医 改 之解
引题：新医改究竟有哪些新动向？《征求意见稿》发布的第二天，本刊记者便兵分五路，遍寻灼见，最终使勾勒中国未来医药卫生体制与机制的十大关键词跃然纸上……
“政府主导”
【方案原文】
明确政府、社会与个人的投入责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民均等化提供。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。
中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方。逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担明显减轻；政府卫生投入增长幅度要高于经常性财政支出的增长幅度，使政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高。新增政府卫生投入重点用于支持公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和基本医疗保障。
【出台背景】
20世纪80年代，为了增加医疗服务供给，缓解“看病难，看病贵”等矛盾，我国曾一度对卫生医疗机构实行放权、让利、搞活，实行鼓励创收和自我发展的政策。但随之出现了政府投入不足、医疗机构趋利明显的现象，医药费用迅速上涨，人们就医负担加重。
据了解，我国1980年的卫生总费用为143.2亿元，到2006年猛增到9 843.3亿元，增长了68倍，同期政府和社会投入由78.8%下降到50.7%，个人支出由21.2%增加到49.3%。目前，在我国卫生总费用中，直接来自政府的部分大约占20%，直接来自个人看病掏腰包的部分大约占50%，其余的30%来自社会企业和就业人员的医保支出。
【政策解读】
复旦大学经济学院公共经济学系主任蔡江南：
政府主导是保证医疗机构公益性的重要举措。从需求角度来看，政府资金流向主要是基本医疗保障体系中的新型农村合作医疗和城乡医疗救助这两个部分，而城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险则主要依靠社会筹资。从供给角度看，“政府主导的多元卫生投入机制”，即政府资金主要流向公共卫生服务，而基本医疗服务则由政府、社会和个人三方合理分担费用，在特需医疗服务上由个人直接付费或通过商业健康保险支付。
由于卫生费用的大头既不在公共卫生，也不在新农合和医疗救助。显然，这里的“政府主导”并不意味着政府在筹资份额上占大头，而是意味着在建立各种医疗保障体制上和资金使用的流向上，发挥政府的领导和引导作用。
可见，只有在公共卫生和组织制度建设方面，《征求意见稿》提出的“政府主导”才具有我们通常理解的数量上的多数。而在卫生筹资的份额上，政府直接投入并不占据主导地位。在公立医院的管理体制上，改革的方向也不是由政府来直接办公立医院，而是让公立医院成为独立的法人。因此，《征求意见稿》提出的“政府主导”，意味着政府在新的医药卫生体制中主要起着领导和引导的作用；并不意味着下一步医改就是回到从前的医药卫生体制。
全民医保
【方案原文】
建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。
【出台背景】
1993年到2002年期间，医疗保险制度实际工作仍延续以国有企业改革为中心环节的改革路径，政府以及各方面的注意力主要集中在国有企业职工身上，对城镇其他人员顾及不够，造成城市中不同人群基本保障待遇不平等。
2003年，党的十六届三中全会之后，中央明确提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。国有企业改革为中心环节的提法逐步淡出，政府职能转变日渐成为改革的主线。社会保障体系建设进入以政府基本公共服务均等化为主线的全面建设新阶段。统筹考虑城乡，着力扩大覆盖面，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商业保险为补充，建立覆盖城乡居民的社会保障体系是这一阶段的主要任务。此后，按照“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”的原则，我国制定和完善了农民工参加医疗保险的办法。2007年，国务院又发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，决定开展城镇居民基本医疗保险试点。
截至2007年底，全国参加基本医疗保险的人数为22 051万。其中：城镇职工17 983万人，城镇居民4 068万人，合计基本医疗保险覆盖22 051万人。另外，全国2 448个县（市、区）已建立新型农村合作医疗制度，覆盖农村居民7.3亿人，参合率达到85.7%，累计支出合作医疗基金220亿元，累计受益2.6亿人次。新农合的筹资标准从2003年试点时的30元提高到50元，一些地区提高到100元。2007年财政补助资金114亿元，同比增长167%。
【政策解读】
北大政府管理学院教授顾昕：
《征求意见稿》中，关于走向全民医保这一部分的论述是最清晰的部分之一，几乎每一句话都讲到了基本的制度架构和改革的方向问题，也阐述了如何进行改革的问题，即从重点保障大病起步,逐步向门诊小病延伸,提高保障水平。随着经济社会发展,逐步提高筹资水平和统筹层次,缩小保障水平差距,最终实现制度框架的基本统一。
说走向全民医保是亮点，原因在于，走向全民医保就能解决看病贵的问题，至少能在短期内缓解看病贵问题。有了医疗保险费用，看不起病的风险就可以分摊了。看病、吃药费用的主要部分由医保机构来支付。随着筹资水平的提高、保障水平的提高，看病贵的问题会逐渐得到解决，这个道理很简单。所以我个人认为，走向全民医保是非常重要的，是医改的突破口。《征求意见稿》中，全民医保这根“柱子”的颜色非常明确，在我看来就是“中国红”。
完善支付制度
【方案原文】
完善医疗保障监管。加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管，建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付制度，积极探索实行按人头付费、按病种付费、总额预付等方式，建立激励与惩戒并重的有效约束机制。加强商业健康保险监管，促进规范发展。
【出台背景】
目前，普遍流行的医保付费机制(或支付方式)是所谓的“按项目付费”，说穿了就是审核医药账单。医疗机构定期将参保者医疗服务的账单交给医保机构审核，医保机构对账单上的收费项目审核无误后再进行结算，实行多退少补原则。不过，一般都是医疗机构继续向医保机构争取“少补”，实际上从来没有发生“多退”的现象，这造成了在规定结算时间段内，二者的相互“纠缠不清”。
按项目付费的弊端，在于审核账单的方式不但成本极高，而且在很多情况下会引发大量争议。因为医药服务，尤其是诊疗和用药方案常常会因人因病而异，这就造成了审核账单会带来没完没了的“扯皮”现象。此外，按项目付费，也极可能导致所谓“供方诱导的过度消费”。在医药不分家的情况下，我国医疗机构普遍出现的多开药、开贵药的问题，就是一种“供方诱导的过度消费”。由此而导致的药费虚高，致使民众怨声载道。
【政策解读】
北大政府管理学院教授顾昕：
付费机制改革是医保重要的一环。《征求意见稿》将其表述为监管，我认为不是概念混淆。其实这就是钱筹上来之后怎么花钱，是一种交易方式，更是一种对医疗机构的约束方式。
医保的功能首先是筹资，解决看病贵的问题。其次是解决医疗服务的购买问题。把钱筹上来，再怎么把钱花出去就是付费机制了。如果每个人都单一的购买医疗服务就会产生很多问题。在医药没有分开的情况下，参保人会觉得医疗机构会多开药、开贵药，多检查，把医疗费用人为的提高了。参保者认为医疗机构是为了赚钱，而不是为了治疗，这对双方都不利。要解决这种事儿怎么办？想办法团购就可以了。付费机制之所以重要，是因为医疗服务必须得有一个团购的人，医保机构就扮演团购者的角色。
采取团购方式购买医疗服务起码可以讨价还价了，讨价还价的能力和方式也就多元化了。换句话说，医保的付费机制改革，就是医保机构能想各种各样的方法付账，怎么付账。医保机构是参保人的代言人或经纪人，必须考虑参保人的利益。为了保证参保人的利益，就需要改革付费机制。医保机构可以聘请医疗和药学专家不时地审核账单，剔除不合理的、不必要的、价格昂贵的项目，从而控制医药费用的虚高。我们总抱怨医疗机构行为不大合理，大多数认为起码至少是部分合理的。要促使医疗机构合理作为，怎么办？最重要的是付账要付好。有了钱就能想法引导别人，这是很简单的一个道理。对此，《征求意见稿》中提出的“强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付机制，积极探索实行按人头付费、按病种付费，总额付费等方式，建立激励与奖惩并立的有效机制。”这也是改革的第一大亮点。
“管办分开”
【方案原文】
推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位……建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。
【出台背景】
如果算上回归后的香港，我国公立医院管办分开的源起最早可以追溯到1997年。当时，独立于政府之外的香港医管局已成立7年之久，系香港政府外的“第二个最大公营机构”。
在此之前，据说香港政府同样扮演着“管医院”和“办医院”的双重角色，也同样面临着医院管理欠佳、院长不受重视、病人满意度低下、医疗资源浪费与不足兼具等问题。但管办分开后，一切都随之改变，公立医院管办不分的局面被打破，在财务、人事和日常管理上拥有了更多的自主权，成为具有自我管理、自我发展的法人实体。
管办分开真正传入内地，始于2005年1月1日苏州4家医院管理中心的挂牌运行。和香港模式有所不同，该管理中心是由上述医院管理团队成员组建或向社会公开招标选择而成立的“民办非企业单位”，每个中心对应一家医院。政府仍保留对医院的所有权，不再参与其内部管理医院。医管中心与行政主管部门签订受让管理合同，对医院进行人事、财务以及日常工作的管理，院长由管理中心重新聘用，政府派出财务总监对医院财务进行监管。 此后，北京市海淀区公共服务委员会、上海申康医院发展中心和无锡医院管理中心、潍坊医院管理中心相继问世。
基于上述试点的实践摸索及调研结论，2007年10月，十七大正式将“政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开”写进政府工作报告，成为新医改的指导方针之一。
【政策解读】
由于《征求意见稿》中并没有对公立医院的管办分开给出明确定义，因而，“放权”、“授权”，抑或是“失权”都可以作为一种解读。
其实，管办分开可以选择不同层次的分开点。实行院科两级管理的医院不少，这只是医院高层与中层职能定位的选择，而非政府职能转变的一种管办分离，但却可以给我们一些启发：管办分开就是放权与授权、职责与利益的选择，在不同层次都可以开展。卫生局与医院院长之间，卫生局与医院管理中心之间，地方政府与医院管理中心之间，甚至更高层次，谁是管办分开的主导者，谁就将主导这一层次的选择。
另外，管办分开并非只是权利的转移，而是权利的更加明晰。管的权利与办的权利，管的责任与办的责任，因为面对的主体不同（“管”为公众服务，“办”为医院操心)，而同样任重道远。与其为管办不分时效率低下而担负骂名，不如通过管办分开来明确各自责任分区。
当然，管办分开也并非是政府职能转变才采用的措施，市场经济所推行的公司治理结构也是一种管办分开。所有权与经营权的分开，可以更为高效地让所有者和经营者享受各自的收益，这在企业界已经成为衡量一家企业规范化程度的标尺。
“推进公立医院改制试点”
【方案原文】
鼓励社会资金依法兴办非营利性医疗机构。国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。支持有资质人员依法开业，方便群众就医。完善医疗机构分类管理政策和税收优惠政策。依法加强对社会办医的监管。
【出台背景】
医院改制初发于20世纪80年代，当时的主题是对公立医院进行管理体制和运行机制改革，主要改革措施是改革放权，提高公立医院的运营自主权。
而自2000年卫生部等八部委联合发出《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》以后，各地纷纷尝试进行公立医疗机构的产权制度改革，特别是在2002年国家经贸委等六部委联合发出《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》之后，大量的企业医院通过产权改革与国有企业分离。
在企业医院改制的浪潮带动下，2003年、2004年，各部委和各级地方政府所属的医疗机构纷纷尝试产权制度改革。
但在2004年底，卫生部官员在一个论坛上明确表示“产权改革不是下一步城市医疗改革的核心内容，也不是主要内容”。2005年，国务院发展研究中心一份“医改不成功”的报告，更把矛盾指向“市场化”的医改方向。
之后两年间，公立医院产权改制降温，各地改制试验基本处于停滞状态，而对改制实践的评价亦处于各方争论中。
在此背景下，2006年底至2007年初，卫生部组织相关专家，首度对1995~2005年期间全国医院产权改制的情况进行了全面“摸底”调查，并形成调研报告。
初步得出的结论是：57.3%的医院在改制后发生了变化，其中改善的有24.6%，恶化的有11.5%；亏损的医院减少了25家，盈利的增加了25家。总体而言，医院效益有了改善。但改制中土地和无形资产被低估，实际转让价比评估价稍低。
课题组专家据此建议，应该加快明晰相关政策意见。对于各地医院改制的总量要有所划定。在改制的同时，对于医院的政策改革要同步配套，例如固定资产评估、职工安置、内部管理体制和运行机制、内部核算、分配制度等。
该课题项目被媒体披露后，关于公立医院改制的讨论和关注才开始慢慢升温。
【政策解读】
医院改制的可选模式其实很多，一种是产权的多元化，如股份制、股份合作制、职工内部参股等；一种是产权职能的分离，如托管；还有一种是产权过渡，包括拍卖、有偿转让等。具体如何来选择，还要结合各单位的院情、社情、民情。
但万变不离其宗的是，每种改制模式都要遵循六条定律：改制政策公开透明（不能实行暗箱操作）；改制程序科学规范（改制方案及职工安置方案须经职代大会或全体职工审议表决）；改制补偿公平合理（制定相对切实可行的统一补偿计算标准，按不同单位的不同情况，合理地体现差别，保持相对的公平性）；改制组织协调有序（形成由相关政府牵头，多个部门协调、配合，卫生行政部门为主操作的组织领导格局）；改制工作保持连贯（应本着先上后下，先易后难的方针稳步推进）；改制时间尽量缩短（减小对组织和个人的冲击）。
垂直分工
【方案原文】
加快建立健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要负责以住院为主的基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡村卫生机构的业务技术指导和乡村卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导等工作；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。有条件的农村可以实行乡村一体化管理……优化医院布局和结构，充分发挥城市医院在急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组等方式促进医疗资源合理流动……整合城市卫生资源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业所属医疗机构等基层医疗资源，发展和完善社区卫生服务网络。
【出台背景】
农村一直是医疗卫生的薄弱环节。我国80%的医疗资源集中在大城市，其中30%又集中在大医院。由于医疗资源分布的不平衡，导致了群众“看病难”。乡村的医疗资源薄弱，乡村医院的医疗条件不足以满足患者的需求，致使患者越来越多的涌向“大医院”。不少群众长途跋涉，异地就医，增加了就医困难，也加大了经济负担。在一些基层医院几天内没有一个病人的情况，屡见不鲜，而在城市里的“大医院”却是几天也排不上号。大医院门庭若市，农村和社区医院则门可罗雀。
为缓解群众看病难问题，我国近几年来开始打造以社区卫生服务为试点的基层医疗网络。截至2007年底,全国所有地级以上城市97%的市辖区和89%的县级市都已开展了社区卫生服务工作。全国共设置社区卫生服务中心6 340个,社区卫生服务站2万余个。社区卫生服务体系的框架已经形成。
【政策解读】
大力发展农村医疗服务体系和城市社区医疗服务体系，不仅能平衡卫生资源的分布，更重要的是有利于缓解老百姓“看病难”之苦。如果基层医疗机构、二级医院、三级医院都能明确分工，各司其职，一些多发病常见病在基层就能解决，老百姓就不用进大医院了。农村和基层卫生机构不仅要以方便、廉价吸引老百姓，保证服务质量、提升服务能力和水平更为关键。
我国卫生事业模式应从大病晚期治疗为主向预防为主转变。而社区卫生服务机构正是通过加强预防保健，减少疾病发生，将健康管理从疾病治疗前移到疾病预防，从管理病人前移到管理人群，将各级预防有效地联系在一起，减轻个人、家庭和社会的疾病负担。天津、杭州、武汉等城市都在全力打造“城市15分钟社区卫生服务圈”、“15分钟健康圈”，切实提高社区卫生服务的可及性。同时，许多社区卫生服务机构还改变服务模式，走进社区，为老年人、残疾人提供上门服务，方便群众看病就医。
“医药收支分开管理”
【方案原文】
建立规范的公立医院运行机制……实行医药收支分开管理，探索有效方式逐步改革以药补医机制。通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。
【出台背景】
2000年7月，卫生部和财政部关于《医院药品收支两条线管理暂行办法》的通知（简称《办法》）正式联合下发，上述两部委原印发的《医疗机构“医药分开核算、分别管理”暂行办法》（卫规财发[1999]552号）同时废止。
《办法》要求，县及县以上公立医院药品收入扣除药品支出后的纯收入即药品收支结余,实行收支两条线管理。医院药品收支结余上交卫生行政部门,统一缴存财政社会保障基金专户,经考核后,统筹安排,合理返还。随后，各地纷纷根据当地实际情况，出台与《办法》相适应的补充规定。
此政策的出台，和当时社会主义市场经济的不断发展，党的执政纲领和路线与时俱进密不可分。由于社会经济市场化的不断演进，政府卫生投入绝对额逐年增多，但是政府投入占总的卫生费用的比重却在下降。这就导致一些非营利性医疗机构运营困难，“看病问题”逐渐成为主要社会问题之一。在2000年之前，就有一些地方开始公开拍卖、出售乡镇卫生院和地方的国有医院。《办法》出台后，更是出现了江苏宿迁公开拍卖公立医疗机构的改革。当2005年，国务院发展研究中心指出我国的医疗体制改革基本不成功之后，新医改开始启动，江苏省南京市的“药房托管”、“收支两条线”等探索“医药分开”、改变“以药养医”机制的做法，取得了一定成绩。
南京市首先从试点区域玄武区内的全部医疗机构全面实行药品收支两条线管理。所有医院的药品收入全部上缴区卫生局，根据对医院的综合考核结果，卫生局再拨款给各家医疗机构。后来扩大收支两条线试点基层医疗机构。试点医疗机构的业务用房、基本设施、工作经费及工作人员工资等都将纳入政府财政预算，而医疗机构的所有收入全额上交财政，实现收支两条线管理，逐渐形成了自己的改革特色。
2007年12月26日，卫生部部长陈竺在十届全国人大常委会第三十一次会议第二次全体会议上，受国务院委托，向会议报告了城乡医疗卫生体制改革和加强食品药品监管情况。指出“将实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，切断医院运行与药品销售的利益联系，降低药品价格。”
【政策解读】
公立医院实行医药收支分开管理，主要一种实现方式就是实行“收支两条线”。具体而言，就是非营利性医疗机构的收入全部上缴政府，支出全部由政府下拨，收支两条线互不交叉，彻底切断非营利性医疗机构与其营业性收入的利益联系。“逐步改革以药补医机制”是目的，“实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式”是具体的改革或取消药品加成政策的手段，而“调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式”等是医院实行“收支分开”，“收支两条线”的有力辅助措施。
“规范医疗服务价格”
【方案原文】
规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法；省或市级价格主管部门会同卫生、劳动保障部门核定基本医疗服务指导价格。基本医疗服务价格按照扣除财政补助的服务成本制定，体现医疗服务成本和技术劳务价值。不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准，研究探索按病种等收费方式改革。建立医用检查治疗设备仪器价格监测、服务成本监审和服务价格定期调整制度。
【出台背景】
1998年后，我国医疗服务市场开放程度加大，医疗服务机构乱收费问题逐渐反映出来。根据各地上报的意见，国家计委、卫生部、国家中医药管理局组织有关专家对原《全国医疗服务价格项目规范（试行）》进行了修改、补充和调整，于2001年10月发布了关于联合印发修订后的《全国医疗服务价格项目规范（试行2001年版）》的通知。
2004年6月，时任卫生部常务副部长高强要求，为治理医疗机构乱收费，在当年年底之前，各地都要执行《全国医疗服务价格项目规范》。高强在由发展改革委和卫生部联合召开的全国药品和医疗服务价格工作会议上说，推进《全国医疗服务价格项目规范》，对乱收费问题比较严重的手术项目，能够发挥比较强的控制作用。
之后，随着医疗技术发展，出现了一些新的医疗服务项目，为解决国内医疗收费迫切需要解决的问题，促进检验项目国家准入标准的出台，国家改革与发展委员会、卫生部、国家中医药管理局经过严格评审，制订了“《全国医疗服务价格项目规范》新增和修订项目（2007年）”。在《规范》（2001版）基础上，新增项目204项（包括2001年以后出现的新技术、新疗法和2001年以前出现的，但《规范》中未列入的项目）；修订项目141项。
可是，这些价格的制定，虽然使得医疗服务收费透明化，但还是无法根治“以药养医”、“大处方”等弊病。因此，很多医疗界人士呼吁，医疗服务机构的核心竞争力在于其医疗水平，应该逐步提高医务人员技术的“含金量”，以减少医生或者医院为了谋求“利益”而开“大处方”等行为，缓解群众“看病贵”问题。
【政策解读】
评价医疗服务价格是否合理规范，要看是否尊重人民群众的健康权利和人民群众能否逐步享受到好的医疗服务，即：要考虑绝大部分患者的购买能力，也要看价格是否体现医务人员的劳动价值和知识价。对公立医院等非营利性医疗机构，实行政府指导价，可以最大限度地保证这些机构的公益性。在政府对各方提供了补助如全民医保等的前提下，医疗服务价格可能会作出调整，使其尽可能与真正的价值相吻合。也只有使医务人员的劳动价值和价格接近或者吻合，才可能真正实现“医药分开”，彻底改革“以药养医”制度。
“改革药价形成机制”
【方案原文】
合理调整政府定价范围，改进药品定价方法，利用价格杠杆鼓励企业自主创新，促进国家基本药物的生产和使用。对新药和专利药品逐步实行上市前药物经济性评价制度。对仿制药品实行后上市价格从低定价制度，抑制低水平重复建设。推行在药品外包装上标示价格制度。严格控制药品流通环节差价率。对医院销售药品开展差别加价、收取药事服务费等试点，引导医院合理用药。加强医用耗材及植（介）入类医疗器械流通和使用环节价格的控制和管理。健全医药价格监测体系，规范企业自主定价行为。
【出台背景】
1995年以前，我国没有多少直接涉及药品价格的政策出台，主要是一些药品管理机构的成立和一些宏观的政策性文件。1996年8月，主要围绕“降低药品虚高价格，减轻患者药费负担”的目标整改药品价格，下发了《药品价格管理暂行办法》，后来又下发了《药品价格管理暂行办法的补充规定》。
2000年是我国药品价格开始深入整顿的一年。随着《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》的发布，当年7月国家计委印发了《关于改革药品价格管理的意见》。此后随着药品价格虚高问题的一直存在，国家不断推出药品降价政策，近10年间竟然连续24次降低药品价格！其中几次，不乏强硬政策。如：2001年5月，国家计委宣布 69种药品的最高零售价；2004年，国家发改委、卫生部联合发布《关于进一步加强医药价格监管减轻社会医药费负担有关问题的通知》，要求各部门继续降低政府定价药品价格等；2005年，国家降低22种药品的最高零售价；2007年1月，发改委发布了第21次降低药品价格的通知，紧接着《关于制定九味羌活颗粒等278种中成药内科用药最高零售价格的通知》的第22次药品降价生效。2007年3月发布《关于制定追风透骨片等188种中成药最高零售价格的通知》，5月又调整了260种药品的最高零售价。
在不断降价的同时，也对药品定价进行了相应的改革。第24次降价后，所有1 500种中央定价的药品价格已全部调整到位。国家发改委基本确定以后每两年调整一次医保目录药品价格，今后国家对药品价格的管理将由集中大规模降价转变为定期微调。
但是尽管这样，我国药品“价格虚高”，“看病贵”的问题依然没有得到有效解决。
【政策解读】
清华大学公共管理学院教授薛澜：
我们强调医药体制改革其实就是为了能有更多更好的药，满足老百姓看病的需求，所以药品价格实际是一个非常重要的杠杆。原来的药品行业，一方面百姓觉得药品价格贵，但另一方面，很多制药企业觉得目前的定价体系很难给予足够的激励，让他去创新。
实际上医药行业有很多自己的特点，制药行业的研发投入非常大。一个新药的产生需要长期的投资，所以在这种情况下，一方面我们要控制药价，另一方面也要鼓励企业创新，所以这次特别提到了这点，要利用价格杠杆提供激励，让企业有更好的自主性创新。而且目前中国制药行业还是处在非常被动的状态，绝大部分药品都是仿制的，所以从长远来讲，还是要鼓励中国企业自主创新，开发出更新、更好的药。不光满足中国老百姓的需要，而且要在世界医药市场里也能占有一席之地。
“建立基本药物制度”
【方案原文】
中央政府统一制定和发布国家基本药物目录，按照防治必需、安全有效、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照国际经验，合理确定我国基本药物品种和数量。建立基本药物的生产供应体系，在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用，基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。规范基本药物使用，制订基本药物使用规范和临床应用指南。城市社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室等基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。基本药物全部纳入基本医疗保障体系药物报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
【出台背景】
自20世纪80年代初期开始，我国便已逐步推行国家基本药物制度，至今先后颁布了6版《国家基本药物目录》，分别为1982年版、1996年版、1998年版、2000年版、2002年版、2004年版。
目前的2004年版为指导性目录，旨在保障全体人民的用药权益；规范、合理用药；控制过快上涨的医药费用；引导药品生产、经营企业为群众提供质优价廉的药品。
然而，随着城镇职工基本医疗保险制度的建立和推广，《国家基本医疗保险和工伤保险药品目录》被广泛采用，国家基本药物目录逐渐被人们淡忘。
2004年以后，国家大力推进社区医疗卫生服务体系，开展“新农合”建设试点，北京、湖北、湖南、江苏、山东、四川、浙江、河北等省、市甚至一些县、区等，都制订过“新型农村合作医疗基本用药目录”、“社区医疗用药目录”，这些地方性的基本药物目录由于把医生临床用药与药物供给、零利润、收支两条线、医保等配套措施联系在一起，受到当地老百姓的欢迎。
十七大更明确地提出了医药体制改革的一个重要部分就是建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。而目前业界最关注的就是《国家基本药物目录》如何制定以及各地如何落实。因为据相关研究者调研，同样是社区基本用药，有的地方收入符合目录药品达1 000多种，而有的地方才不过100多种。
【政策解读】
北京大学中国经济研究中心副主任李玲：
《征求意见稿》提到了要建立基本药物制度，这是历次改革中没有的。其中基本药物制度的直接配送率要达到80%，首先就是基本药物的遴选，一定会根据科学的方法，满足大部分人的常见病、多发病的治疗需要，特殊人群会有特殊处理办法，所以基本药物制度是解决目前老百姓药物负担比较重要的有效措施。因为现在政府不断降药价，降到最后药也没了，老百姓用不上了。现在制度的建立是从生产到流通、使用，统一定点生产、集中配送，这样就能确保老百姓用到安全可靠的基本药物。至于会不会产生新的权力寻租空间，甚至暗箱操作，不排除这种可能，但我觉得可以充分利用市场的激励和机制来定点生产，并不是指定谁，这样价格、质量各方面可以公开在平台上竞争，权力腐败问题也就不存在了。
（注：本部分内容由张利刚 张智慧 王丽平集体完成）