不管是“三农”（即农村、农民、农业）问题，还是“四农”（即农村、农民、农业、农民工）问题，都是能影响我国改革和发展程度的最有价值的问题，其核心是农民问题，农民问题的实质是农民权益问题。农民权益的保护和拓展程度直接关系到我国改革、稳定、发展的大局，没有农民权益的巩固和拓展，就没有也不可能有政局的长期稳定和社会的持久和谐。切实保障广大农民的政治、社会、经济权利是当代中国继改革开放后又一个值得推崇的政治，它的成功实践是落实科学发展观和建设和谐社会的重要举措。
一、立法的必要性或现实应求
1、农民的政治权、人身权、财产权和社会权益等得不到根本的、公平的充分保障。
（1）我国现行宪法明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，由此可见，我国任何公民（依法剥夺政治权利的人除外）都平等地享有宪法和法律赋予的权利，同时平等地履行宪法和法律规定的义务。但我国的现行选举法同时又规定：农村每一全国人大代表所代表的人口数4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数，即在国家最高权力机关的参与权方面，4个农民才相当于1个城市居民。这种矛盾性规定从法律的操作层面上削弱了农民参政议政、管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务特别是管理涉农事务、表达自己意愿的权利。
另外，在历届全国人大代表中，农民代表所占的比例和实际人数畸形偏低，第一届有农民63人、占5.14%，第二届67人、占5.46%，第三届209人、占6.87%，第四届662人、占22.9%，第五届720人、占20.59%，第六届348人、占11.7%，第七届与工人代表合占23%，第八届280人、占9.4%，第九届240人、占8%（注参见《人民日报》1999年9月15日），而十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。而据权威人士透露，历次全国人大会议中真正属于农民身份的代表不足5%。可见，农民享有的政治权利与其占全国人口总数80%左右的比例规模极不匹配。
虽然宪法赋予农民有结社的权利。但在实际操作中，我国农民并没有自主性的全国性组织，至于目前的村民自治组织，主要是指村民委员会，它不但不维护农民的权益，有时反而成为侵犯农民权益的直接角色。
政治权利的薄弱，直接导致了其它相关权益的缺失。
（2）农民的人身权、财产权等基本权利面临严重的现实威胁和侵害。在“顺我者昌，逆我者亡”的思想意识支配下，当政者动辄以国家暴力机器对付农民，对农民实施殴打、侮辱、关押、拆房扒粮等严重危及农民人身、财产安全的行为层出不穷。其诱因目前突出表现在两个方面：①政府或以政府名义强加给农民的负担过重，农民不堪重负。如农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局《关于1995年涉及农民负担恶性案件的情况报告》中提到的“1995年1月6日，江苏省会昌县凤凰东乡白竹村，乡党委宣传委员胡发生和乡武装部长李良金带领清收工作组，向村民催款未果，捆绑殴打村民母子，母亲愤而服毒身亡”和“1995年7月5日，河南省范县陆集乡、村干部因征收集资款，开枪打伤村民，并判村民徒刑”等13起恶性事件就是农民权益甚至是生命权遭受实际侵犯的典型。②形形色色的“圈地”运动和以各种名义进行的拆迁，使农民赖以生存的基本条件遭遇人为野蛮剥夺。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定。”农民人身权、财产权缺失之严重可见一斑。
（3）我国现行宪法并没有直接规定农民有取得劳动报酬的权利，仅规定了“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。在实践中，农民在“交足国家的、留够集体的”之后也没有得到任何劳动报酬和福利待遇。相反，在“交足国家的、留够集体的、剩下的全是自己的”的分配原则的指导下，农民可能不仅得不到任何劳动报酬和福利待遇反而负收入。
现行宪法“国家提倡公民从事义务劳动”，这就为无偿占有农民劳动提供了宪法依据，事实上在农民沉重的负担中就有劳动义务工和劳动积累工（在操作过程中，均将劳动义务工和劳动积累工量化为货币，以货币形式向农民收取）项目。另外，我国现行宪法规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”的同时，现行劳动法又限制性规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”，这样在农村就业的广大农民的劳动权益（特别是劳动安全卫生、劳动和社会保障等权利）就得不到《劳动法》的保护。这种狭隘的排农性规定在一定程度上就是对农民劳动权益的漠视和极大的不关心。
维权成本超高，使农民有权难维。“衙门八字开，有理无钱莫进来”，这是我们批判过时的、腐朽的官僚制度常用的描述，但现在的某些官场在原来“八字开”的基础上更进一步，蜕变成“衙门四面开、有理无钱莫进来，进来无权靠边站”。在某些地方，公、检、法、武警甚至作为服务公众的政府在一定程度上沦为个别部门、个别人物掘取农民利益的后盾和工具，形成黑色利益集团，部分地方与农民有关的群体性事件就是很好的证明。
（4）国家对农村社会救助、医疗卫生、文化教育、精神文明等方面的投入与建设的严重不足、甚至匮乏，使农民不能与城市居民在事实上平等地拥有利用和分享国家公共资源的权利，甚至使农民受到歧视性待遇，但农民通过“以农补工”及其它方式对国家公共资源的积累作出了巨大的牺牲和贡献。
2、经济权利不时遭到侵犯。
（1）农民负担始终是损害农民经济权利的重要方面。据有关统计，1985—1992年的8年间，全国农民人均纯收入年平均实际增长约3.5%，而农民人均支付的国家税金年均增长19.5%，人均集体负担年均增长15%。近年来，尽管农民负担虽然有所缓解，但对比国家经济总体状况，农民负担不但没有得到根本性的改变，反而随着增负手段和方式的日益诡秘、渠道的日益开阔进一步呈现出新颖性、多样性和复杂性。
（2）从我国现行宪法规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”的条款来看，农民并没有土地所有权。许多政府部门或被挟制的政府部门出于自身需要特别是扭曲的利益观和政绩观的驱动，据此大打土地国有（或集体所有）牌，以各种借口和理由随意征占或强制征占、收回或强制收回农民土地（甚至包括宅基地）使用权，剥夺农民土地权益。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%，《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定”。
（3）包括市场交易权（如进城卖西瓜）、生产经营自主权、收益自主支配权和社会公共资源享有（受）权在内的其它经济权利的边缘化，使农民可支配的经济权利不但没有巩固和拓展反而日益紧缩。
3、政策不足以保护农民权益。
政策的载体就是“红头文件”，用“红头文件”解决侵犯农民权益问题存在某些刚性缺陷。首先，应该明确侵害农民权益的主体是各级政府部门特别是被挟制的政府部门，如果不由外力干预，由他们自行主导、监督减轻农民负担和解除对农民权益的损害，违背了监督与被监督、猫与老鼠非同一性原则。其次，“红头文件”是政府行为下的一块魔术布，受当政者主观意志的左右，根据其利益需要，经常骑墙于“护农”与“损农”之间，总体上看，真正的“护农”文件远少于“损农”或表面上的“护农”文件。当利益需要作出“护农”姿态时，“红头文件”就是农民的保护神；当利益促使向农民伸手时，“红头文件”就是套取农民利益的尚方宝剑。“红头文件”的如此二面性决定了它不能实质性地“代表”农民利益，也不能从根本上真正保护农民权益。再次，政策本身的执行力决定了它不能彻底遏制对农民权益的侵犯。政策不具有法律所具有的国家强制力，在执行过程中难免不走样变形，“上有政策，下有对策”就是对政策所具有的执行力的评价，同时政策的零散性不利于对农民权益的系统化、规范化保护。近年来，虽然国家出台了不少保护农民权益的政策，但对农民权益的侵犯却仍然有恃无恐。1990年国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》、1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》、1993年中共中央国务院 “要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清”的紧急通知、1994年中办国办要求加大减轻农民负担工作力度的通知、1996年中共中央国务院发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、2005年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》等均没有得到实质性的贯彻和落实。
4、以往的法律法规，虽然有的涉到及了农民权益的保护问题，但由于其不系统、零散、不全面等原因而很少在农民权益保护方面取得突破性进展。虽然有的地方人大为农民立有权益保护方面的地方性法规，但很大部分都是强调农民的义务和有关部门的既得权利（什么是权利和义务？我叫你为什么你为什么，叫你怎么为你就怎么为，这对我来说就是所谓的权利，对你来说就是所谓的义务），很少突出农民的权力和利益，表面的东西多于实质性内容。
二、立法架构
1、明确立法宗旨和目的，即：维护宪法尊严，贯彻宪法精神，落实宪法内容，确保农民利益，繁荣农村经济，富裕农民生活，建设和谐农村。
2、自始至终必须坚持：（1）平等原则，打破城乡壁垒，实现农民和城市居民户籍平等、身份平等、政治权利平等、社会权益平等、市场准入平等；（2）公平原则，消除城乡二元结构，城乡居民公平享有国家公共资源，建设城乡一体化的公共服务体系、利益分配体系、国家投资体系和社会保障体系；（3）权益神圣不可侵犯原则，彻底实现政治权利、文化教育权益、劳动权益、人身权利、财产权益、知情权等宪法规定的各项权利；（4）“以人为本”原则，确立农民受尊重权，人与人和谐相处；（5）“不取多予”原则，以此来弥补因农业的先天脆弱性所引起的农民收入不足的问题。
3、立法内容
（1）农民的身份识别问题
法律必须要界定谁是农民的问题，即哪些人有资格享受《农民权益保障法》的保护、哪些人有资格依据《农民权益保障法》向法院提起诉讼的问题。如果这一问题不明确，那么该法的保护对象就无法谈起，也就失去立法的原始意义。
（2）法律的调整对象问题
该法应该是调整不平等主体之间的权益关系的法律。所谓不平等主体主要包括：农民与国家机关、农民与有国家机关背景的组织（包括个人，下同）、农民与以国家机关名义实施行为的组织。这里所指的国家机关包括国家机关各部门、被利用的国家机关及部门，特别是政府部门和被利用的政府部门。
（3）法律性质问题
首先，必须该法不能成为行政法规。如果是行政法律，该法就得归口政府部门，然而许多时候政府就是侵犯农民利益者，由犯法者执法，效果可想而知。
其次，该法应涵盖民法和国家赔偿法的相关内容，确立以个人赔偿为主、国家赔偿为辅的赔偿原则，即由侵犯农民权益的相关行为实施人对农民承担主要或完全赔偿责任，个人赔偿的力度和幅度要苛于民法和国家赔偿法的有关要求。
再次，惩处侵犯农民权益的力度，要有刑法的手段，甚至要严于刑法。
另次，该法是农民法，是“民告官”法，而不是“官告民”法。
总之，该法直接产生于宪法，不受任何其它法律法规、方针政策的影响和左右。它既不是行政法，也不是民法和刑法，而是含有行政法规、民法、刑法性质和内容的综合法，是制定其它与农民权益有关的方针、政策、法律法规母法，是上行法（即是“民告官”法而不是“官告民”法）。
（4）立法主体内容
第一，民主政治权利的具体内容要高度清晰，不能虚化和模糊。①赋予农民享有自主结社权，以维护自身权益。该维权组织应该是毛泽东在著名的《湖南农民运动考察报告》里所赞赏的“农会”，名称可别，但其权力、地位和性质不可异。当然“农会”的活动不得违反现行宪法。②赋予农民真正的平等的选举权和被选举权。农民代表在国家权力机关中所占的比例，必须与其人口规模相一致，农民与工人、干部有同等的行使国家权力的权利。农民参与直选或罢免“组官”、“村官”、“乡官”甚至更高一级官员。③赋予农民知情权，农民有知晓国家和各级政府方针、政策特别涉农决策或事项的权利，政府部门应尽相应之义务。④赋予农民涉农事务参与权、决策权、管理权甚至规划权，农民有权直接参与村（组）事务，甚至乡镇涉农事务，凡是有关涉农决策和规划必须要有本行政区域内2/3以上的农民支持才可以付诸实施，否则农民有权拒绝或抵制；或者如果有1/3—1/2的农民公开声称反对，那么该决策或规划就必须停止执行。
第二，经济权利要具体、明确、详实。①完全免除农民负担。农民不须向任何部门缴纳、任何部门不得（或通过第三方，如价格、强买强卖等不公平交易及其它行为）向农民收取或转嫁任何税费（包括农业生产基础设施建设、农业生产排灌、生猪屠宰等费用）。在不违背农民意愿的前提下，政府可以引导有条件的农民自愿捐助、救济、支援贫困农民及贫困学生或进行公共投入，但不得以任何方式强制进行。国家和各级政府对农民生产进行补贴，国家免费按需提供农业生产用水。②确保农民的土地权益。在土地所有权和使用权分离的基础上，所有权归农民所有，使用权可以农民自愿的方式进行流转（包括以土地作资入股进行集约化生产）；除国防建设外，征占农民土地时，必须按市价实额补偿，不得强制或变相强制剥夺农民土地所有权和使用权。否则，造成农民土地损失的，必须按市价的3倍以上赔偿，甚至动用刑法制裁。③农民的财产权神圣不可侵犯，任何部门或个人不得以任何方式套取农民财产，但农民财产以自愿的方式可以自由进入市场流通。④农民拥有生产经营自主权。政府可以引导农民进行生产结构和生产方式的调整，任何部门或个人不得强制或变相强制农民进行农民不愿意的生产和经营，特别是政府有关部门不得以欺诈或变相欺诈的方式引诱农民进行有损农民利益的生产。⑤坚持农民收益自主支配权，任何部门和个人不得以任何理由强制分配农民收益。⑥国家和各级政府应加大对农村公共设施建设，对社会公共资源（包括医疗卫生等）或产品，农民拥有平等的享有（受）权，任何部门和个人不得歧视和限制。⑦农民有获得劳动报酬的权利，任何组织或个人都不得无偿占有农民劳动（包括货币化、实物化的劳动，下同），农民有权拒绝提供无偿劳动。
第三，社会权益要惠及所有农民。①确保农民及农民子弟的受教育权，农民及农民子弟平等享有（受）教育资源。实行城乡一体化教育投资，采取城乡一体化教育，农民子弟可以自由选择城市学校就读，城市居民子弟也可以选择农村学校就读。全面无条件实行九年制完全免费义务教育；非义务教育阶段的上学费用，贫困农民子弟可以免除或最高从半缴纳。②农民享有平等的就业权，任何单位或组织不得采取歧视性或限制性规定。③农民平等享有（受）社会保障权，实行城乡一体化的养老保险制度、劳动安全卫生制度、失业保险制度和最低生活保障制度。④农民享有健康救济权，平等地享有（受）医疗卫生资源。任何医院都必须无条件接诊（治）农民病，任何医院和个人不得拒接、刁难、歧视农民病人，当本医院确实无力医治时，也必须提供转医（院）协助，农民医疗（药）费用应最高从半收取。⑤消除城乡户籍壁垒。城乡居民只要能提供有效身份证件就可以自由流动迁徙。对进城务工农民实行免费登记制度，只要其持有有效身份证件，任何部门和个人不得另行索要或强制要求其办理其它任何证件，同时不得向进城务工农民收取任何费用。⑥促进农民平等享有（受）精神文明建设成果，加大资金扶持力度。
此外，必须明文规定：①农民与其它自然人（如城市居民、工人）同等享有宪法和法律规律的各种权利（包括分享国家和社会建设、发展成果），国家机关特别是政府部门应尽帮助实现之义务；②农民有要求政府部门给予保护的权利，政府组织应尽保护之义务；③农民有知晓各种涉农方针、政策、法律法规的权利，政府组织应尽告知之义务；④在政治资源、经济资源、社会资源的分配与整合上，国家应从平等原则出发最大限度地缩小城乡差别，给农民以事实上的公平，等等。
（5）违法责任
在违法责任部分，法律必须至少要涵盖以下内容：
第一，非法剥夺或限制农民政治权利的，给予相关实施行为人相应的政纪（如免职）处分，严重的应追究相关实施行为人的刑事责任。
第二，损毁农民名誉的，名誉损害行为相关实施人必须公开为农民恢复名誉，并向农民赔礼道歉，同时向农民进行精神赔偿，赔偿的幅度与农民因名誉损害而遭受的损失一致。
第三，侵害农民财产（包括土地、宅基地、房屋等动产和不动产）的，应以侵害财产行为相关实施人为主全额赔偿农民财产，并处该财产价值的3倍以上罚款，罚款所得的3/4用于赔偿该财产持有人（农民）因财产受损所带来的各种损失，另1/4全部上交国家财政，专款专用，用于财政支付农民维权组织的活动经费。
第四，侵犯农民人身权的，从重给予侵权行为人相应的刑事处分，同时，侵权相关行为人应从精神上、心理上、医疗保健等方面承担完全赔偿责任。
第五，在农民维权或诉讼过程中，干预公正司法或徇私枉法或打击报复或压制农民维权或有法不依的，给予相关行为人刑事处分；给农民带来损失的，相关行为人同时要赔偿农民5倍以上的损失。
第六，侵犯农民权益的相关政府官员在承担相应的民事、刑事责任的同时必须免职。
第七，因个人导致国家机关不作为、乱作为、假作为和消极作为，给农民造成损害的，相关行为人承担赔偿责任，并处相应刑罚；因不可抗力导致国家机关损害农民利益的，国家承担赔偿责任。
第八，凡发生赔偿责任的，如果是职务行为，则由侵权行为相关实施人承担主要赔偿责任或完全刑事责任，如果是个人行为，则由侵权行为相关实施人承担完全赔偿责任和完全刑事责任。个人财产（包括收入）不足以承担赔偿责任的，用个人财产（包括收入）赔偿后的不足部分由其家庭财产（包括收入）承担连带责任。家庭连带赔偿责任发生后仍不足以赔偿农民损失的，如果是职务行为引起的赔偿责任，不足部分先由国家赔偿，国家赔偿后必须向侵权行为相关实施人追缴因赔偿的发生而给国家造成的损失，同时给予侵权行为相关实施人相当的刑事处分；如果是个人行为引起的赔偿责任，则用不足部分的数额比照刑法的相关或类似规定从重惩治侵权行为相关实施人。
第九，所为刑事处分（罚），主要是指最低监禁1天、最高监禁终生且不援引监外执行、取保候审等类似规则的刑罚，依现有刑法从严、从重处罚。
第十，赔偿责任发生后，赔偿的幅度应以实际损失为基数，成倍赔偿。倍数的确定以损害给受害人和社会的危害程度为基准。
第十一，侵犯农民权益应该给予的其它惩罚（制裁）。
三、值得关注的其它问题
1、法律的执行问题：农民的自主性维权组织就是农民权益保护的执法主体，代为农民维权时可以自主介入，也可以受邀介入，不受任何部门特别是政府部门意志的影响和制约。维权组织的活动经费，由上一级国家财政支付，同时接受社会和有关组织捐赠。维权组织的活动和财务情况定期向农民公布，经费使用情况接受农民和捐赠组织的监督。
国家机关特别是政府部门不宜作为该法的执法主体，国家机关特别是司法机关应尽力协助农民和农民维权组织公正维权。
必须要做到“有法必依”，如果“有法不依”，那么“有法”比“无法”的危害更大。
2、农民权益保护的时效问题：只要农民有寻求权益保护的理由，就不受现有法律法规规定的时效限制。
3、正当防卫问题：不论有关人员是职务行为还是个人行为，只要侵害农民利益且符合正当防卫条件的，农民就可以实施正当防卫（包括集体正当防卫）。
4、举证问题：（1）农民可以举证的情况下，可以由农民举证；（2）在农民举证不足或无法举证的情况下，适用举证责任倒置；（3）采取举证责任倒置和“正置”相结合的原则。
5、法律的实用性问题：为及时、完全保护农民权益，法律必须做到合身、得体、详实、具体、细化、可操作性强。空洞的、笼统的、不以农民为本的法律，“有法”比“无法”更可怕！
6、法律的适用问题：凡与本法冲突的其它法律或法律条款不再适用，以本法执行。
农民问题不仅是重要的经济问题，而且更是重要的政治问题。保护农民权益不仅是为国家的经济建设服务，更是为国家的政治建设作贡献。
一、立法的必要性或现实应求
1、农民的政治权、人身权、财产权和社会权益等得不到根本的、公平的充分保障。
（1）我国现行宪法明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，由此可见，我国任何公民（依法剥夺政治权利的人除外）都平等地享有宪法和法律赋予的权利，同时平等地履行宪法和法律规定的义务。但我国的现行选举法同时又规定：农村每一全国人大代表所代表的人口数4倍于城市每一全国人大代表所代表的人口数，即在国家最高权力机关的参与权方面，4个农民才相当于1个城市居民。这种矛盾性规定从法律的操作层面上削弱了农民参政议政、管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务特别是管理涉农事务、表达自己意愿的权利。
另外，在历届全国人大代表中，农民代表所占的比例和实际人数畸形偏低，第一届有农民63人、占5.14%，第二届67人、占5.46%，第三届209人、占6.87%，第四届662人、占22.9%，第五届720人、占20.59%，第六届348人、占11.7%，第七届与工人代表合占23%，第八届280人、占9.4%，第九届240人、占8%（注参见《人民日报》1999年9月15日），而十届全国人大2985名代表中实有农民代表251人、占11.89%。而据权威人士透露，历次全国人大会议中真正属于农民身份的代表不足5%。可见，农民享有的政治权利与其占全国人口总数80%左右的比例规模极不匹配。
虽然宪法赋予农民有结社的权利。但在实际操作中，我国农民并没有自主性的全国性组织，至于目前的村民自治组织，主要是指村民委员会，它不但不维护农民的权益，有时反而成为侵犯农民权益的直接角色。
政治权利的薄弱，直接导致了其它相关权益的缺失。
（2）农民的人身权、财产权等基本权利面临严重的现实威胁和侵害。在“顺我者昌，逆我者亡”的思想意识支配下，当政者动辄以国家暴力机器对付农民，对农民实施殴打、侮辱、关押、拆房扒粮等严重危及农民人身、财产安全的行为层出不穷。其诱因目前突出表现在两个方面：①政府或以政府名义强加给农民的负担过重，农民不堪重负。如农业部、监察部、财政部、国家计委、国务院法制局《关于1995年涉及农民负担恶性案件的情况报告》中提到的“1995年1月6日，江苏省会昌县凤凰东乡白竹村，乡党委宣传委员胡发生和乡武装部长李良金带领清收工作组，向村民催款未果，捆绑殴打村民母子，母亲愤而服毒身亡”和“1995年7月5日，河南省范县陆集乡、村干部因征收集资款，开枪打伤村民，并判村民徒刑”等13起恶性事件就是农民权益甚至是生命权遭受实际侵犯的典型。②形形色色的“圈地”运动和以各种名义进行的拆迁，使农民赖以生存的基本条件遭遇人为野蛮剥夺。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%。《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定。”农民人身权、财产权缺失之严重可见一斑。
（3）我国现行宪法并没有直接规定农民有取得劳动报酬的权利，仅规定了“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。在实践中，农民在“交足国家的、留够集体的”之后也没有得到任何劳动报酬和福利待遇。相反，在“交足国家的、留够集体的、剩下的全是自己的”的分配原则的指导下，农民可能不仅得不到任何劳动报酬和福利待遇反而负收入。
现行宪法“国家提倡公民从事义务劳动”，这就为无偿占有农民劳动提供了宪法依据，事实上在农民沉重的负担中就有劳动义务工和劳动积累工（在操作过程中，均将劳动义务工和劳动积累工量化为货币，以货币形式向农民收取）项目。另外，我国现行宪法规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务”的同时，现行劳动法又限制性规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行”，这样在农村就业的广大农民的劳动权益（特别是劳动安全卫生、劳动和社会保障等权利）就得不到《劳动法》的保护。这种狭隘的排农性规定在一定程度上就是对农民劳动权益的漠视和极大的不关心。
维权成本超高，使农民有权难维。“衙门八字开，有理无钱莫进来”，这是我们批判过时的、腐朽的官僚制度常用的描述，但现在的某些官场在原来“八字开”的基础上更进一步，蜕变成“衙门四面开、有理无钱莫进来，进来无权靠边站”。在某些地方，公、检、法、武警甚至作为服务公众的政府在一定程度上沦为个别部门、个别人物掘取农民利益的后盾和工具，形成黑色利益集团，部分地方与农民有关的群体性事件就是很好的证明。
（4）国家对农村社会救助、医疗卫生、文化教育、精神文明等方面的投入与建设的严重不足、甚至匮乏，使农民不能与城市居民在事实上平等地拥有利用和分享国家公共资源的权利，甚至使农民受到歧视性待遇，但农民通过“以农补工”及其它方式对国家公共资源的积累作出了巨大的牺牲和贡献。
2、经济权利不时遭到侵犯。
（1）农民负担始终是损害农民经济权利的重要方面。据有关统计，1985—1992年的8年间，全国农民人均纯收入年平均实际增长约3.5%，而农民人均支付的国家税金年均增长19.5%，人均集体负担年均增长15%。近年来，尽管农民负担虽然有所缓解，但对比国家经济总体状况，农民负担不但没有得到根本性的改变，反而随着增负手段和方式的日益诡秘、渠道的日益开阔进一步呈现出新颖性、多样性和复杂性。
（2）从我国现行宪法规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”的条款来看，农民并没有土地所有权。许多政府部门或被挟制的政府部门出于自身需要特别是扭曲的利益观和政绩观的驱动，据此大打土地国有（或集体所有）牌，以各种借口和理由随意征占或强制征占、收回或强制收回农民土地（甚至包括宅基地）使用权，剥夺农民土地权益。中国社会科学院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组的一份调查显示：征地纠纷是目前农民反映的主要问题，占总数的60.1%，其中非法征地或强行征地占总数的33.1%，《中国建设报》曾有文章一针见血地指出：“很多地方在圈占农田的过程中出现了严重侵犯农民权益的现象，影响社会稳定”。
（3）包括市场交易权（如进城卖西瓜）、生产经营自主权、收益自主支配权和社会公共资源享有（受）权在内的其它经济权利的边缘化，使农民可支配的经济权利不但没有巩固和拓展反而日益紧缩。
3、政策不足以保护农民权益。
政策的载体就是“红头文件”，用“红头文件”解决侵犯农民权益问题存在某些刚性缺陷。首先，应该明确侵害农民权益的主体是各级政府部门特别是被挟制的政府部门，如果不由外力干预，由他们自行主导、监督减轻农民负担和解除对农民权益的损害，违背了监督与被监督、猫与老鼠非同一性原则。其次，“红头文件”是政府行为下的一块魔术布，受当政者主观意志的左右，根据其利益需要，经常骑墙于“护农”与“损农”之间，总体上看，真正的“护农”文件远少于“损农”或表面上的“护农”文件。当利益需要作出“护农”姿态时，“红头文件”就是农民的保护神；当利益促使向农民伸手时，“红头文件”就是套取农民利益的尚方宝剑。“红头文件”的如此二面性决定了它不能实质性地“代表”农民利益，也不能从根本上真正保护农民权益。再次，政策本身的执行力决定了它不能彻底遏制对农民权益的侵犯。政策不具有法律所具有的国家强制力，在执行过程中难免不走样变形，“上有政策，下有对策”就是对政策所具有的执行力的评价，同时政策的零散性不利于对农民权益的系统化、规范化保护。近年来，虽然国家出台了不少保护农民权益的政策，但对农民权益的侵犯却仍然有恃无恐。1990年国务院下发《关于切实减轻农民负担的通知》、1991年国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》、1993年中共中央国务院 “要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清”的紧急通知、1994年中办国办要求加大减轻农民负担工作力度的通知、1996年中共中央国务院发出《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、2005年中央“一号文件”——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》等均没有得到实质性的贯彻和落实。
4、以往的法律法规，虽然有的涉到及了农民权益的保护问题，但由于其不系统、零散、不全面等原因而很少在农民权益保护方面取得突破性进展。虽然有的地方人大为农民立有权益保护方面的地方性法规，但很大部分都是强调农民的义务和有关部门的既得权利（什么是权利和义务？我叫你为什么你为什么，叫你怎么为你就怎么为，这对我来说就是所谓的权利，对你来说就是所谓的义务），很少突出农民的权力和利益，表面的东西多于实质性内容。
二、立法架构
1、明确立法宗旨和目的，即：维护宪法尊严，贯彻宪法精神，落实宪法内容，确保农民利益，繁荣农村经济，富裕农民生活，建设和谐农村。
2、自始至终必须坚持：（1）平等原则，打破城乡壁垒，实现农民和城市居民户籍平等、身份平等、政治权利平等、社会权益平等、市场准入平等；（2）公平原则，消除城乡二元结构，城乡居民公平享有国家公共资源，建设城乡一体化的公共服务体系、利益分配体系、国家投资体系和社会保障体系；（3）权益神圣不可侵犯原则，彻底实现政治权利、文化教育权益、劳动权益、人身权利、财产权益、知情权等宪法规定的各项权利；（4）“以人为本”原则，确立农民受尊重权，人与人和谐相处；（5）“不取多予”原则，以此来弥补因农业的先天脆弱性所引起的农民收入不足的问题。
3、立法内容
（1）农民的身份识别问题
法律必须要界定谁是农民的问题，即哪些人有资格享受《农民权益保障法》的保护、哪些人有资格依据《农民权益保障法》向法院提起诉讼的问题。如果这一问题不明确，那么该法的保护对象就无法谈起，也就失去立法的原始意义。
（2）法律的调整对象问题
该法应该是调整不平等主体之间的权益关系的法律。所谓不平等主体主要包括：农民与国家机关、农民与有国家机关背景的组织（包括个人，下同）、农民与以国家机关名义实施行为的组织。这里所指的国家机关包括国家机关各部门、被利用的国家机关及部门，特别是政府部门和被利用的政府部门。
（3）法律性质问题
首先，必须该法不能成为行政法规。如果是行政法律，该法就得归口政府部门，然而许多时候政府就是侵犯农民利益者，由犯法者执法，效果可想而知。
其次，该法应涵盖民法和国家赔偿法的相关内容，确立以个人赔偿为主、国家赔偿为辅的赔偿原则，即由侵犯农民权益的相关行为实施人对农民承担主要或完全赔偿责任，个人赔偿的力度和幅度要苛于民法和国家赔偿法的有关要求。
再次，惩处侵犯农民权益的力度，要有刑法的手段，甚至要严于刑法。
另次，该法是农民法，是“民告官”法，而不是“官告民”法。
总之，该法直接产生于宪法，不受任何其它法律法规、方针政策的影响和左右。它既不是行政法，也不是民法和刑法，而是含有行政法规、民法、刑法性质和内容的综合法，是制定其它与农民权益有关的方针、政策、法律法规母法，是上行法（即是“民告官”法而不是“官告民”法）。
（4）立法主体内容
第一，民主政治权利的具体内容要高度清晰，不能虚化和模糊。①赋予农民享有自主结社权，以维护自身权益。该维权组织应该是毛泽东在著名的《湖南农民运动考察报告》里所赞赏的“农会”，名称可别，但其权力、地位和性质不可异。当然“农会”的活动不得违反现行宪法。②赋予农民真正的平等的选举权和被选举权。农民代表在国家权力机关中所占的比例，必须与其人口规模相一致，农民与工人、干部有同等的行使国家权力的权利。农民参与直选或罢免“组官”、“村官”、“乡官”甚至更高一级官员。③赋予农民知情权，农民有知晓国家和各级政府方针、政策特别涉农决策或事项的权利，政府部门应尽相应之义务。④赋予农民涉农事务参与权、决策权、管理权甚至规划权，农民有权直接参与村（组）事务，甚至乡镇涉农事务，凡是有关涉农决策和规划必须要有本行政区域内2/3以上的农民支持才可以付诸实施，否则农民有权拒绝或抵制；或者如果有1/3—1/2的农民公开声称反对，那么该决策或规划就必须停止执行。
第二，经济权利要具体、明确、详实。①完全免除农民负担。农民不须向任何部门缴纳、任何部门不得（或通过第三方，如价格、强买强卖等不公平交易及其它行为）向农民收取或转嫁任何税费（包括农业生产基础设施建设、农业生产排灌、生猪屠宰等费用）。在不违背农民意愿的前提下，政府可以引导有条件的农民自愿捐助、救济、支援贫困农民及贫困学生或进行公共投入，但不得以任何方式强制进行。国家和各级政府对农民生产进行补贴，国家免费按需提供农业生产用水。②确保农民的土地权益。在土地所有权和使用权分离的基础上，所有权归农民所有，使用权可以农民自愿的方式进行流转（包括以土地作资入股进行集约化生产）；除国防建设外，征占农民土地时，必须按市价实额补偿，不得强制或变相强制剥夺农民土地所有权和使用权。否则，造成农民土地损失的，必须按市价的3倍以上赔偿，甚至动用刑法制裁。③农民的财产权神圣不可侵犯，任何部门或个人不得以任何方式套取农民财产，但农民财产以自愿的方式可以自由进入市场流通。④农民拥有生产经营自主权。政府可以引导农民进行生产结构和生产方式的调整，任何部门或个人不得强制或变相强制农民进行农民不愿意的生产和经营，特别是政府有关部门不得以欺诈或变相欺诈的方式引诱农民进行有损农民利益的生产。⑤坚持农民收益自主支配权，任何部门和个人不得以任何理由强制分配农民收益。⑥国家和各级政府应加大对农村公共设施建设，对社会公共资源（包括医疗卫生等）或产品，农民拥有平等的享有（受）权，任何部门和个人不得歧视和限制。⑦农民有获得劳动报酬的权利，任何组织或个人都不得无偿占有农民劳动（包括货币化、实物化的劳动，下同），农民有权拒绝提供无偿劳动。
第三，社会权益要惠及所有农民。①确保农民及农民子弟的受教育权，农民及农民子弟平等享有（受）教育资源。实行城乡一体化教育投资，采取城乡一体化教育，农民子弟可以自由选择城市学校就读，城市居民子弟也可以选择农村学校就读。全面无条件实行九年制完全免费义务教育；非义务教育阶段的上学费用，贫困农民子弟可以免除或最高从半缴纳。②农民享有平等的就业权，任何单位或组织不得采取歧视性或限制性规定。③农民平等享有（受）社会保障权，实行城乡一体化的养老保险制度、劳动安全卫生制度、失业保险制度和最低生活保障制度。④农民享有健康救济权，平等地享有（受）医疗卫生资源。任何医院都必须无条件接诊（治）农民病，任何医院和个人不得拒接、刁难、歧视农民病人，当本医院确实无力医治时，也必须提供转医（院）协助，农民医疗（药）费用应最高从半收取。⑤消除城乡户籍壁垒。城乡居民只要能提供有效身份证件就可以自由流动迁徙。对进城务工农民实行免费登记制度，只要其持有有效身份证件，任何部门和个人不得另行索要或强制要求其办理其它任何证件，同时不得向进城务工农民收取任何费用。⑥促进农民平等享有（受）精神文明建设成果，加大资金扶持力度。
此外，必须明文规定：①农民与其它自然人（如城市居民、工人）同等享有宪法和法律规律的各种权利（包括分享国家和社会建设、发展成果），国家机关特别是政府部门应尽帮助实现之义务；②农民有要求政府部门给予保护的权利，政府组织应尽保护之义务；③农民有知晓各种涉农方针、政策、法律法规的权利，政府组织应尽告知之义务；④在政治资源、经济资源、社会资源的分配与整合上，国家应从平等原则出发最大限度地缩小城乡差别，给农民以事实上的公平，等等。
（5）违法责任
在违法责任部分，法律必须至少要涵盖以下内容：
第一，非法剥夺或限制农民政治权利的，给予相关实施行为人相应的政纪（如免职）处分，严重的应追究相关实施行为人的刑事责任。
第二，损毁农民名誉的，名誉损害行为相关实施人必须公开为农民恢复名誉，并向农民赔礼道歉，同时向农民进行精神赔偿，赔偿的幅度与农民因名誉损害而遭受的损失一致。
第三，侵害农民财产（包括土地、宅基地、房屋等动产和不动产）的，应以侵害财产行为相关实施人为主全额赔偿农民财产，并处该财产价值的3倍以上罚款，罚款所得的3/4用于赔偿该财产持有人（农民）因财产受损所带来的各种损失，另1/4全部上交国家财政，专款专用，用于财政支付农民维权组织的活动经费。
第四，侵犯农民人身权的，从重给予侵权行为人相应的刑事处分，同时，侵权相关行为人应从精神上、心理上、医疗保健等方面承担完全赔偿责任。
第五，在农民维权或诉讼过程中，干预公正司法或徇私枉法或打击报复或压制农民维权或有法不依的，给予相关行为人刑事处分；给农民带来损失的，相关行为人同时要赔偿农民5倍以上的损失。
第六，侵犯农民权益的相关政府官员在承担相应的民事、刑事责任的同时必须免职。
第七，因个人导致国家机关不作为、乱作为、假作为和消极作为，给农民造成损害的，相关行为人承担赔偿责任，并处相应刑罚；因不可抗力导致国家机关损害农民利益的，国家承担赔偿责任。
第八，凡发生赔偿责任的，如果是职务行为，则由侵权行为相关实施人承担主要赔偿责任或完全刑事责任，如果是个人行为，则由侵权行为相关实施人承担完全赔偿责任和完全刑事责任。个人财产（包括收入）不足以承担赔偿责任的，用个人财产（包括收入）赔偿后的不足部分由其家庭财产（包括收入）承担连带责任。家庭连带赔偿责任发生后仍不足以赔偿农民损失的，如果是职务行为引起的赔偿责任，不足部分先由国家赔偿，国家赔偿后必须向侵权行为相关实施人追缴因赔偿的发生而给国家造成的损失，同时给予侵权行为相关实施人相当的刑事处分；如果是个人行为引起的赔偿责任，则用不足部分的数额比照刑法的相关或类似规定从重惩治侵权行为相关实施人。
第九，所为刑事处分（罚），主要是指最低监禁1天、最高监禁终生且不援引监外执行、取保候审等类似规则的刑罚，依现有刑法从严、从重处罚。
第十，赔偿责任发生后，赔偿的幅度应以实际损失为基数，成倍赔偿。倍数的确定以损害给受害人和社会的危害程度为基准。
第十一，侵犯农民权益应该给予的其它惩罚（制裁）。
三、值得关注的其它问题
1、法律的执行问题：农民的自主性维权组织就是农民权益保护的执法主体，代为农民维权时可以自主介入，也可以受邀介入，不受任何部门特别是政府部门意志的影响和制约。维权组织的活动经费，由上一级国家财政支付，同时接受社会和有关组织捐赠。维权组织的活动和财务情况定期向农民公布，经费使用情况接受农民和捐赠组织的监督。
国家机关特别是政府部门不宜作为该法的执法主体，国家机关特别是司法机关应尽力协助农民和农民维权组织公正维权。
必须要做到“有法必依”，如果“有法不依”，那么“有法”比“无法”的危害更大。
2、农民权益保护的时效问题：只要农民有寻求权益保护的理由，就不受现有法律法规规定的时效限制。
3、正当防卫问题：不论有关人员是职务行为还是个人行为，只要侵害农民利益且符合正当防卫条件的，农民就可以实施正当防卫（包括集体正当防卫）。
4、举证问题：（1）农民可以举证的情况下，可以由农民举证；（2）在农民举证不足或无法举证的情况下，适用举证责任倒置；（3）采取举证责任倒置和“正置”相结合的原则。
5、法律的实用性问题：为及时、完全保护农民权益，法律必须做到合身、得体、详实、具体、细化、可操作性强。空洞的、笼统的、不以农民为本的法律，“有法”比“无法”更可怕！
6、法律的适用问题：凡与本法冲突的其它法律或法律条款不再适用，以本法执行。
农民问题不仅是重要的经济问题，而且更是重要的政治问题。保护农民权益不仅是为国家的经济建设服务，更是为国家的政治建设作贡献。