陆铭，2011，《建设用地使用权跨区域再配置——中国经济增长的新动力》，《世界经济》，第1期，107-125页。

建设用地使用权跨区域再配置

——中国经济增长的新动力

摘要：在1990至2006年间，距离大港口（香港、上海和天津）的距离对城市土地利用效率的负面作用越来越大。在2006年，距离大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地区低大约50%。在距离大港口450公里以内的范围，城市建成区面积的扩张促进土地利用效率的提高，而在更远的内地，城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。因此，建设用地使用权的跨区域再配置能够为中国经济的下一轮增长提供新的动力，而限制建设用地使用权的跨区域再配置则有可能在中长期导致效率和平衡兼失的局面。

关键词：土地利用效率、地理、城市化、距离、集聚 

一、引言

在中国的经济集聚和区域平衡这一对关系中，土地政策至关重要。一直到最近，中国政府仍然强调不允许跨省（区、市）的土地“占补平衡”。换句话说，在保持18亿亩耕地的目标下，各个省（区、市）都有自己的保护耕地指标，不能被突破，沿海地区的一些城市建设用地指标非常稀缺，但即使如此，也不能将可利用的建设用地指标（包括农村宅基地进行整理复耕后产生的建设用地指标）在地区间进行再配置。政策制定者可能试图通过建设用地指标的平衡配置，让中国的中西部地区有更大的发展空间。但是，在不允许建设用地使用权的跨区域再配置的政策下，中国是否可能既牺牲了效率，也没有实现平衡？当中国经济维持了30年高速增长之后，人口红利即将结束，老龄化可能带来储蓄率下降，这使中国经济完全可能进入增长速度下滑的时期（Perkins, and Rawski, 2008）。那么，中国是否可能通过建设用地指标的跨区域再配置获得新的增长动力，并且在中长期促进区域间的平衡发展？

在世界上的大国中，像中国这样地理和自然条件的地区间差异如此之大的国家可以说没有第二个。无论是俄罗斯和美国，还是加拿大和印度，其国土的东西两边都有出海口，在国际贸易越来越多地服务于国际制造业分工的今天，港口城市在一国内部不同地区的相对分散有利于经济发展的地区间在经济规模意义上的平衡。中国的情况恰恰相反，海岸线相对于国土面积并不长，大的港口城市主要就集中在东部长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区。在国际贸易的主要方式为海运的背景下，港口城市的相对集中对于经济活动——特别是制造业向沿海地区集聚起到了至关重要的作用。在通常的认识下，容易将经济集聚和区域平衡作为一对矛盾，建设用地指标的平衡配置就成为追求区域间平衡发展的政策手段。因此，有必要考察限制建设用地使用权的跨区域再配置会造成多大的土地利用效率损失，以及现有的政策是否真的促进了区域平衡发展。中国在1978年实施改革政策，1994年之后，经济开放的步伐进一步加快。这一历程为考查全球化进程中地理与土地利用效率的关系提供了非常好的实验，也的确很好地验证了新经济地理学有关城市体系的“中心-外围”理论。[1]

本文的第二部分从理论上讨论什么是合理的城市布局与区域发展模式，目的是澄清一些在中国区域和城市发展中的理论问题。第三节利用城市面板数据刻画中国的城市布局，以及地理和土地利用效率的关系。第四节中，我们构建计量模型，分析中国城市土地利率效率的决定，并跨时跨地区地比较地理对土地利用效率的影响。本文的最后是结论和相应的政策讨论。

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五、结论与政策：中国如何在集聚中走向平衡？

经济活动向少数具有地理优势的地区集聚是一个全球性的趋势。虽然短期内经济集聚的确可能伴随着地区间发展差距的扩大，但从中长期来说，只要要素（特别是劳动力）可以自由流动，经济将最终在集聚中走向平衡。相反，如果限制建设用地使用权进行跨区域再配置，虽然在短期内可能有利于地区间平衡发展，但却使得土地利用效率蒙受了损失，甚至最终也不利于人均收入和生活质量意义上的平稳发展。根据我们的研究，1990以来，到香港、上海和天津的距离对城市土地利用效率的负面影响越来越大。在2006年，距离大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地区低大约50%。在距离大港口450公里以内的范围，城市建成区面积的扩张促进土地利用效率的提高，而在更远的内地，城市建成区面积的扩张有降低平均土地利用效率的作用。由此，本文认为，对于中国来说，在城市化进程之中推动经济和人口向沿海城市以及内地的区域性中心城市集聚，是下一阶段中国经济持续增长的新动力。

本文的研究为陆铭、陈钊（2009）提出的土地和户籍制度联动改革的政策主张提供了支持，这一系列的政策主张主要包括几个方面：首先，让新增的建设用地指标和农村宅基地所对应的建设用地指标成为可以跨省（区市）流动的资产，特别是应允许跨省（区市）进城的农民工在自愿的前提下放弃家乡的宅基地，将其整理复耕产生的建设用地指标有偿转让给就业所在地使用，并相应获得当地的户籍、社会保障和公共服务等。与此同时，未来中国要适度推进地区之间基本公共服务的均等化，让劳动力的地区间流动不再是基于公共服务的差异，而是基于提升劳动生产率的需求。相应地，应改革地方政府官员绩效的考核体制，削弱地方政府对于发展经济的职能，对不同地区的官员考核分别赋予GDP总量增长和人均增长的不同权重，对人口流出地的政府应更多考核人均GDP的增长，而对于人口流入地，则更多考核总量GDP的增长,。事实上，除了经济增长目标之外，应在地方政府官员的考核体制中更多加入公共服务和民生的指标。

中国不应该被区域间平衡发展的目标束缚了发展的手脚。这并不是说区域平衡不重要，恰恰相反，无论是从短期还是长期来看，经济集聚都能够为平衡发展的目标创造条件。在持续推进城市化的进程中，城乡之间的收入差距将有所缩小（陆铭、陈钊，2004；陆铭、陈钊、万广华，2005；Wan, Lu and Chen, 2006），而且城乡差距可以解释地区差距的70-80%（万广华，2006），而目前简单依赖财政转移来进行的平衡发展策略并没有明显地促进内地经济增长（Chen and Lu, 2008；陈钊、陆铭，2008，2009）。中国在区域发展策略上，要避免由于限制要素流动和片面依赖财政转移的政策导致效率与平衡兼失。