土地规模化流转的意愿、实践效果与逻辑分析
———基于河南省H县的调查
刘涛[1]
摘要：不同的话语体系说明土地规模化流转的可能以及预期的后果，但是规模化流转的话语体系是否适合当前的农村现实？笔者以河南省H县村庄土地流转的情况为经验材料，考察了规模化土地流转能够达成的条件，分析出土地流转后形成的相关后果，认为土地大规模流转的制约性因素较大，尤其是乡村治权弱化甚至丧失后土地流转的利益分配失衡，土地规模化流转需要在重塑基层社会的治理能力的基础上谨慎推行。
关键词：土地流转；规模经营；实践效果；农地制度
中央十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”，“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。自《决定》出台之后，学界就对“适度规模经营”问题进行了广泛的探讨，并形成了一系列方向性的学术争论。其实，从农村土地的使用与流转历史来看，土地流转一直存在，但是分田到户后的规模流转如何达成？后果如何？成为土地流转实践中争议性最大的问题。在基层社会中，无论是地方官员、乡村干部还是农民都普遍认为当前的提倡土地流转是一种“大规模”的流转，这种规模化要远超出以往的常规流转规模。由此，在乡村出现了各种形式的规模化流转模式，这种土地流转至少达致百亩、千亩以上，这种规模化的土地流转模式虽然有一定的积极意义，但是大规模流转造成了利益分配的不均衡，同时也带来了利益之外的其他间接后果。
一、土地规模化流转：不同话语体系的分析
对于土地规模化流转问题，学政两界与民都有自己的认知模式与话语体系，并影响着土地规模化流转的实现。对于学界而言，在土地规模化流转的速度与给予农民土地权利的程度上存在较大争论，也形成了各自的话语体系。其中秦晖、党国英等学者认为，现有的集体所有、家庭承包经营制度下，农户对土地的权利不够完整，农民所获得的只是法律规定的有限权利。更为重要的是，在目前的政治—经济制度下，农民已经获得的权利，也即其有限的承包经营权，也难以得到有效的保障，而土地私有化是较好的出路。因为在现有土地制度下，农民只是国家的雇农，他们不拥有土地所有权，不是土地真正的主人。农民只有真正拥有土地产权后，才会更加珍惜、利用和创造性地开发土地，高效地、可持续地使用土地，进而加快土地的流转速度，推动城市化进程[1]。以温铁军、贺雪峰为代表的研究者认为土地私有化则可能加剧农民的弱势地位，进一步削弱农民在资本面前的谈判能力，导致“资本下乡”，甚至导致“耕者无田”局面的出现。同时土地的流转速度过快会导致农民生活的困境以及城市平民窟的出现，从而削弱中国现代化的农村稳定基础[2]。
学界关于农民土地权利和土地流转速度的争论归结起来就是“私有化”与“集体化”的争论，这场争论从更为深层的意义去分析即是“改革”与“稳定”的较量。但是这场争论忽视的是对中国农民的整体性认识，因为私有化的目的是加快农村的城市化，中国有多少农村是城市扩展的对象，城市郊区农民可以从土地私有化中获得较大的土地级差收益，小部分农民的地权私有化能够保障大部分农民获利么？对于95%的内地农村来说，他们只是依靠土地解决生存问题，土地权利的诉求对他们难有很高的实际意义，相反会带不良的后果，而当前的土地私有化存在以城郊农民的土地流转意愿代替一般农业型农民的想象，因此会强调农民的地权诉求，从保障农村社会的稳定与现代化事业稳步发展的逻辑出发，反对土地私有化的观点更具实际意义[3]。
官方的话语也有两层逻辑：一是国家的土地流转预期与理念。国家之所以在保障土地的农业用途不变情况下倡导适度的土地规模化流转，主要是因为土地的细碎化已经不能再保障农民增收，现有土地的实物产出已达到一个技术性的极限，单纯依靠农民的技术投入难有效益提高。土地规模化经营后，一方面可以实现农业生产的产业化、现代化，保障土地产出的增加，实现农民增收的目标；另一方面可以改变农业“内卷化”的生产模式，解放出大量剩余劳动力进城务工获得另外一份收入，基于这样的考虑国家开始在政策上支持土地的适度规模化流转。二是基层政府对土地流转的理解程度与执行力度问题。既然国家政策规定“提倡土地规模化经营”，在基层政府那里不言而喻的就是积极推动土地的流转，流转速度越快、面积越大，就因为着政策落实越“正确”、“有力度”。但是国家政策规定土地的农业用途不能改变的基础上实行规模化经营，同时《土地管理法》“增人不增地、减人不减地”的规定以及《土地承包法》规定的承包期30年不变的政策，强调增加农民对农地承包的稳定预期，反对因人口的变动而调整承包地，农地的规模化经营就会非常困难，在这种情况下，对于后税费时代的基层政府实施规模化经营政策就显得力不从心。规模化经营只能让位于市场，让企业与资本下乡整合土地，企业与资本下乡之后确实能提高土地的收益，获得更多的规模效益，地方政府借助市场的调整也可以获得更多的财政收入。但是土地增值效益农民能否分得？这看来并不是地方政府关心的问题，而土地流转的规模化程度成为关键。在很多的地方政府的土地流转的文本总结里看到的多是土地流转比率、节约的农民剩余劳动力等量化后的数字，用流转数字说明流转效益是治理中的一种策略选择，但是数字背后产生的效益多少为农民取得则很难展现。
过去解决流转难的问题，主要靠集体组织，将土地交给集体，集体代为转租，可以降低村民的风险，同时他们随时可以要回土地，并且能够在遇到风险时能够得到一定的补偿。依靠集体的力量可以通过“地方性”的土地调整策略，将分散的土地集中起来用于生产，以提高土地产出，流转也较为容易。取消农业税后，随着集体力量的弱化，现在难以通过这种方式流转。农民理解的土地流转难，就是因为缺少整合村庄的力量。同时，因为缺乏这种中介保障机构，农民害怕市场对土地利益的侵占，他们所说的流转难是流转风险过大，且不能分享土地的增值收益。为了进一步分析问题，笔者对河南省H县已经形成规模化经营的村庄进行了调查，通过实证研究进一步分析土地规模化可能达成的条件及问题。
二、土地规模化经营何以形成：理论与现实
河南省H县共辖13个乡（镇），328个行政村，16.4万农业户，农业人口65.3万。截止2008年底，耕地流转总面积49914.4亩，流转后规模经营的面积为43286亩。
案例一：田湾村位于H县西北部，全村12个村民小组，1720人，耕地面积1500多亩，该村一直是省级贫困村，人均耕地面积仅为0.89亩，2007年人均纯收入仅为800多元，该村大部分耕地全部种植粮食作物，小麦和玉米为主，由于灌溉、排水等公共水利设施较差，遇上不好天气几乎颗粒无收。即使无天灾人祸，土地的产出效益也较低，正常年份出去投入每亩的净产出为500元，若除去劳动力投入，纯收益为负数。在这种情况下，2007年该村11户农户由村委协助把20多亩土地出租给种菜大户，租赁价格为700元/亩。而在2008年因为春夏两季的干旱，大量作物颗粒无收，借此机会村委动员其它农户流转土地，把租赁面积提高为120亩，租赁给五户种植大户。解决了土地生产中存在的天灾人祸，2008年种田大户平均收入为5万元左右。
田湾村土地规模化流转可以形成的首要条件是种地收益非常低，造成这种局面的原因是农业生产基础设施不足，农业生产风险大。其次，村委领导在土地流转中发挥了重要作用。新一届村委成员多为“有能力、肯干事、关系广”的能人，他们的领带能力与组织能力强，引导农户与农业局合作成立了“伏羲山种植合作社”，又与郑州蔬菜研究所合作，获得了技术指导、农资供给等资源。
案例二：五庙村全村10个村民组，2106口人，耕地面积2911亩，为完善十七大提出的“发展多种形式的适度规模经营”的政策，到 2008年为了进一步推动土地流转，村干部以村委会的名义与承租方签订合同，积极引导村民流转土地，到2009年8月全村土地流转总面积为422.15亩，土地全被出租给本村村民。其中马家北村民组的210亩土地被王永杰以15年的承包期租赁，流转价格为600元/亩。马家南村民组的136亩土地被刘永昌以20年的承包期租赁，流转价格为500元/亩。他们租赁的土地用途均为培育庭院、城市绿化用苗木。
五庙村土地流转成功一是因为流入方王永杰、刘永昌均为林业局工作人员，他们有足够资本承担规模化经营的风险。二是该村处于经济技术开发区，部分农民可以依靠打工获得长期收入，由此他们才愿意流转土地。三是承包土地不是用阿里种植的大田作物而是高效农业，这样才能提高规模化经营的效益，并支付较高的地租。从我们调查和媒体报道获取的信息来看，大规模经营种植最多的是蔬菜、药材、花卉等高效农业。高效农业之所以“高效”，原因不在于规模经营或小农经营本身，而在于高效农业所产作物本身的稀缺性。如果农民一窝蜂进入高效农业，高效农业也会全面破产，这就是“农民种什么，什么就不值钱”的局面。
案例三：H县田岗村也是土地流转的典型村庄。该村地处矿区，不少村民进入工矿企业成为工人。而该村全部土地都流转入村里13人承办的农机合作社。而农机合作社的领导同时又为村两委主要干部。调查中，农机合作社主要成员认为，合作社之所以能够推动全村土地流转，一是由于小麦、玉米的比较收益低，农民种粮积极性不高，对土地投入少，造成土地大面积的隐形抛荒。二是由于村里的农田水利设施差，在之前农民基本都是靠天吃饭，所以种田风险大。合作社成立后，代耕代种了全村2000人的田，全村劳动力不用投资，每人每年分得200公斤粮食，村庄的基础设施建设也被合作社承包了。
田岗村的做法在一定层面上获得了较大成功，基层政府认为：“农民成了不种地的股东”，每人每年还能分到400斤粮食，领到粮食直补将近300元。合作社种植大田作物，在除去投入后效益并不高，而且合作社还义务为村庄改善道路、住房等基本设施，在遇到灾害时往往收不抵支。合作社的成员既是村委干部，又为煤矿股东，他们之所以亏本去经营合作社促成土地流转，并不是因为合作社能够带来多大效益，而是他们能够凭借合作社之名为自己建立村庄内部的权威，获得一种身份与地位的认同感。
从对以上案例的解读，可以发现土地规模化流转成功的村庄，主要有三个前提性条件：一是土地分散、耕作不便，导致产出低于收益，农民希望土地能够流转出去。二是基层组织的治理能力较强，且愿意促成土地流转。三是土地流转出去后，农民的基本生存底线必须获得保障，而且农民有收回土地的权利。些条件使得土地流转不会危及到农民基本的生存安全，农民愿意流转土地。对大部分中西部地区的普通村庄而言，以土地作为基础性、稳定性的收益来源，即使在粮食价格普遍不高的情况下，农民也愿意在家种地，不愿出租土地。通过笔者在河南通过对H县二十个村庄的调研发现，大部分村庄的村民还是担心长期、大规模的土地流转，影响农民土地流转意愿的并不是所谓的“制约流转”因素，农民所真正关心的是知识进步的要素中所固有的新型风险和产量的不确定性。对那些生产如此之少，以至于生产仅够维持生存的农民来说，这种风险和不确定性是非常重要的[4]。土地是目前中国农民维护自己安全的最为基础的、可靠性的工具，可以在任何风险来临时为自身和家庭提供稳妥的生存保障。土地解决了吃饭问题，这保证农民在遇到任何风险都可以凭借土地产出解决生存问题。
农民是非常理性的，平均600元的租金或许难以维持温饱，他们不会长期的出租土地，然后通过租金从市场上以高价购买用于消费的粮食。田岗村的土地流转成功除了给农民分得基本口粮外，合作社领导还依靠个人的资本优势承担了村庄的公共基础设施与农户日常生活设施的建设，农户对保障性问题的担心相对较小。但是其余大部分村庄不具备这样的条件，当土地长期租出后，基本的口粮就没有了，为了获得生活必需的粮食，他们不得不从市场上购买。而粮食价格的上涨，很可能使他们不仅消耗掉土地出租的费用，而且形成新的亏空。尽管土地租出后他们有机会获得其他收入，但这仍不能形成太大的保障。实际上，在不改变土地用途的前提下，农民转包土地是无利可图的，一旦改变土地用途又会带来一些不良后果。
三、大规模土地流转的基础条件与后果分析
地方政府和很多学者鼓励土地规模化流转，认为在规模经营的土地上发展现代农业、高效农业，就会实现农业收入的大提高。在推动土地大规模经营、计算农民流转土地的意愿时，往往简单比较农民亲自经营土地和流转土地的收益，认为如果租金收入高于亲自经营的收益，农民就会流转土地。前提是租入土地的公司或集体合作经济组织可以向租出土地的农民支付高额的土地租金。也就是说，地方政府和学者计算农民流转土地的意愿，建立在农民可以在第二三产业充分就业的基础上。而这在人口众多的中国农村，往往并不现实。因此，如果要实现推动土地规模经营的目标，就必须向农民支付比农田收入高得多的租金。但是租入土地的公司凭什么就可以从土地上获得高收入？即使少数公司可以获利，如果多数公司都从事高效农业，就会面临着供过于求的市场风险，公司就不能盈利也难以支付租金。支付不起租金，农民的收入从何而来？而农民一旦土地的租出时间过长，他们又不能收回土地耕种，这将给他们的生存带来极大困难。
土地适度流转的直接目的就是为了增加农民收入，但是农民并没有从土地的规模化经营中获得土地的增值收益，节省出来的劳动力也因为没有稳定的工作而在节省的时间内获得更多的机会收入，相反出现了以下几个方面的后果：
一是规模化经营后，由于缺少利益的平衡组织，土地的规模效益容易被少数承包者获得。在一些经济学家的论断中，经济学原理和市场经济规律才是提高土地产出的最终手段，在这种观念引导下，地方政府和学者普遍认为现有的家庭承包经营土地的方式不能适应现代农业生产方式的需求，土地向规模经营集中是发展现代农业的必要前提[5]。不仅如此，地方政府还会进一步宣传，土地规模经营后，农民不但拿到了很高的租金，还可以进入农业公司工作，拿到工资，甚至还可以拿到分红。似乎只要流转土地大规模经营，所有农民从此以后就可以发家致富奔小康了。H县三个村庄规模化后虽然土地的收益提高，并不是所有村民的收益都在提高，只能认为承包方占有了土地的规模效益。同时在公司与农户之间的流动，农户承担的风险更大，外来资本以追求利润为目的，并不承担对农户的道义责任，土地产生的利润归外来公司所有，广大的农户无法享受到土地的增值效益，于是农民开始收回土地，不再愿意流转土地。
H县山尖村于2008年，在村委的鼓励下把土地流转给某蔬菜公司，承包期为3年，承包价仅为300元，当年由于市场变动导致公司无任何效益，而农民并没有任何中介担保导致公司不愿意支付租金，而只是答应来年一起支付。2009年由于市场效益较好，村民要求将租赁价格提高至1000元，但是仍然遭到拒绝，村民不满开始上访，由于事情越来越严重，虽然在乡工作组的协调下地价稍微提高，但是村民已经开始收回土地自己种植蔬菜，不愿意再让公司经营了。
由于大规模经营的耕地要获取利润，就必须从事高效农业，而高效农业又不可能非常广泛，因此通过将土地承包经营权或私有化后的土地所有权转让给从事高效农业的公司，从而致富的农户就不可能很多。因此，耕地不可能帮助大多数农民致富。
二是由于单纯依靠种植农业作物难以提高收益，土地的农业用途很容易被改变，导致农地的非农化，让更多的土地进入市场，危机农村社会稳定，影响城市化的发展进程。
H县何家村在2008年村里曾出租1000亩土地用于服装工业园建设，工业园区每亩一次性给付了两万五千八百元租金，园区马路则按一年五百公斤小麦补付。但是很多村民说：“我们二组本来耕地就很少，现有人口二百六十九人，人均不足三分地，园区没建之前我们粮食都不够吃，这次园区又占去我们这么多耕地，我们现在基本没耕地了，不知道政府将来对我们失去耕地的农民怎样安排？”
一旦国家对土地用途和交易的管制放松，大幅度而来的商业资本势必对耕地造成巨大威胁，从而影响国家的粮食安全及城市发展战略。其实当下很多地方政府认为只要有了土地就可以卖高价。很多经济学家也认为土地只要一经非农使用，及已经市场化，就可以产生巨大价值，巨多财富。但是国家的法律对农地入市管理非常严格，一是严格限制农地非农化；二是要求土地的占补平衡；三是农村建设用地不能用于城市招拍挂，农村建设用地不能直接入市；四是建设用地实行总量控制。正是国家的这种控制性的政策，才保持了一个适度从紧的土地供求关系，抬高了土地价格，保证了地方从土地级差收益中获得财政收入。而土地级差收益的获得与土地入市有限和地利两点有关，而一旦大量的土地入市，恐怕会带来土地的贬值，危机城市建设用地的价格，给整个城市化发展带来灾难。
三是如果通过土地私有化实现规模化流转，则会危及农民的生存安全。一些经济学家认为，如果允许土地私有化，许多已经在城里落根的农民就会乐于将土地卖出，以便获得一笔启动资金。这就使种地能手可以顺利扩大土地经营规模，根本改变目前纯农户的收入状况。[6]但是调查发现，给农民更多的土地权利会导致农业生产无法进行，农民利益受到更大损害。由于现在的农民已经高度分化，不同的农民群体有着不同的利益诉求。当前的农民基本可以分为“纯农户”、“半进城户”、“非农户”三种类型。一些村民愿意租出土地，首先考虑的是确定随时可以收回出租的土地，保障基本的安全问题，如果可以他们就会出租。有些农民决定长期租出土地，是因为他们可能已经寻找到了其他生存方式，如经商、打工或从事其他行业，暂时不再需要[7]。土地私有化对于“半进城户”而言最为有效，他们由于没有稳定工作，但是又需要应对进城后的困难，很容易将土地“变现”以应对危机，在这种情况下，一旦遇见连续性的危机，他们因为土地已卖而不能回乡，又难以继续在城市生存而面临巨大的生存危机。对于“纯农户”来说，土地私有化会给农村公共品的供给带来极大破坏，对他们造成更大的损害。如在农田灌溉中由于土地私有化后缺少强力的整合机制，搭便车行为的普遍性存在会导致集体灌溉的失败，农民就会通过一家一户的小型水利代替，这不仅提高生产成本，而且切割了大水利的功能，大型水利工程遭到破坏，最终农业生产由于难以抵抗大的自然灾害而让农民利益受损。私有化会让那些进城有了稳定工作的“非农户”把土地留在村里而不愿意卖掉或者流转，“非农户”不关心土地收入，更不会关心土地上的公共品，这使得真正“耕者”的农业经营更加困难[8]。
四是土地流转会带来一些意外后果，如村庄的空心化加剧，农民之间的关系淡薄、精神文化生活缺失等涉及农民本体性价值的因素改变。在传统社会的乡村农民不是把种地看作一种最劳累、最繁重的劳动，而是把它作为一种“消遣”方式。土地流转出去后，剩余劳动力基本外出务工，种地这样的“消遣”方式基本不复存在，这使得农民田间地头的情感交流少了，同时村庄的文化生活极度匮乏，在田岗村，田间地头闲谈的人少了，村庄外部的传统公共活动基本不存在，取而代之年轻人打麻将、买码等赌博性活动多了起来，老年人信仰基督教等宗教活动的多了。
笔者所调查的三个村庄在某种程度上也虽是农民自愿的结果，但是有很多村庄的流转在某种意义上可以认为是单薄个体农民的“被流转”，由于流转机制、流转意愿等方面存在很多模棱两可的情况，利益配置并不是很合理，引发了很多的土地纠纷和上访事件，危及到农村社会的稳定。
四、土地规模化流转的误判与有效的制度安排
中国的土地流转政策要直面9亿小农的现实，因为9亿的农民都需要依靠土地维持基本生存，这也决定了在各种保障措施不健全，农民没有获得同样的市民待遇时，一个兼顾农民的生存安全和土地生产效率的土地制度安排才是国家所追求的理想状态[9]。如果不考虑农村的社会基础以及农民的风险承载能力，推行大规模的土地流转，流转的方向必然是少数的个体或者外来资本，让大部分的农民失去土地，失去生存保障，这就会违背国家的制度安排，五庙村土地的非农业利用就是最好的案例。笔者认为农地的规模化流转只适合在个别村庄或者实验区内进行，并不适宜在全国范围内推广，因为无论是一些地方政府还是学者对当前的农地性质出现了误判。
一是农地流转的规模必须与农民向非农产业的转移相适应。农民进入城市后有了稳定的工作和社会保障，土地规模化经营才能自然、稳定的形成。当前农业型地区的农民收入主要由务农和务工两部分组成，务农收入虽然较少，却在基本生活需要的开支上发挥着重要作用，是维持生活的后方保障。而大规模的土地流转使得农民脱离土地，由此必须解决大量农业人口就业与社会保障问题。这并不能在短时间内实现，因此也不能大范围的推行规模化的土地流转。
二是地方政府和学者忽视了小农生产的“过密化”[10]特征，对农民流转土地的意愿有所误判。如果当地佣工市场不发达，农民不能在城市获得工作。在家闲着也是闲着，他们因此会将劳动力不断投入农田耕作而不顾及效率。因为此时在农田上投入劳动意味着能将空闲的时间转变为收益（尽管收益的效率很低），否则闲着的时间也就白白浪费了。尤其是，现在在农村种田的并不是青壮年劳动力，而是老年人和妇女，他们可以借助机器种田，却在第二三产业的就业市场上很难找到合适的就业机会。而且，尤其对老年人而言，种田不仅仅是被动的劳动，还是主动的劳动，是实现人生价值、让生活充实的重要方式。也就是说，地方政府和学者计算农民流转土地的意愿，建立在农民可以在第二三产业充分就业的基础上。而这在人口众多的中国农村，往往并不现实。
三是误判了农地规模化经营的效率。其实土地规模化经营的效率不一定高于家庭承包经营。因为农业生产具有极强的季节性和灵活性，小农经营可以利用家庭闲散劳动力完成其中很多细致环节的劳动。而且，小农经营在劳动力的投入上往往是“过密化”而不计成本的，因此，单位土地上的效益必定比机械化的规模经营高。大规模经营则必须雇佣农业劳动力，并向农业劳动力支付工资，这样成本自然就升高，微薄的农业收入根本就不足以支付这种成本。这也是美国等规模经营农场的国家仍然要给农业补贴的道理。因此，高价从农民那里租入土地种大田作物没有盈利的空间。资本如果从事传统农业，挣取利润的空间很小，甚至大多数情况下会破产，资本下乡基本也不会从事大田作物的种植，而多是经营高效农业。经营高效农业并非规模经营才有效益，小农经营同样可以有效益。高效农业之所以“高效”，原因不在于规模经营或小农经营本身，而在于高效农业所产作物本身的稀缺性。而且高效农业也是搞风险农业，收益的不稳定性会给农民带来灾难性的损失。
四是误认为局部的试点与全面实行之间具有完全的合理性。陈锡文在“首届城乡土地制度改革滨海新区高层论坛”上指出，把全局的问题放到局部实验，目的就是要减少对社会的震荡。现在有些实验，刚开始搞，甚至项目都没有批，就积极的要公开化，这样就把局部问题推向全局。[11]在一些地方，尤其是一些所谓的实验区，以改革实验为名，以行政手段强行推进土地流转，一些做法明显违法[12]。在中部地区的一些农业生产区，仍然存在一些把个别村庄的成功经验推广到全县、全市的情况，未能意识到微观成功经验与整体结构制约关系，忽视了实验区是在小规模内精细布置和安排的，各界提供的有利资源条件是成功的前提。而一旦全县搞规模化经营，因为环境与市场的条件完全变化，用于种植高效经济作物或者开发建设用地是很难成功的。在中国农村人口规模巨大的背景下，通过制度变革来全面复制个别村庄的微观成功经验，需要谨慎进行。
土地制度私有化、变相私有化的路线以及这种路线产生的土地规模化经营模式都是不可取的，从维持农村社会的稳定及农村的基本生存安全来看，现行土地制度是一种较为稳健的制度安排，应当坚持。
[1] 作者简介：刘涛（1982—）男，郑州市社会科学院文化所助理研究员，主要从事农村社会学与中国乡村治理问题研究。
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