随着以大众参与为主要内容的民主化进程加快，公众参与立法逐渐成为我国各个地区民主化的重要标志。在制度层面上，公众参与被赋予促进立法和公共决策“民主化、科学化”的功能期待，被视作健全民主制度、落实民主承诺的制度创新。[1]基于此，人们对公众参与立法寄予厚望，似乎其完全可以解决立法过程中所遇见的专业性、利益平衡性和技术层面上的问题，然而“立法是一种动态的，有序的事物，是一种活动过程”[2]，它的形成要在一定的制度制约下，由当时的社会基础和条件所决定。

　　公众参与立法无疑在促进法律健全、施行和适用方面发挥着重要作用，在某种意义上广泛代表诸多利益群体，缓解了潜在的利益纠纷和社会矛盾，然而面对我国政府推进型法治化道路的发展模式，“政府立法所体现的部门利益色彩较浓, 缺乏法治价值所要求的民主平等精神和法治统一精神”[3]。在这种法治道路发展模式下，我国立法仍然以代议为主，但立法公众参与状况如何，立法过程中存在哪些问题亟待学界研究。本文拟从实证角度出发，探讨公众参与立法的相关理论，通过对我国立法公众参与状况的实证分析，反思我国立法公众参与过程中存在的若干问题，进而从制度层面上提出相关建议。

　　一、我国立法公众参与状况的实证分析     

　　   我国立法工作一向比较注重群众路线，将其作为立法的指导思想与原则。随着改革开放的日益深入，我国经济的迅速发展促成了社会经济结构的急剧变化以及社会利益、阶层的分化，利益群体愈来愈趋向多元化，加之中国法治社会的形成有懒于政治民主化、市民社会的成熟、意识理性化、法治信仰以及职业法律家群体等一系列条件的不完备，我国立法仍然以代议制为主。

　　   公众参与立法活动首先必须关注法律法规的制定和出台，然而中国市民社会仍未形成，公众非理性化思维在社会活动中广泛存在。新中国成立后，精神文明有了极大发展，但由于计划经济和集权政治的长期存在，专制主义文化仍有其赖以存在与发展的气候和土壤，非理性文化还在一定程度上影响着社会意识。[4]基于自愿性和选择性的参与特点，公众往往认为制定法律法规是国家机关或者立法机关的事情，与自己无关。据有关调查显示 1，公众对于法律法规出台的关注度不高，其中关注的人占25.36%，不太关注或者不关注的人占29.27%。公众对于法律法规出台的地关注率从侧面反映了公众参与立法活动的消极性，究其原因，其中不可否认的一点便是存在与公众内心的法律信仰尚未形成。法律信仰是指主体对于法律的诚服与坚信。公众基于法律意识的淡薄，在内心深处无法确立法律的权威性，对于法律的出台往往认为不关自己的事，只要自己不违法就可以了。另一个原因即是立法机关或者政府机关对于法律法规出台的宣传不到位，公众不知道哪些法律法规已经出台，哪些法律法规正在草拟阶段，自己在立法活动中享有哪些权利。

　　   实现地方立法程序法制化，建立健全立法听证、立法助理、立法公开、法律公告等方面的立法制度，是使地方立法克服主观随意性、真正体现民意和反映客观规律，保障地方立法的民主性、科学化的关键，也是地方立法民主化的未来趋势。[5]立法程序在制度和实践层面上必须有相关法律法规进行约束，形成一种有效的运行机制。在立法实践中，立法机关必须拓宽公民参与立法的途径，建立健全立法公开、立法听证等制度。然而，公众参加立法听证会、座谈会、征求意见会的经历是少之又少，很少参加或者从未参加的比重占97.53%，基于这样的比重，在立法过程中，如何最大限度的保障公众参与立法，如何使法律最大限度的彰显利益阶层的价值需要，如何充分体现立法的公正性与合法性，这些问题都亟待探求。

　　   公众参与立法的动机和行为取向具有多样化和不确定性。研究公众参与立法的动机确实必须充分考虑到公众对其参与的成本与收益的问题，对于现代市场经济主体意识日趋成熟的人们来说，只有当感到参与成本少于收益，或免于惩罚而使自己既得利益受损时，他们才会主动地积极地参与，利益驱动是公众参与立法的动力，公众参与立法会通过比较投入与产出的关系来决定自己参与的范围与形式。[6]立法机关为充分显示立法的民主性，往往会邀请公众参加立法征求意见会，但是公众基于自身利益考虑是否愿意参加呢？调研中65.57%的人表示视情况而定，10.52%的人表示不愿意参加，而50.72%的人认为愿意参加。当问及不愿意参加或者视情况而定的原因时，37.87%的人认为自己没时间去参加，32.35%的人担心自己的意见不会被重视，16.18%的人认为立法工作和自己没什么利害关系，13.60%的人认为自己不懂法律，参加了也没有效果。上述数据可看出，公众参与立法活动首先是基于自身利益的考虑，如果有时间就去没时间就不去。利益群体的自利性在立法活动中发挥着重要作用，与此同时又为公众参与立法活动带来一系列不确定性因素，影响立法活动的质量与科学性。  

　　   立法的民众参与机制可以在相当程度上赋予法律的正统性、民意性和权威性，使所立之法易于被公众接受和服从，也在一定程度上为未来法律的执行清除了某些潜在的阻力。[7]公众参与立法活动的潜在作用和优势不容忽视，然而公众参与立法活动的确在某种程度上影响了参加人的工作和学习，耽误其宝贵时间，是否应该建立公众参与立法的奖励或者补偿机制呢？40.17%的人认为公众参与立法活动本身是公益事业，不应该对其行为给予报酬或者补偿，40.17%的人认为耽误了参加人的宝贵时间，对于其误工费和其它合理开支理应适当补偿，还有15.32%的人建议建立公众参与立法的奖励或者补偿机制，以鼓励更多的公众关注立法，积极参与立法活动，保障立法活动的合法、民主和科学。建立公众参与立法的奖励和补偿机制，立足中国国情和法治社会发展状况来看，具有长远意义。它在立法制度构建中发挥着重要最用，降低了公众参加立法活动的成本，提高了他们参与的热情和积极性，为立法活动提出更多建设性意见和建议的同时，也有利于立法工作的民主监督模式的建立。

　　二、立法公众参与不足的实证分析

　　宏观考察新时期我国立法的公众参与的历程，可以比较清晰地看到我们走过了一条由比较注重立法的管理功能到比较注重立法的民主功能，由相对注重立法数量扩展到逐渐注重立法质量提高的过程，这一过程伴随着公众立法参与度的逐步提高，见证了新时期中国政治文明的逐步发展。[8]随着我国经济和政治体制改革的逐步推进,我国民主化进程不断加快,公众的政治热情逐步提高,民主参与意识逐渐增强。在此基础上，我国立法状况得到了较大程度的改善，然而涉及公众参与立法方面的诸问题依然存在，公众参与立法的体制不健全，程序、原则缺失；公众参与程度偏低，参与意识与能力有待提高；缺乏立法参与的反馈机制，公众参与立法的各项合法权益无法得到保障；公众参与立法奖励机制缺失，无法调动公众参与立法的热情。试想作为国家权力主体的公民，若其无法行使宪法等法律法规规定的各项民主权利，又何以保证公民去遵守法律。

　　1.公众参与立法的体制不健全，程序、原则缺失。公众参与立法作为代议制民主的补充，是现代国家广泛采用的民主形式。当前，我国立法工作主要以代议制为主，其在制度设计和实践操作中的各种缺陷不可否认，参与式民主作为代议制民主的补充形式，在一定程度上可以弥补代议制民主在立法工作上的缺失，最大限度的保障立法工作的民主性和科学性。然而，我国公众参与立法的体制不健全，没有专门的法律法规从制度上保障公众参与立法活动，虽然《立法法》第五条规定“保障人民通过多种途径参与立法活动”，但这种原则性规定显然无法适应和符合当前公众参与立法的实践要求，公众参与目前也并没有成为立法过程中的必要环节。在实践中，公众参与的启动大多数还是依赖于立法部门的公权力，在什么时候，什么情况下启动公众参与都是有立法机关说了算。在参与过程中，各种参与的原则性规定缺失，并没有各项立法参与原则来保障公民参与的合法权利。2006年6月广州市出台了《广州市规章制定公众参与办法》，《办法》规定了广州市规章立项、起草和审议活动等应当向社会公布，广泛征求公众意见和建议。但像这样以规范性文件明确制定予以保障的公众参与的例子还是少见的，何况在实际操作中的效果如何不得而知。

　　   立法是规范人民意志，并将其上升为法的专业活动。无论哪种途径，都需要通过一定的程序进行，必须有可靠的程序制度予以保障。[9]公众参与立法作为我国民主政治的表现形式，其在本质上反映了我国民主政治的发展状况，必须以法律形式表现出来，理应有自己的体制、程序和原则。

　　   2.公众参与程度偏低，参与意识与能力有待提高。随着我国民主政治的发展，公民民主意识理应提高，然而公民基于各种利益的考虑，其在政治参与过程中的表现并不佳。在调研过程中，不太关注或者不关注立法的人占29.27%，公众参加立法听证会、座谈会、征求意见会的经历偏少，很少参加或者从未参加的比重占97.53%。公民由于参与能力的限制，例如不懂法律等是其很少参加立法听证会、座谈会和征求意见会等形式的立法参与活动。此外，公众参与意识偏低是一个不容忽视的重要因素，在本次调研过程中，有54.05%的人认为自己没有时间参与或者觉得立法活动和自己没什么利害关系。立法活动涉及各个阶层的利益，立法机关更希望能够有更多的公众参与到立法活动中，反馈各个阶层的意见，在立法中体现他们的利益，但是公众参与意识、程度和能力偏低是阻碍公众参与立法活动的一个瓶颈。立法机关有必要加大对公众立法参与的宣传，引导更多的公众参与到立法活动中来，提高他们的参与意识，提升他们的参与能力，共同提高我国的立法质量和水平。

　　   3.缺乏立法参与的反馈机制，公众参与立法的各项合法权益无法得到保障。参与式民主不等于直接民主，公众在参与立法的过程中提出的各种意见和建议更希望能够得到立法机关的反馈。当前，我国公众参与立法的体制不健全，程序、原则缺失，因而缺乏立法参与的反馈机制，在实践操作中，立法机关往往基于自身利益的考虑，不能及时反馈公众的意见和建议。公众没有及时得到立法机关对自己意见和建议的认可，其会在主观上认为立法机关并没有采用自己的意见和建议，因而会对立法机关不信任或者失去信心，在以后的参与过程中就会消沉，这样造成的恶果便是在立法过程中，公众提出的意见和建议会越来越少，立法公众参与便会流于形式，而没有实际的价值。立法参与作为公民的一种民主权利，其在立法参与公众中对于提出的意见和建议同样有要求立法机关及时反馈的权利，立法机关若置其意见和建议与不顾，同样即是对其得到反馈的权利的不顾，也是忽视公众参与权的表现。因而，在实践过程中，法律法规应该规定立法机关的反馈义务，同样，立法机关在公众参与立法的过程中应当及时对公众提出的意见和建议进行反馈，以提升公众参与的积极性。

　　   4.公众参与立法奖励机制缺失，无法调动公众参与立法的热情。公众参与立法是否应该建立奖励机制，目前学界仍存在争论。有学者认为公众参与立法本事就是一种公益事业，其本质就是为社会创造效益，建立立法的奖励机制在某种程度上增添了社会成本；还有学者认为公众参与立法在一定程度上会给公众的学习和生活带来干扰，应该给参加立法的公众以适当的补偿和奖励，以调动公众参与立法的热情和积极性。本次调研过程中，40.17%的人认为公众参与立法本身是公益事业，因此不应该进行奖励，55.49%的人认为应该适当给予报酬或者补偿。笔者认为，当前我国公众参与立法的意识和能力偏低，参与立法的热情和积极性不高，因此有必要建立参与立法的奖励机制。建立奖励机制的另外一个原因是，公众在参与立法的过程中可能会影响参加人的工作和学习，耽误其宝贵的时间。建立奖励机制，有利于鼓励更多的公众参与到立法工作中来，监督立法机关的立法工作，在某种意义上还促进了普法工作的进行。针对当前公众对于参与立法的关注不高，建立公众参与立法的奖励机制，可以提高公众对参与立法的关注度，促进全民学法、懂法和守法，有利于我国社会主义法治社会的构建。

　　三、结语

　　   西方语境下的参与制民主多指直接民主，然而基于中国现实，直接民主是不可能实现的。在我国当前条件下，必须不断完善代议制，代议制的主题地位不容动摇。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家做主的根本体现。建立有中国特色的立法模式就要不断完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表的作用，选好人民代表，使人民的声音能够真正的传递到人民代表大会上。同时，必须加强人大机关的建设，要不断改善立法程序、完善立法制度，正确对待社会各阶层的意见和建议，及时反馈信息，减少某些既得利益者对立法工作的不必要干扰，“开门立法”。

　　从某种层面上来说，代议制民主与参与制民主相结合才是实现民主参与立法的有效方式。我国应该将人民代表大会制度与公众参与立法制度结合起来，以人民代表大会制度为主体，在立法过程中广泛吸纳人大代表的建议与意见，随后在社会各界之中广泛征求意见和建议，召开座谈会、听证会和进行评议等，兼顾各个阶层的利益。人民意志性是法的生命与灵魂，反映和体现人民意志是立法质量的核心内容。[10]参与式民主基础上的最广大人民参与是立法过程中不可或缺的程序，也绝不能因为代议制的主体地位而忽视参与式民主在立法过程中的重要作用。在立法的过程中，两者要相互促进，相互补充，不断完善我国立法体制，提升立法的水平、质量、民主性和科学性。

　　[参考文献]

　　[1] 王锡锌.公众参与:参与式民主的理论想象及制度实践[J].政治与法律,2008年第6期,第8页.

　　[2] 周旺生著:立法论[M].北京大学出版社1994年版,第132页.

　　[3] 郭学德.试论中国的“政府推进型”法治道路及其实践中存在的问题[J].郑州大学学报,2001年第1期,第23页.

　　[4] 何勤华、任超等著:法治的追求——理念、路径和模式的比较[M].北京大学出版社2005年版,第123页.

　　[5] 汤唯、毕可志等著:地方立法的民主化与科学化构想[M].北京大学出版社2002年版,第188页.

　　[6] 姚岳绒.立法过程中公众参与问题研究[D].华东政法学院硕士论文,2003年,第8页.

　　[7] 刘武俊:建立公民参与立法的奖励机制[N].中国信息报2006年7月21日,第002版.

　　[8] 陈保中,政治文明建设与我国立法的公众参与参与[J].上海行政学院学报,2003年第2期,第110页.

　　[9] 李小娟、刘勉义著:地方立法程序研究[M].中国人民公安大学出版社2003年版,第59-60页.

　　[10] 同[9] ,第59页.

　　12010年7月15日至20日，我们陕西立法公众参与状况调研组深入陕西各地随机对群众进行调研，调查方法主要通过发放问卷、个别访谈和走访等方式展开。在调研期间，共发放调查问卷500份，收回有效问卷485份，回收率97%，本文对其数据有所采用。

　　         2010年发表于《理论导刊》（增刊）第10期       著作权本人所有，抄袭必究！！！