难以形成真正意义上的定性和定量评价。建立能反映矿业经济发展状况的统计与考核指标体系，可为全面考核和科学决策提供有效依据。评估指标体系的建立应考虑两方面的标准：一是问题严重性标准，即以传统的衰退产业比重大、经济增长缓慢、失业率高、资源枯竭、环境污染突出、各种社会矛盾尖锐的“问题区域”为主；二是地方财力大小标准，即地方政府自身无力解决，或具有较大难度，确实需要中央给予大力支持。评估的指标主要应包括：传统的衰退产业的比重；资源性产业的比重；近3年平均失业率以及下岗和离退休工人数；近5年工业平均增长率；职工平均工资和福利水平；人均地方可支配财力；国有企业比重及亏损率；资源枯竭和环境污染状况。建立评价考核指标体系，将非常有利于国家确定是否应该给予支持，以及便于确定支持的力度大小。
5.尽快解决石嘴山市工业用水不足和电价偏高的问题
主要内容：建议自治区采取“一事一议”的办事方式，尽快通过调整宁夏区工农业用水结构、以工补农的方式来解决石嘴山市的工业用水紧缺问题，并对投资商普遍反响强烈的石嘴山市工业电价严重偏高的问题也尽快“一事一议”，通过制定特殊政策予以解决。
主要理由和依据：
6.在多方面给石嘴山市的新材料产业发展给予特殊倾斜政策
主要内容：建议自治区以制度创新、技术创新为动力，通过在人力、财力和政策资源等方面的高度集聚，扶持石嘴山市重点改造提升煤炭采掘业、电力产业、机械制造业等三大传统产业，突出培植壮大新材料产业、重化工产业、黑色冶金产业、电子元器件产业、旅游产业、特色农业等六大新兴产业，促使石嘴山市经济发展全面提速。逐步把石嘴山市建成京津唐腹地呼包银线上及中国西部地区的，具有全国乃至全球品牌知名度的新型材料工业、机械制造工业生产重地和科研基地。
主要理由与根据：石嘴山市是呼包银线上乃至中国西部的一个重要能源重化工业生产基地，石嘴山市的兴衰与整个相关线及区域的经济发展息息相关。石嘴山市具有实力雄厚的重工业基础，在现有基础上适时、适度予以扶持，必将释放出巨大的发展潜能。石嘴山市的冶金工业、机械制造工业在石嘴山市的发展已经有了很好的基础，其中西北稀有金属材料研究院是一家集科研、生产为一体的厂院合一联合体，是国内唯一的铍材料研制和加工基地。其主导产品钽粉、钽丝95％以上出口，产品质量居国际先进水平。宁夏恒力钢丝绳股份公司是中国钢丝绳生产厂家第一家上市公司，该公司的钢丝及其制品生产能力居全国同类企业第三位，高强度特殊结构钢丝绳产量居全国第一。 石嘴山市的机械制造工业总体水平突出，其中有三家是我国煤矿机械制造的重点企业，生产规模、产品综合性能均处于中国西部同类企业的前列。
7.尽快建立有利于石嘴山市矿山转产的反哺基金
主要内容：建议自治区从宁夏区矿业销售收入中，特别要注重从宁东煤矿等处于高产期稳产期矿山实现的利润中提取一定比例，建立矿山转产的反哺基金，并在分级财政中增加资源型城市的留成比例，建立补偿基金，用于以石嘴山市为主的衰退期矿山的转产补贴。
主要理由与根据：煤炭产业的发展规律符合行业生命周期。随着基本建设的结束和配套工程的完善，煤炭产业达到了设计的生产能力，开始进入了成熟期。随着煤炭储量的下降，开采条件恶化引起了生产成本的急剧上升，煤炭产业不可避免地走向衰退。煤炭作为一种商品，不论是哪一个国家生产的，还是哪一个地区生产的，都在市场上进行着激烈的竞争。在市场经济的条件下，有些地区生产的煤炭由于质量低或价格高等原因在市场上缺乏竞争力，其结果是加速了该地区煤炭产业的衰退。一个地区的煤炭产业必然要走向衰退，只是时间的早晚和速度的快慢罢了。当煤炭产业走向衰退时，必然会影响到该区域的社会经济系统的发展。因此，应未雨绸缪，及早建立矿山转产的反哺基金和补偿基金，用于衰退期矿山的转产补贴。
8.对因企业变更注册地而造成的石嘴山市税收流失给予补偿
主要内容：建议自治区对因煤业集团整合之后而造成的石嘴山市的税收流失给予补偿，或采取措施予以划拨。
主要理由和依据:宁夏煤炭企业改制之后，石嘴山市大量煤炭企业办公地点迁移到了银川，并在银川进行了重新注册，仅此一项，石嘴山市年损失税收3000万元以上。这些企业改变注册地，但产业仍在石嘴山，已造成的社会负担和必然会进一步产生的社会负担仍然要由石嘴山市承担，在这样的情况下，变更纳税地有失公允。
9.对石嘴山市矿区职工发展第一、第三产业给予特殊扶持
主要内容：建议自治区政府和有关职能部门制定有力措施对石嘴山市矿区职工发展第一产业、发展第三产业给予特殊扶持。可采取职工承担一部分、财政投入一部分、银行专项贷款政府贴息一部分的方式，由自治区农业部门在石嘴山市指导扶持发展一批阜新模式的生态农业建设示范区，以此带动矿区第一产业的发展；对石嘴山市矿区职工发展第一产业应给予补贴性贷款，并出台土地流转方面的相关优惠政策。通过出台一些引导性、指导性的政策，对矿区水、电、路等基础设施进行必要的改造；石嘴山市发展第三产业有一定的潜力，自治区在安排第三产业发展项目时应给予重点倾斜。自治区应通过政策支持石嘴山市加大发展第三产业的比重，合理分流煤炭产业一线职工，适当降低煤炭开发的速度。还可把煤炭行业分流的人员转入到生态建设队伍中来，搞好信息服务，搞好林业科技推广，真正把石嘴山市的生态建设这块“蛋糕”做大做强。
主要理由和根据：农业安排劳动力的成本要远低于工业，农业具有生态功能，农业的生态功能永远都远远大于工业的生态功能。即农业不仅生产农产品，还有保护自然、稳定生态、人与自然和谐相处等机能。基于此，在石嘴山市发展现代农业就更显珍贵。目前，石嘴山市各个煤炭企业的农场共有耕地5000余公顷，而且各农场已有30—40多年的耕种历史，具有比较完备的农业基础设施，水电林路一应俱全，是依托土地发展生态农业和种养加工项目的得天独厚的优势。但发展现代农业在石嘴山市又能面临很多问题，如：部分枯竭矿区发展现代农业面临农业资源少、生产成本高和市场份额小等。矿区生态环境差，水土流失严重，基础设施薄弱，抗灾害能力不强，可直接使用的土地不多，发展种植业的空间很小。尽管如此，在石嘴山市发展现代农业仍然是一条出路，而不是一条死路。因此，尽管自治区财力有限，不能对农业给予更多的投入，但仍要对石嘴山市矿区发展第一产业给予必要的政策扶持。
10.全力支持石嘴山市拓展下岗职工再就业基地
主要内容：建议由自治区有关部门出面，支持配合石嘴山市与国内一些大城市的劳动力市场建立更加广泛的联系，拓展再就业基地，有组织地进行下岗职工的国内劳务输出。
主要理由与根据：当今社会劳动力资源的配置范围愈来愈广阔，区域间的劳务交流与合作日益频繁，特别是近些年来东南沿海发达地区随着经济的发展，对劳动力的需求不断增加，为对外转移安置劳动力提供了空间。在立足本市解决失业、下岗职工再就业的同时，积极组织劳务输出，通过将再就业基地向外延伸与拓展，促进失业、下岗职工异地再就业，已成为石嘴山市建立开放式再就业基地的主要思路，但由于跨地区间劳务市场信息不畅，加之石嘴山市劳务输出部门的权威所限，迫切需要自治区相关部门的有力支持。石嘴山市是宁夏产业工人最集中的城市，目前也已成了宁夏城市贫民最集中的城市，在有效解决石嘴山市的再就业问题方面，得到自治区有关部门的多方面支持是非常必要的。
11.尽快建立健全面向石嘴山市失业、待业市民的创业辅导机制
主要内容：建议自治区通过多种方式支持资源型老工业城市石嘴山市尽快建立健全创业辅导机制。采取由区市财政支付培训费用、区内相关大专院校和有关部门承担义务师资力量的形式，根据石嘴山市城市就业和产业发展的需要，对石嘴山市的就业与再就业对象有计划、有针对性地进行分门别类的培训。
主要理由与根据：从石嘴山市下岗职工的情况看，普遍存在“两高三低”（年龄偏高、女职工比较偏高、文化低、技能低、竞争就业能力低）的现象，40岁以上的占下岗职工总数的65%以上，初中以下文化程度的占46%，初级中占53%。从现实的情况来看，要使他们实现就业，就必须通过培训提高他们的素质，使他们重新获得就业能力。对于在岗的企业员工，也要制定职工转轨培训计划及再就业计划，通过设立若干不同类型、不同专业、不同所有制、不同层次的培训中心，提前进行必要的培训。而对于这样一些较为庞大的群体和繁重的任务，石嘴山市目前无论是在培训经费方面，还是师资力量方面都难以保证。
12.深化金融体制改革有效解决石嘴山市中小企业贷款难问题
主要内容：建议自治区结合有关文件精神的贯彻，进一步深化石嘴山市的金融体制改革。重点发展小企业创业投资公司，大力发展面向小企业的创业投资基金。并将创业投资公司的服务对象和创业投资基金作为促进小企业的创立与发展而不仅仅是高新技术产业发展的一个重要措施；通过金融部门大力指导、支持，地方政府在政策上给予一定支持和优惠的形式，按照《关于建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》和《中小企业信贷担保体系试点办法》，在石嘴山市尽快建立、完善商业化运作的小企业信贷担保协会，为切实解决小企业贷款难问题创造必要条件。
主要理由与根据：
(1)小企业发展速度相对滞后的重要原因之一是由于原有的融资渠道对于小企业的金融支持到了极限，而新的融资体系没有建立起来，小企业缺乏金融支持所致。因此，深化金融体制改革、建立健全小企业融资体系既是国民经济持续稳定发展的客观需要，也是小企业健康发展的必然要求。我国当前对于创业投资公司和创业投资基金比较重视，已有的一些创业投资公司虽然具有一定的政府背景、享受一定的政策优惠，但其服务对象具有一定的局限性，没有针对一般小企业，而是定位于具有一定规模的技术型企业，不利于一般小企业的创立与发展。从支持小企业发展的角度来看，今后要对小企业投资公司给予足够的重视，并从政策上加以扶持。与创业投资公司一样，我国目前的创业投资基金虽然引起了各方面足够的重视，预计在不远的将来，必有一定的发展，但另一方面我们也不能不看到，由于在很大程度上将创业投资仅仅界定为针对科技型企业尤其是高新技术企业的投资，很有可能一方面使创业投资划地为牢，单纯考虑技术含量而忽略市场前景，背离创业投资的宗旨，以致路子越走越窄；另一方面将一般具有相当潜力的新兴小企业排除于创业投资的覆盖之外，也不利于一般小企业的创立与发展。为了促使创业投资基金事业从一开始就步入比较健康的发展轨道，也为了促进小企业的全面发展，应该将创业投资基金作为促进小企业创立与发展而不仅仅是高新技术发展的一个重要措施，发展创业投资必须全面面向包括高技术企业在内的全部小企业。
(2)当前石嘴山市基层银行不愿积极发放贷款在一定程度上与信贷担保体系缺乏、信贷风险难以分散和规避有关。在解决这一问题，国家有关部门已先后出台了《建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》和《中小企业信贷担保体系试点办法》，这是解决小企业贷款难问题的重要举措。为了促进石嘴山市中小企业信贷担保体系建设工作健康有序发展，当前应重点解决好市县（区）级信贷担保机构的建立问题。在石嘴山市担保体系的建设可以采取两种形式，一要建立市级信贷担保机构的分支机构。在除陶乐县以外的各县区，应按照《关于建立小企业信贷担保体系试点的指导意见》中“经济总量大的县（区）可建立分支机构”的条款，积极筹建信贷担保体系的分支机构，从制度上为银行规避金融风险、切实解决小企业贷款难问题创造必要条件。二要鼓励建立商业化运作的小企业信贷担保协会，政府从政策上给予一定所支持和优惠。考虑到石嘴山市各区县的实际，目前应以政府出资参与的信贷担保机构为主，逐步实现过度。
主要参考文献：
1.陈祥骥、牛国元：煤炭资源型城市石嘴山市的可持续发展问题研究[J]。《宁夏党校学报》2002.增刊