以城市群建设引领新型城镇化
陈柳钦
城市是我国政治、经济、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。目前，全国城镇化率已达到57.35%，按照“诺瑟姆曲线”正处于城镇化加速阶段后期。城镇化作为现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。如何遵循城镇化发展规律，化解和预防城镇化出现的问题？党的十八届五中全会明确提出，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，“以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，推动新型城镇化发展。
2016年末，我国城市数量达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。在过去很长一段时间以来，在城镇化过程中，一直存在着以中小城市为主的分散型的城镇化和以大城市为主的集中型城镇化两种思路。我们认为，中国的人口基数大、密度大，耕地面积少，因此走集中型城镇化的道路是更为理性而必然的选择。其中，城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，还是参与国际竞争合作的重要平台。党的十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这无疑进一步明确了我国未来城镇化的路径和方向，也为解决我国不平衡不充分的发展问题开出了“一剂良方”，有利于促进区域平衡、城乡平衡，补齐中小城市和小城镇发展不充分短板。
城市不能孤立存在，它能够存在的本质就在于它与乡村及其它城市有一种内在联系，地理学家称这种关系为“共生关系”。然而，由城乡间简单的互通有无的交往形成的“共生关系”只是城乡之间协同状态的阶段性特征，它的进一步发展应该是区域城乡一体化。这个过程实际上就是结构变迁的过程。随着结构变革，一个城市地域的生产大循环已不再是单单在城市或是在乡村展开，因为城乡及城市之间新的协同状态只有在城市和乡村都被纳入更广阔的经济空间，都成为大的开放系统后，才有可能实现。这样一种协同作用在城乡及城市间所产生的聚合效应，是单独依靠城市或乡村所无法达到的。高密集的城市群是一个庞大的社会经济体系，能产生更大的聚集效应。它既不同于相距较远的松散的城市群，又不同于完全集中的单一大城市，它比之绝对化的聚集，既有集中的优势或超大城市的优势，又避免了过分集中或城市过大的一些弊病，使经济效益、社会效益和环境效益得以较好的统一。而且使三个效益相互促进，由“强相互作用”而“连锁反应”式的产生可持续发展的力量。与单一的城市相比，城市群既可以广泛进行专业化分和协作，充分发挥规模效益，又可以有效降低特大城市的交通拥堵、环境污染等问题。城市群是区域经济的增长极，可以有效提升国际竞争能力，还可以对周边地区产生更大的带动作用。
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，要在《全国主体功能区规划》确定的城镇化地区，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，以城市群为推进城镇化的主体形态，完全符合全球化背景下的城镇化一般规律，符合我国资源环境承载能力的基本特征。《国家“十三五”规划纲要》进一步明确，要优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。2016年，我国城市群主体形态建设呈现新亮点。国家发展改革委印发实施了长三角、长江中游、成渝、哈长、中原和北部湾6个城市群规划。2017年将全面完成全国城市群规划编制工作，要编制完成粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等5个跨省区城市群规划，指导地方开展省域内城市群规划编制。
从发达国家城市化发展规律和经验来看，“城市群”是城市化发展到高级阶段的产物。发展城市群的最大优势在于打破“一亩三分地”的行政藩篱，将一定区域内的各个省份和地区捆绑在一起，通过人流、物流、信息流等资源的整合汇集，实现生产要素有序流动与优势互补。从城市的发展规律来说，以城市群为主体引领城镇化发展也是必然的选择。从国际经验看，美国67%的国内生产总值（GDP）集中在大纽约区、大洛杉矶区和五大湖区三大城市群地区。日本的东京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的GDP。在目前中国的经济版图上，已经有12个城市跻身全球GDP万亿俱乐部之列，而中国传统的省域经济，也开始向中心城市群经济转变。
《国家“十三五”规划纲要》提出，发展一批中心城市，强化区域服务功能。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。大中城市要加快产业转型升级，延伸面向腹地的产业和服务链，形成带动区域发展的增长节点。与此同时，《国家“十三五”规划纲要》提出，要引导产业项目在中小城市和县城布局，完善市政基础设施和公共服务设施，推动优质教育、医疗等公共服务资源向中小城市和小城镇配置。可见，城市群不只是以中心城市为核心、空间上集中分布的一群城市，而更重要的是强调城市群在城镇功能定位和产业经济发展方面能够合作共赢、在公共服务和基础设施体系建设方面能够共建共享，在资源开发利用和生态环境建设方面能够统筹协调。
从世界区域与城市群发展的历程可以看出，生产要素的流动汇集与扩散是城市群发展与区域联动的重要内涵，未来城市群地区必将成为我国生产力布局新的增长点，成为城市与区域发展中最具活力和潜力的核心内容。从发展趋势来看，随着经济日益全球化，以城市群为龙头和单元的区域性国际化竞争态势将成为主流。有关专家预言，21世纪是城市群繁荣发展的世纪，经济发展的主要动力将越来越依赖于城市群特别是大城市群，大城市的发展已从单体城市发展向城市群整体发展转变。城市群之间的分工、合作和竞争，决定新的世界经济格局。
（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）