|
西安—三原公路项目前期，正逢我国改革开放时期。交通部抓住时机,安排陕西的西三线和山东的晏高公路连同江西、云南等12个地方道路项目，列入世界银行第一批公路贷款项目，并于1984年秋启动了前期工作。这是1980年春我国恢复在世界银行合法地位，继1982年鲁布革水电站后，在公路建设上第一个利用世界银行贷款,并按世界银行规定进行国际竞争性招标和项目管理的工程，也是公路工程项目管理同国际惯例接轨迈出的第一步。我国公路建设第一个独立的施工监理机构——西三公路监理办在这时也正式成立。屈指算来，正好过去了20个春秋。
20年公路建设，规模之宏大，成就之显著，举世瞩目；20年的施工监理，队伍之壮大，经验之丰富，建制之正规，业绩之卓著，非当年所能想像。
一、工可研的最先接轨
地处内陆的陕西，在刚刚改革开放之时，公路建设管理为何率先走上了国际接轨的平台呢？我想，首先是西三公路作为国道，其显著的经济效益和社会益吸引了世行的目光，成为了世行的首选项目之一；其次是西三公路的工可是按国际惯例完成的，提前做到了“接轨”。由于“工可报告”的内容、指标、交通量预测，OD调查以及评价方法，与世行评估口径一致，报告中提供的数据，成为世行评估报告的基础，因此贷款协议的签订也就成为顺理成章的事了。
二、商务法律上的“接轨”尝试
1984年8月，陕西省交通厅调集精干人员，组织班子，准备国际招标用的技术文件（包括资格预审，第一卷的合同条款等商务法律文件和第二卷技术规范，以及工程量清单、图纸等）。其中，资格预审、招标邀请书、投标人须知等属于现在的《招标投标法》范畴，合同条款属于现在的《合同法》领域。其实，世行的招投标的规则，在当前看来，是采用了国际惯例，与关贸总协定的规定基本相同。但在当时我们乍一接触，觉得既新鲜又生疏；实际采用时，与我国国情对不上口径的事情经常出现。如资格预审文件中，有些财务指标与我国当时的会计制度不对口，财务人员也很生疏。就连投标前的现场考察，现在看来极其平常，在那时可是破天荒头一回。7国外商和国内大公司近40人的车队，浩浩荡荡来到刚刚对外开放的渭北县城，这在当时也算得一件盛事。
招标文件要符合国情，商务法律上有两条规定就颇费周折：一条是保险。中国人民保险公司陕西省分公司要求我们写上外国公司应在该保险公司保险，世行有异议，交涉结果是提倡在中国保险公司投保也同时允许外商在其所在国保险；另一条是仲裁，世行文件要求由设在法国的国际商会仲裁，由于当时的外交原因，我们坚持在斯德哥尔摩仲裁协会受理，经过一番争辩其才接受我们的主张。在投标国的合格性方面，也存在一些分歧，当时我们不允许南韩、以色列等和我们没有外交或商务关系的国家的承包商投标，几经交涉才取得共识。其他诸如保函、公证等问题，都不是轻易“接轨”的。照常规，“接轨”应当是全面的，这么一个公路项目的文件就涉及到我国当时的法律，外交，财经，会计制度等方方面面的“接轨”，我们先走了一步，磕磕碰碰也就难免了。
三、技术规范上的吸纳与融合
作为专门为具体项目编制的招标文件或合同文件组成部分的规范（Specifications），有时也称为合同规范，我们习惯翻译为技术规范，同于通常使用的各种部颁规范。首先，它有对工程具体作业或细目的范围界定，材料工艺要求，检验标准和允许误差，有计量支付方法，并且列出各个支付项（Payitems），与工程量清单的细目一一对应。它既有技术性，又有商业性，投标人可以根据细目（如基础挖方）的作业范围（是否包括回填和支护）和技术要求衡量自己的投入成本来报价；其次，技术规范第100章专门有涉及标准法规、工程管理、承包人和监理工程师驻地配备等总则性规定；再次，规范的许多条款都有“需经监理工程师批准（或同意）”的文字，很具体地确定了监理的责任和职权。
于是，国际竞争性招标文件的规范编写任务，就摆在了我们面前。1984年秋，交通部派员协助，带来了大量的由国际咨询专家曾为伊拉克、塞浦路斯、韩国等国编写过的招标文件英文本，再结合我国公路工程规范和实践，编写并翻译成英文，聘请国内外专家审阅后，于1986年春拿出了初稿。世行委派瑞典SWECO咨询公司资深专家（其中两名为路、桥专家）来陕西审查招标文件，与我们的标书编写人员、工程师和翻译人员，对技术规范进行了3个月的沟通，逐条研讨，不断修正。记得当时，技术规范第100章“定义”一节，就因为路面分层的方法不同，进行了很长时间的讨论；而我国公路行业采用的钻孔灌注桩泥浆护壁方法和预应力筋的抽拔套管工艺，让瑞典专家理解和采纳也颇费口舌；他如路面分层的方法和定义，路基挖方的层面界定以致混凝土试件标准等，我们和西方国家也有所不同，双方从坚持己见到沟通理解，又是一个过程。
通过讨论，我们接触了国际惯例，也开阔了眼界和专业知识，更重要的是逐渐增强了合同和商务意识。我们的工程师技术工作干了几十年，在专业技术水平上是一流的专家，但长期在计划经济体制下，商务合同意识相对淡薄。当时瑞典专家不止一次地说：在合同规范里“Every word is money”(字字含金)，而我们着重的是技术上的细节，很少考虑这个作业怎么算账（计量支付），以及承包人会不会利用哪条哪款多赚钱。这一点，在我后来到孟加拉短期工作中时，有了更进一步的感受。当时在孟加拉的一家中国承包商，项目经理只知一味干活，不懂合同和英语，合同上的事儿靠翻译人员，施工人员埋头苦干，加班加点，到支付时候，被人家按照合同，七扣八扣，吃了一番哑巴亏。
四、初涉工程量清单
编写工作中，还包括了由过去下达施工任务方式产生的设计图纸向符合国际招标形式的国际惯用图纸形式的转换与翻译。西三公路首次编出了符合国际惯例图纸形式，为后来的工程提供了范例。这里要着重提一下招标文件中的工程量清单，是由计划经济体制下形成的价格和定额体系向国际上通用的验工计价合同的“工程量清单”计价方式的转换，这种转换可以说是靠拢国际惯例的第一次过渡和探索，也是我国工程造价管理体制改革的初始。经过20年的不断实践，我国公路工程的工程量清单编制方法已渐成熟和完善，顺应了国际惯例，较好地解决了“政府管理与激励市场竞争机制”二者的矛盾。提早适应了我国加入WTO之后国际管理对我国工程价格体系带来的冲击。
五、施工监理班子的建设和培训
首先是总监的任命。众所周知，世行、亚行项目多在发展中国家，FIDIC也是用在发展中国家，其总监或总监代表一般是聘请外国咨询公司专家担任，含有替世行监督项目执行的作用；而我们的总监是由交通厅任命的中国专家，世行对我们的任命，未持异议；通过国际咨询招标选定的丹麦金硕公司（KAMPSAX）专家，在履行监理培训任务后，规定一位专家驻地6个月，进行监理示范，仅作为顾问身份，没有总监代表的身份和职权，但要定期给世行书面报告工作，并写出半年总结，这也是一种监督形式。像西三公路这种由陕西省路桥公司承包施工，又由陕西省交通厅筹建的监理班子进行施工监理的形式，是具有中国特色的，在发展中国家是很少见的，能否公正地执行第三方监理，世行也要有一个了解和监督的过程。
担任总监代表和副代表的李培坤、杨延明，当时都是项目设计和编写招标文件的主力。国际上，编写招标文件是国际咨询工程师的重要工作之一，能从设计阶段就介入项目，参与编写招标文件，再接着参与施工监理，对合同要求就会非常熟悉，监理工作更为有效。我们监理班子主要成员在设计和编写招标文件时就先后介入项目，应当说是作好施工监理的有利条件。
1986年，交通部于西安举办国内的公路项目第一次监理培训，即：丹麦金硕公司派出在中东地区多年从事施工监理的专家华格（Waage）和沃森（Waasen）进行以FIDIC条款为中心内容的讲习班。我们的监理人员接受一个月的培训后，选派主力到丹麦进行国外培训。在陕西省交通厅的大力支持下，1985年分配到交通系统的大学生凡是路桥专业的全都派到监理岗位，并接受了培训。他们生气勃勃，干劲十足，在责任明晰的岗位责任制下，发挥了很大的作用。1987年3月，世行的沃森和菲律宾籍专家KASTRO先后到三原公路现场驻地进行示范监理，他们看到监理工程师对承包人的严肃认真态度以及齐全系统的工地监理记录报表，完整的试验、检验数据记录和档案后，对我们的监理工作给予了充分的肯定，这为世行后来的连续贷款打下了良好的基础。
西三公路监理办根据监理工作需要，不断摸索和建立了一套监理程序和职责明确的岗位责任制，创立了一系列监理报表，并在实际工作中健全检验测试报表。这些，都反映在后来出版的《公路工程施工监理》（1992年版）一书上。 西三公路实行的全过程监理，成效显著。陕西省交通厅在后评估报告中给予了肯定：西三公路的监理工作充分证明了国家推行建设项目管理体制，建立监理工程师制度，强化工程监理的做法是切实可行的。西三公路之后被评为省优，部优和国优工程银质奖。其良好的路面性能，归功于路面层层过硬的密实度达标，饱着施工和监理人员的滴滴汗水。
六、对FIDIC的理解与认识过程
瑞典专家称之为“圣经”的F I D I C合同条件（开始用的是1977年的第三版），是国际建设管理上比较普遍使用的合同条件，经历了五十余年的四、五次大小修改，经过监理（咨询专家）和承包商团体的多次“谈判”修改，平衡了合同双方的风险和利益，可以说，FIDIC合同是集工业发达国家土木建筑业上百年的经验，把工程技术、法律、经济和管理等有机结合起来的一个合同条件，并为世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织接纳为其贷款项目的标准条件。我们开始接触时，觉得FIDIC合同很深奥和复杂。经过多次培训，又经过消化后的推行、讲述，逐渐明白，它也是一个“游戏规则”；如同棋有棋法，球有球规，公平竞争、机会均等。它不含霸王条款，没有一厢情愿；它是严密而有逻辑性的，尽量不留扯皮余地；它是一个约束施工经济行为的法律文件，但不是政府法令。当然，对FIDIC条件各界也有不同看法：例如，国际国内有的业主认为它给予监理工程师的权力过大。对此，1988年第四版通过授权条款，给了大的修正空间来限制监理工程师的职权；我国也有意见认为赋予监理的权力同我国目前的监理人员水平和素质不适应，这需要一个双方面改进提高的过程，还应考虑监理费用标准如何与人员资质相适应的因素。还有的承包商，尤其搞国外承包的，总感到尽管FIDIC条款看来公平，实行起来，业主还是“上帝”嘛！这其实不能统统归咎于FIDIC条款本身，很大程度上还是买方市场的现实使然。此外，语言和译文也是一个障碍。早年版本的FIDIC，多由法律专家起草，使用的是盎格鲁撒克逊（Anglosaxon，或称古代英语）的古典法律英语，译者为了不失原意，多取直译，读起来难免不好理解。1988后的FIDIC版本，则渐改语风，走出了那种自视尊贵的学究殿堂，采用大众化英语。
FIDIC包含了大量的国际商务惯例，如动员预付款（或称开工预付款），实行起来问题较多，承包人挪用的现象亦屡见不鲜，我国各地已经逐渐创造了多种制约手段，积累了很好的经验。另一方面国际上也有一种潜在的“共识”：不能对承包人的支付卡得太紧，支付的不拖不欠，承包人项目经理应全力抓好质量，而不是整天四处去筹措资金。
再如各种担保，保障，保险等。我国工程保险业务随着外资项目引进而得到了发展，我们公路建设的不少业主也因施工遭遇水毁或水淹得到赔偿而尝到了甜头，也有未投保吃了亏的，这个接轨是具体而深刻的。银行在担保业务上，开始不大接轨，使我们施工单位的担保成了抵押而不凭信誉，而今渐渐走上正轨；但我们业主有时把担保压得太长，承包人多付了银行费用，最终还是建设成本的提高。近来世行改革在投标时允许用签署声明替代投标保证金的方法，我们应该有所启发。
七、交通部提出的三个目标
西三公路修建伊始，交通部领导高瞻远瞩，提出通过世行项目“修一条公路，出一批人才，出一批成果”的要求。20年后的今天，三个目标可以说都圆满实现了。当年年轻的监理人员已成为一些部门的领导和业务骨干；我们这些中老年监理人，多年来也为各地培训班讲课，多次参与交通部招标文件范本，监理规范和手册的编写，译校英文规范等各种咨询活动，意在使后上的项目不再从零起步，少走些弯路。当前我国建设管理发展迅速，各种新的模式相继出现，我们要学习的东西还很多。应当说，西三公路的“接规”经历，只是我们理解合同条款，熟悉国际惯例，培养合同意识，装备商法知识的奠基石。
说到这些，想起了当年曾帮助我们的交通部、交通厅的领导和专家们，想起了中国国际咨询公司和中技招标公司的朋友们，第一代监理人取得的成绩与进步，离不开他们的关怀和支持。同时，也怀念瑞典、丹麦和德国的同行朋友，他们曾在这片热土上贡献了智慧和经验。正如20年前我们的老领导——交通部前副部长胡希捷高度概括的那样：世行贷款不仅解决了公路建设资金短缺的问题，而且给中国的公路建设管理方式带来了变革。引进世行贷款使中国具备了一种世界性的眼光，并藉此培养了一大批技术和管理人才，正因为有了这些先进的管理方式和人才，才有了今天中国公路建设的飞速发展。
|
