良好的法律是依法行政的根本

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良好的法律是依法行政的根本
王仲礼

 

      今年3月22日，国务院确立了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。全面推进依法行政、建设法治政府，已成国务院近十年的工作中心。这无疑是巨大的进步。也是艰巨的任务。怎么才能达到这个目的呢？根本是要有良好的法律。
      古希腊亚里士多德给法治下了一个定义：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。可见，实行法治首先必须有“制定得良好的法律”。恰恰这点上，我们的差距比较大。不能不立起直追，采取有力措施，迎头赶上。
      税务工作是国务院的一项工作，是依法行政少不了的。笔者是税务者，仅就税务工作谈点意见。根据我国远景发展纲要，2010年将建立有中国特色社会主义法律体系。税收当然应包括在内。改革开放20多年来我国的立法工作取得了令人鼓舞的成绩，特别近几年是历史上的最佳时期。但，相对而言，税收立法显然滞后。在我国已加入WTO、“税收法定”已成世人共识、也是我《宪法》之要求的今天，显然不合时宜。税收是国家的经济基础，可见其之重要。但，在我国能称得上“法律”的税法，寥寥无几：工商税实体法仅《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》而已。其它均为《暂行条例》。这与税收的重要性、实践的需要，极不相称。也直接影响税收的刚性和依法行政。这是税收立法太少太慢的问题。
      另一个问题是现有税法内容的问题太多太乱。就从我国仅有的两部实体法《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》来看吧。 
      一是表述不准确。《外商投资企业和外国企业所得税法》第一条就有这样的问题：“中华人民共和国境内的外商投资企业生产、经营所得和其他所得，依照本法的规定缴纳所得税”。这里的“境内”就有很大问题，因为它在这里是当定语用的，就是说，只限定“境内”的外商投资企业才纳税，“境外”的就不纳税了。其实不然，《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第五条第二款规定，“外商投资企业在中国境内或者境外分支机构的生产、经营所得和其他所得，由总机构汇总缴纳所得税”。用形式逻辑来看该款，这里的“外商投资企业”分为“境内”、“境外”的两部分；并且“境内”、“境外”的外商投资企业都要纳税。这样该条的“境内”二字应去掉。既准确又简练，何乐而不为呢？
      二是法律打架。《外商投资企业和外国企业所得税法》第三条用了“总机构”概念。《实施细则》第五条规定，“税法第三条所说的总机构，是指依照中国法律组成企业法人的外商投资企业，在中国境内设立的负责该企业经营管理与控制的中心机构”。这里把“住所”表述为“管理与控制的中心机构”。《民法通则》第三十九条规定：“法人以它的主要办事机构所在地为住所”。“总机构——管理与控制的中心机构”是不是“主要办事机构”呢？如果是，为什么不用“主要办事机构”呢？如果不是，两个法不就打架了吗？笔者认为，应将总机构解释为主要办事机构；最好直接用主要办事机构来表述。另外，2003年11月20日第6次国家税务总局局务会议审议通过，自2004年2月1日起施行的《税务登记管理办法》第十条规定，“企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位（以下统称从事生产、经营的纳税人），向生产、经营所在地税务机关申报办理税务登记”。 企业的机构所在地主要有三个：管理中心地、经营地和注册地。《外商投资企业和外国企业所得税法》规定的是管理中心地；《税务登记管理办法》规定的是经营地，明显不同。《外商投资企业和外国企业所得税法》是法律；《税务登记管理办法》是行政规章。外商投资企业的工商登记实行的是授权登记，有的地市都没有登记权，要到省一级登记。如果该企业管理中心地在A地，而经营地又在B地，（我们这就有这种情况，并且这里不指总、分支机构在两地的情况）作为基层税务机关怎么执行？
      三是无明确的“纳税地点”和“纳税时点”规定。经典著作者指明，任何事物都存在于一定的时间和空间，税收当然不能例外。所以，税法必须有时间和空间的规定。税法的空间规定，至少应有该税法实施的地域、纳税地点。如果没有“纳税地点”的规定，你让纳税人到哪纳税去。另外，“纳税地点”还涉及到该纳税人由哪个税务机关管辖问题，更涉及到税款入到哪里的金库这样关系经济利益的大问题。《外商投资企业和外国企业所得税法》没有明确的、准确的规定。《个人所得税法》根本就没有“纳税地点”的规定。《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》都没有“纳税时点”——纳税义务发生时间的规定。税法的时间规定，至少应有该税法从什么时间施行、纳税期间、纳税期限、纳税时点。纳税期间是指一个月、一个季、一年等。纳税时点，很重要，是判定是否属于该期间的。不属于该期间的，就不用纳税。不规定怎么能行？
      不解决这些问题，哪里会有“良好的法律”？没有“良好的法律”，何来“依法行政”？