林政管理着森林、草原、湿地、荒漠四大陆地生态系统和全部自然保护地事业，在国家可持续发展中具有战略性、基础性作用。林政以“林”打头，涵盖“五大阵地”——林地、草地、湿地、荒漠化土地、自然保护地。林政之“补”，即惯常之林政资金，既包括补偿补助补贴资金，又包括生态保护修复投资、金融信贷贴息等。林政之“补”，目的是促进向自然投资，推动自然资源增长和自然资本增值，增加生态产品生产和生态环境服务。林政之“补”，取之于公共财政，用之于公共利益，“补”之于林权所有人或实际控制人。

　　建国以来，林政资金逐渐增加。“一五”时期7.69亿元，“十三五”时期22952.56亿元。改革开放后，林政资金快速增长，1978年10.57 亿元，2020 年4300 亿元，增长400 倍。持续大幅度增加资金投入，换来了绿染山川，大地新颜。全国森林覆盖率从1950年代的12%上升到2021年的23%以上。由此，中国夯筑了伟大复兴的生态根脉，创造了世界绿色奇迹，成就了全球绿色增长中心。

　　回顾70年发展历程，林政资金随着经济发展和经济体制改革逐步演变，从仅覆盖森林到包涵森林、草原、湿地、荒漠和自然保护地“五位一体”生态空间，从预算外补充到全部预算内安排，从服务木材生产到服务生态文明建设，为生态空间治理“六条战线”——生态保护、生态重建、生态修复、生态富民、生态服务和生态安全提供了有力保障。大体经历了四个重要阶段。

　　一、“以材为纲”“一业为主”阶段

　　即从1949到1977年，“以材为纲”决定了森林工业的地位，林政资金高度集中在森林资源培育和发展上，表现为“重取”的特点，主要采用无偿拨款方式进行基础建设投资。同时，专门设立育林基金和维简费，“以林养林”，用于恢复、培育和保护森林资源。

　　（一）预算内投资。这一时期的预算内投入由基本建设投资、造林补助费和林业种子周转金等组成。一是基本建设投资。1950年，全国林业业务会议强调合理采伐利用林木，并准备开发大兴安岭林区。同年，全国农林计划会议明确林业经费拟定为小米一亿四千万斤，以工作开展程度多少，进行区域分配。依照计划，各林业部门建设森林工业企业，开发新林区，采伐原始森林，实行政企合一。林业基本建设投资根据指令安排，实行无偿拨款。二是造林补助费。1963年，财政部、林业部《关于社队造林补助费使用的暂行规定（草案）》明确，设立社队造林补助费，重点用于造林任务大、需用投资多，资金确有困难的社队。1976年，政府实施专项补助用于支持南方地区用材林基地建设。三是林木种子周转金。1964年，为满足森工企业林木种子的需求，财政部应林业部要求，无偿拨付资金，作为林木种子周转金由种子公司自行管理和使用。

　　（二）预算外投资。预算外投资是由林业部门提取育林基金和维简费。1951年，政务院财政经济委员会发布《关于育林费的征收及使用办法之补充规定》，明确育林费用于积累森林建设资金，加强林木抚育更新，扩大森林资源，专用于造林育苗及护林工作经费开支，按一定比例奖励给管理人员。1954年，政务院财政经济委员会发布《关于征收私有林木的育林费作为育林基金的决定》，明确私有林按照5%进行征收，用于资助林农营造防护林。同年，林业部在总结各地经验的基础上，颁发《育林基金管理办法》，对育林基金的征收、使用范围做出了统一规定。随后，林业部、财政部发出《关于征收私有林育林费问题的联合通知》，育林费从国有林到私有林全覆盖。1962年，财政部、林业部颁发《国有林区育林基金使用管理暂行办法》《国有林区采伐企业更新改造资金管理试行办法》，明确育林资金和更新改造资金专款专用。1961年，财政部、林业部首先在东北、内蒙古国有林区的森林工业企业建立更新改造资金，在收取育林基金的基础上，从每立方米原木成本中再提取5元作为更新改造资金，用于伐区延伸、转移的线路和相应的工程设施建设等。1963年，经国务院农林办公室、财贸办公室批准，财政部、林业部、人民银行总行发布《关于竹子、油茶、油桐长期无息贷款使用的暂行规定（修正草案）》，垦复和抚育竹子、油茶、油桐所必需的生产资金，可以从长期农业贷款中适当解决。1964年，财政部、林业部、农业银行发出《关于建立集体林育林基金的联合通知》，明确分为甲、乙两种育林基金，甲种榆林基金由省级林业部门管理，在全省范围内安排使用。乙种育林基金由县级林业部门管理，主要用于补助集体林、社队、国社合作更新、造林、育林、护林。1972年，农林部、财政部《育林基金管理暂行办法》规定：育林基金由省、市、自治区革命委员会统筹安排，用于发展林业，年度收支计划和会快决算抄送农林部、财政部备案。由此，育林基金从国家下放到地方。

　　这一时期高度集中的统收统支政策的执行促进了林业的基本建设，育林基金和维简费两种规费的实施，为森林资源的培育和保护提供较为充足的资金保障。

　　二、经济发展与生态修复并重阶段

　　即从1978年到1998年，十一届三中全会后，大规模推进经济体制改革，林政资金内涵逐渐丰富，基本建设投资是林政资金主渠道，出现了税收优惠政策、信贷扶持政策。

　　（一）预算内投资。主要是四部分。一是基建投资。1982年，国家下放林业中小项目设计审批权。1995年，推进分类经营改革，明确分类投资政策。二是补助政策。1983年，财政部将社队造林补助费调整为农村造林补助费，同年扩大享受飞播造林补助费的省份。增加森林病虫害防治补助、重点防护林建设补助等。三是周转金政策。在林木种子周转金的基础上，增设国营林场周转金和国营苗圃周转金的扶持。四是贴息政策。1983年，林业部、中国农业银行《关于发放林业贷款、促进林业发展的联合通知》明确，林业贷款主要用于营造用材林建立商品材基地、抚育中幼林、增加苗木生产以及国营和社队林场开展多种经营、综合利用等。1990年，世界银行通过中国造林项目，国际开发协会提供3亿美元信贷，用于建设98.5万公顷速生丰产用材林基地。同年，中国农业银行发放治沙贴息贷款，主要用于营造速生丰产林、治沙造田、沙区资源开发利用，促进沙化和荒漠化土地治理。

　　（二）预算外投资。以育林基金为主，出台税费减免政策。育林基金出现两大变化，一是提高了提取标准。1982年，林业部、财政部明确，国有林区和集体林区育林基金和更改资金在现行基础上每立方米原木增加5元。1984年，颁布《中华人民共和国森林法》明确，根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款，征收育林费专门用于造林育林，以及建立林业基金制度等内容。二是从材积改为售价为标准征收。1987年，财政部、林业部《关于国有林区森工企业财务改革若干问题的补充规定》，首次将育林基金称为林价，明确育林基金提取标准和使用范围，包括病虫害防治，护林防火等森林保护；种子园、母树林经营；林场、苗圃营林生产设施费用支出及营林调查设计和二类森林资源调查补助费支出共9项内容。此外，还减免林业税收。1986年，国务院办公厅转发《关于研究解决国有林区森林工业问题的会议纪要》指出，今后一个相当长的时期内，对林业要适当增加投入，逐步调整木材价格，增加的收入，除交纳产品税外，全部用于林业，免征调节税，每年给森林工业贴息贷款二亿元等。1993年，国务院决定适当下调农林特产税税率，原木的农林特产税税率由8%降为7%。国有林区森工企业，凡上交计划木材和利润任务的，仍暂缓征收。对开发荒山、荒地、滩涂、水面从事农林特产生产的，1～3年给予免税照顾。同年，国务院宣布第一批取消中央国家机关各有关部门涉及农民负担的37个集资、基金、收费项目。涉及林业的有：取消向农村集体和农民收取林政管理费、林区管理建设费、绿化费；取消预留森林资源更新费。同年，启动中德财政合作造林项目，两国签署陕西西部生态造林工程项目赠款协议，德方提供无偿援助金额，中方各级政府配套和农民劳务折抵，用于支持营造林。

　　这一时期是有计划的商品经济时期，林政资金更加突出扶持性，投入逐渐加大，启动重点工程并开展林业体系建设，森工企业改革同步推进。

　　三、生态优先、体系重建阶段

　　即1998年到2014年，随着社会主义市场经济和国家经济体制改革，社会资源配置方式、所有制结构、收入分配等方面发生重大变化，要求重建财政收支机制。随着公共财政框架的逐步确立，对林业支持范围不断扩大，投入力度不断加强，林政资金体系全面构建。

　　（一）预算内投资。林政资金重点由森林工业转向营造林事业，并彻底转向以生态建设为主。一是基建投资。拨改贷改革，将基建项目分为保护、建设两类，并将国债资金纳入，扩大资金来源。二是整合并出台新政。2001年，国务院整合六大重点工程，列入“十五”规划，纳入预算管理，进行大规模投资。同年，启动全国森林生态效益补助资金试点。2002年，财政部出台《退耕还林工程现金补助资金管理办法》。2003年，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》提出，按照主要用途，将林业分为公益林业和商品林业。2004年，财政部、国家林业局《重点生态公益林区划界定办法》《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，确立国家森林生态效益补偿基金制度。2004年国务院办公厅印发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》。2005年《林业有害生物防治补助费管理办法》《国有贫困林场扶贫资金管理办法》。2007年《森林防火项目资金管理办法》，启动有害生物防治专项补助资金。2009年《中央财政林业科技推广示范资金管理暂行办法》《林业国家级自然保护区补助资金管理暂行办法》，同年财政部、国家林业局《关于开展2009年森林抚育补贴试点工作的意见》《森林抚育补贴试点管理办法》，对承担森林抚育任务的国有林场、村集体、林业职工和农民给予的森林抚育补贴。2011年《天然林资源保护工程财政专项资金管理办法》《林业生产救灾资金管理暂行办法》《中央财政森林公安转移支付资金管理暂行办法》《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》。2012年《中央财政林业补贴资金管理办法》。2013年，中央财政启动林下经济中药材种植补贴试点。三是贴息政策改革。1999年总投资为30亿元世行贷款项目——“贫困地区林业发展项目”正式启动实施。其中世行贷款2亿美元。2001年日援造林项目启动，日本政府提供14.7亿日元无偿资金，用于治理黄河中游流域宁夏沙漠化土地。2003年财政部印发《林业治沙贷款财政贴息资金管理规定》。2005年财政部、国家林业局印发《林业贷款中央财政贴息资金管理规定》。2008年，中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》要求，加快建立政策性森林保险制度，提高农户抵御自然灾害的能力。2009年，《林业贷款中央财政贴息资金管理规定》。

　　（二）预算外投资。预算外财政投资政策进行了较大改革。2003年《加快林业发展的决定》要求，对育林基金提取、管理和使用进行改革，保障育林基金用于林业生产经营，解决基层林业单位经费缺口问题。2009年，财政部、国家林业局《育林基金征收使用管理办法》规定，育林基金将以不多于林产品销售收入10%的比例予以征收。与此同时，支持林业的财税政策也日益丰富完善。2000年，财政部、国家税务总局《关于林业税收问题的通知》明确，对林业部分事业减征或者免征农业特产和企业所得税。2001年财政部、国家税务总局印发《关于对采伐国有林区原木的企业减免农业特产税问题的通知》。2006年财政部、国家税务总局印发《关于以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税即征即退政策的通知》。同年，国家林业局联合四部委《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》，明确实施弹性亏损补贴、原料基地补助、示范补助和税收优惠政策。2011年，财政部、国家税务总局《关于天然林保护工程（二期）实施企业和单位房产税、城镇土地使用税政策的通知》明确，给予国有林区天然林二期工程实施企业和单位专门用于天然林保护工程的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。

　　这一时期的财政政策强化对林业扶持性，在公共财政框架下加大林业投入，林业生态建设体系、森林资源保护能力得到加强，基础设施、产业体系更趋完善。

　　四、整合优化、高质量发展阶段

　　即2014年至今，进入生态文明建设新时代，紧跟财政政策调整，林政资金开启全面整合、完善与规范，投资渠道向多方面扩展，以政府投资为主，市场投资为辅，多元主体并存新格局。

　　2014年，进行修订《中华人民共和国预算法》，预算外资金全部纳入预算管理。林政资金主要为三部分：一是基建投资。主要是营林基建和森工基建。营林基建投资主要用于防护林工程、森林保护工程、教育科技以及基础设施建设。 森工基建主要投资森工管理局和森工企业的非经营性项目建设。2017年以来，相继出台天然林保护修复、草原保护修复、湿地保护修复制度方案，天然林资源保护进入制度化、常态化阶段。2020年，国家发改委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035 年）》（简称“双重规划”），六大工程整合进入“双重规划”。2021年，财政部、林业草原局启动中央财政国土绿化试点示范项目。二是补助资金。2014年，财政部、国家林业局《中央财政林业补助资金管理办法》明确，将森林生态效益补偿、林业补贴、森林公安、国有林场改革等补助资金统一整合为中央财政林业补助资金。随着财政政策调整、会计科目整合规范，林业补助资金优化为林业改革发展资金和林草生态保护恢复资金两部分。2016年，财政部、国家林业局《林业改革发展资金管理办法》明确，林业改革发展资金是指中央财政预算安排的用于森林资源管护、森林资源培育、生态保护体系建设、国有林场改革、林业产业发展等支出方向的专项资金。2018年财政部、国家林草局联合印发《林业生态保护恢复资金管理办法》，2020年修订为《林业草原生态保护恢复资金管理办法》，明确林业生态保护恢复资金是指中央财政预算安排的用于天然林资源保护工程（以下简称天保工程）社会保险、天保工程政策性社会性支出、全面停止天然林商业性采伐、完善退耕还林政策、新一轮退耕还林还草等方向的专项转移支付资金。三是乡村振兴衔接资金。2021年财政部等五部门《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》明确，衔接资金用于支持各省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确了生态保护纵向补偿、横向补偿和分类补偿的具体方式。

　　这一时期的林政资金以服务生态文明建设为主，突出生命共同体理念，以大工程带动大项目大投资，资金量逐年加大，补助体系更加完善。全国生态系统质量和稳定性得到提高，自然生态系统总体稳定向好。

　　随着综合国力攀升，财政支持林政力度随之加大。林政资金的政策理念、资金来源、预算管理、补偿对象，也发生了深刻变化。

　　——政策理念之变。经济基础决定上层建筑，林政资金跟随社会发展，从以服务木材生产为中心跨越到以服务生态建设为中心，特别是党的十八大做出的“大力推进生态文明建设”战略决策，林政资金以生态建设为导向，从生态系统整体性出发，涵盖天然林保护、湿地保护、风沙源治理等重点工程，以国家公园为主的自然保护地体系建设、森林草原防火和有害生物防治等内容，支持范围从种苗、造林到抚育、保护、管理每个环节，助推山水林田湖草沙系统治理，促进对生态环境的整体保护。

　　——资金来源之变。改革开放以后，对生态建设日益重视，开辟了新的政策渠道，主要分为国债资金、预算内林业基本建设投资、财政资金、农发资金和信贷资金等。1985年，首次引进世界银行贷款，实施“国家造林项目”，丰富了资金来源。2009年，取消了国债投入，大幅增加财政投入。2021年，国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程。

　　——预算管理之变。新一轮的国家机构改革，将原农业、国土、住建、水利等部门的草原监管、自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责，与原林业部门的职责整合，组建了新的林业部门。森林、草原、湿地、荒漠，陆地四大生态系统并入一个机构。林业部门以加强生态空间管制，推进生态空间治理，增加生态空间产能，以亩产论英雄，更侧重于自然资源管理。归口上，林业部门从“大农口”转归“资源口”，财政预算上，林业部门从“农财口”划入“资财口”。

　　——补助（补偿）对象之变。中央财政造林补贴的对象仅限于营造林面积≥1亩的国有林场、农民和林业职工（含林区人员）、农业专业合作社等三大类造林主体。退耕还林工程面向退耕农户无偿提供粮食和生活补助。《中央森林生态效益补偿基金管理办法》明确，按公益林权属不同实行相应的补偿补助，包括国有林业单位、集体和个人。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度，明确生态受益者要给保护者补偿，补助补偿对象更加具体，涵盖了所有的生态保护者。

　　——补助标准之变。“十三五”末，中央预算内补助人工造乔木林300元/亩，2021年《重点区域生态保护和修复中央预算内投资专项管理办法》明确，根据不同气候区项目性质和特点、中央和地方事权划分原则、所在区域经济社会发展水平等情况，实施差别化的中央预算内投资政策，以天然林保护与营造林为例，人工造乔木林支持标准为东、中、西、东北地区分别为700 元/亩、800 元/亩、900 元/亩、900 元/亩，相比“十三五”有了大幅度提高。

　　——分配方式之变。2020年中央财政林业改革发展资金、林业草原生态保护恢复资金均采取因素法分配，其中承担相关改革或试点任务的可以采取定额补助。2019年，国务院《政府投资条例》明确，政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主，改变以往打捆申报、切块下达的方式。目前，重点区域生态保护和修复、支撑体系建设中央预算内投资按项目下达投资。

　　人不负青山，青山定不负人。人与自然是生命共同体，林政资金就是投资自然，让自然受益，使人类收益。生态文明建设，本质上就是投资自然，让自然资本增值。林草兴则生态兴，生态兴则文明兴。要加快构建与兴林草兴生态相适应的林政资金体系，创建以山水林田湖草沙一体化的林政投入机制，以提升生态系统产品产出和服务提供为主导的精准投入模式，加强林政资金监管，扎实做好预算执行，积极探索更加科学完善的分配和管理制度，发挥林政资金最大效益，为实现人与自然和谐共生的美好未来提供坚实保障。

　　阅读连接：陕西林“补”

　　2021年，陕西省林业投资完成95.88亿元，其中中央财政资金占50.3%，地方财政占40.35%，社会资金占9.35%。在投入方向上，生态修复61.08亿元，占64%，生态保护32.66亿，占34%，林产2.14亿元，占2%。

　　注：本文为林政之变系列之一。翟晓江、王毅为本文成品做出重要贡献。林政体系广大而精微。“兴林草兴生态”是中国林政之变的主题。我们甘做绿色愚公，向绿向美，锲而不舍，驰而不息。2022年5月14日于磨香斋。