案由：  关于改善民办高校投融资环境的建议

审查意见：

提案人： 张杰庭

主题词： 民办高校 投融资环境

提案形式：个人

内 容:

事由：

我国民办高校的兴起，在缓解公共财政办学压力，扩大中国教育总体教育规模，满足老百姓多样化、选择性教育需求，培养多层次、应用型专门人才，以及推动教育体制、机制改革等方面，发挥了重要的积极作用。然而，在冠以“不以营利为目的”的同时, 由于缺乏清晰的民办高校产权制度和投资回报制度, 很大程度上限制了民间资金投资办学的积极性, 更是将大批的海外资金挡在了国门之外。现在的民办高校, 学费收入是主要的甚至是唯一的经费来源。由于缺乏有效维护不同投资主体利益的保障机制, 致使投资主体单一, 市场融资渠道受阻。因此, 从我国高等教育事业发展的长远利益来说, 政府给予民办高校必要的资助以及给予办学经费来源多元化的可行性和合法性是促进民办高等教育发展的重要措施。

建议：

强烈建议政府相关部门在以下方面采取措施，以助民办学校度过难关，并且吸引更多民间资本进入中国高等教育领域。

1、从法律上对民办高校进行营利性与非营利性的划分，产权明晰，权责对等。

根据我国《民办教育促进法》及其《实施条例》中的有关规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权，民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用。民办学校举办者应当按时、足额履行出资义务，民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。但出资人取得合理回报需要满足各种条件：应当根据收取费用的项目和标准等各因素确定出资人从办学结余中取得回报的比例；民办学校应当在确定出资人取得回报比例前，向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况；民办学校应当将确定出资人取得回报比例的决定等报审批机关备案；存在发布虚假招生简章或者招生广告，擅自增加收取费用的项目、提高收取费用的标准等各种情形的，出资人不得取得回报等等。可见，民办高校法人财产权制度在强调了民办高校对财产的支配权的同时，对投资者权利的保障却不足。民办高校的投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。法人财产权制度的不完善，将直接影响其在实践中所起的作用，民办高校难以据此建立起稳定的法人产权结构和治理结构。另外，由于取得“合理回报”受限过多及缺乏可操作性及相关配套政策的支持，一些民办高校的出资者为了实现自己的财产利益，就通过隐性方式变相营利，从而引发了一系列社会问题。

建议对我国民办高校体制进行综合考虑，作出营利性和非营利性的划分，并对这两种类型的民办高校采取不同的规范措施。在对民办高校进行了上述划分后，我国法律可以采取区别对待的方针分别作出法律规制，对非营利性的民办高校进行严格监管，同时，对于营利性的民办高校则宜提供宽松的法律环境，通过法人自治制度，允许其出资自由转让，允许其自行决定投资回报，并肯定其终止时出资人享有的财产分配权益。

在此背景下，明晰产权，平衡投资者在民办高校中的权利义务关系。这需要从根本上推进法律制度的修改及完善，在肯定民办高校对投资者投入资产享有法人财产权的同时，确认并保护投资者的合理收益，投资者的投资在一定条件下可以对外转让，这样才能保证投资者在民办高校中的投资的可流动性及盈利性，从而增强投资者的投资信心。

2、培育民办高校贷款融资的担保体系及信用体系

虽然《中华人民共和国民办教育促进法》第48条规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展”。但是，我国物权法及我国担保法均规定学校等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施不得抵押。因此，受社会公益设施抵押权限制，这在一定程序上造成了民办高校贷款难的现状。只能是采取学费收费权质押、无担保授信。

面对此困局，一些地方纷纷通过立法加以落实。如《辽宁省民办教育促进条例》明确，“鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保，鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展”；《湖南省实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》规定，“民办学校可以依法向金融机构申请贷款，鼓励金融机构对民办学校实行信用贷款，鼓励国有资产经营公司、国有投资公司以及其他企业和社会财团为民办学校提供贷款担保”；《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》规定，“民办学校可以用非教学资产作抵押和学费收费权作质押向银行申请贷款，用于扩大和改善办学条件”。另外，重庆市还正在酝酿成立一个民办教育学校的担保公司，创设资本金不低于5亿元，可为民办学校提供总额高达50亿元的信用担保。

从国家层面来看，要积极采取措施，推动各级政府为民办高校培育担保体系，比如，一方面，鼓励民间成担保公司，由担保公司在考察了民办高校的经济实力及信用状况后作为民办高校的担保人，实现民办高校向银行贷款。另一方面，建立民办高校的信用体系，并积极开展民办高校的信用评级工作，同时，将银行纳入民办高校的信用体系中，实现民办高校信用信息的充分流通及利用。

3、设立各类民办高等教育投资基金

通过各类基金会募集资金来扶植民办高校的发展，这是世界私立教育发展的成功经验。我国《民办教育促进法实施条例》第27条规定：“鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保，鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展。”但是，我国目前还没有形成建立起民办高校投资基金体系，这使组织、吸收和运用海内外各界对民办高等教育的捐赠、投资受到一定的影响。如果从政府、民间两个层面组织设立民办高等教育投资基金，不仅可以缓解政府对民办高校的投资压力，而且有助于吸收社会上的投资，把零散投资汇聚起来用于推动民办高等教育的发展，解决设立难、募资难、投资难、收益难、人才难、管理难。

4、建立民办高校投资的合理退出机制

我国目前的民办高校投资缺乏合理的退出机制：一方面，民办学校的出资者在让出了出资财产所有权后，并没有获得类似于股权的权利补偿；另一方面，民办学校终止并进行清算时，民办学校的财产在清偿了应退受教育者学费、杂费和其他费用、应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用及其他债务后的剩余财产，《民办教育促进法》仅规定应按照有关法律、行政法规的规定处理，并未明确是否归出资人所有。因此，投资者的投资一旦进入民办高校的投资领域便难以退出，这在实际上阻碍了民办高校投资的自由流动和投资预期的实现，从而在很大程度上造成了许多投资者对民办高校投资采取观望的态度而不敢贸然进入的现状。

如果能够建立起民办高校投资的合理退出机制，将有助于减轻并购融资方的顾虑，增强他们的投资信心。在产权清晰的前提下，参照现有企业投资的退出机制，对民办高校的投资可以考虑设计四种退出机制：（1）所持股权的转让；（2）被投资民办高校回购股权；（3）被投资民办高校上市，从而实现所持股权的公开转让；（4）被投资民办高校终止后经清算获得剩余财产。当然，这些退出机制的具体适用需要满足一定的前提条件，即不得损害到民办高校、其他投资者及其他利益主体（例如民办高校的师生）的合法合理利益。

来 源:全国政协第十一届一次会议提案中心

备注： 提案人希望承办单位在办理过程中加强与提案人联系沟通