二、制度创新在国家管理中的应用
在国家管理活动中，最大的制度创新是宪政制度的创新。在人类历史上，最了不起的宪政制度创新，按社会性质来划分有两个：一个是资本主义的《美国联邦宪法》，一个是社会主义的《中华人民共和国宪法》。大家可能会说，苏联宪法是世界上第一部社会主义宪法，为什么我们不说它是社会主义阵营最伟大的制度创新呢？我跟大家讲讲理由，第一个理由，前苏联宪法还不是真正社会主义法治社会的宪法，前苏联曾经颁布过四部社会主义国家宪法，其中第三部宪法完全是在斯大林的参加和指导下制定的，故又称《斯大林宪法》，可见国家根本大法体现的是人治特征。第二个理由，苏联宪法不是一部成功的社会主义宪法。你这个社会主义宪法把社会主义都搞完蛋了，怎么能算是成功的社会主义宪法呢！前苏联的第四部宪法，即undefined
现代管理理论产生在美国，制度创新在国家管理中最好的应用也是在美国。根据现代管理理论中系统理论学派的观点，可以把国家的各项管理业务看成相互联系的网络，而这个管理网路是一个有机整体。在这个有机政体中，起关键作用的是基本制度，即国家宪政体制。那么我们来看，在美国这个国家系统中，宪政体制是如何创新和发挥作用的。
人类社会在过去的五百年中，以中世纪结束和地理大发现为标志和起点，逐渐冲破地理界限和人为阻隔，走上了一条全球化的不归之路。在这条天翻地覆、不断发生巨变的历史道路上，美国是对世界产生影响最大的国家。在过去不到两个半世纪的时间里，美国从大西洋沿岸一个由13个小邦国统治的狭长地带，扩张到横跨北美大陆东抵大西洋、西抵太平洋的世界第四大领土国家；从200年前360万人种单一的民族国家，发展到今天2.8亿几乎包含世界所有种族和族裔的民族大家庭；从一个农耕社会发展为以信息业和服务业为主的后工业社会；从一个不起眼的新生共和国，成长为世界上独一无二的超级“巨无霸”。美国的成长史是近代以来人类社会最了不起的发展成就。2001年北京有位中学老师出一份试卷考学生，试卷上有一百道填空题，问二十世纪在经济、科技、军事、体育等领域中的一百个“世界第一国”是谁。有个成绩很差的学生到交卷时还答不上来，他平时喜欢打美国游戏，于是灵机一动，哗一下全填上“美国”，结果得了八十多分，全班第一名！老师笑话他沾“美国第一”的光，得了个“全班第一”。的确这个“美国第一”现象，是二十世纪地球人类最亮丽的一道风景（PPT）——40年代，世界上的第一台计算机诞生在美国；1945年美国拥有全球财富的二分之一；1995年美国占有全球1000家大企业中的430家，中国只有2家；1997年哈佛大学一年的开支比中国一千多所大学加起来还要多；1998年全球100大计算机公司，美国占75家，中国为零；1999年全球100大企业，美国占36家，中国占2家；至今全球10大企业，美国占5家；全球5大企业，美国占4家；全球企业的前三强全部在美国；2005年美国军费开支是中国的20多倍……有位中国企业家说，走到华尔街的金融寡头当中去，你会感觉中国的亿万富翁穷得像乞丐一样！比尔·盖茨的个人资产曾达到1000亿美元，如果某个中国巨富发明一种赚钱的绝招，一年赚一亿人民币，那么他赶上比尔·盖茨需要多少年呢？需要八千到九千年！
全世界的人们都在关心美国实现强国之梦的谜底到底是什么。人们从地理、人口、资源、经济、政治、国际环境等不同方面来探索美国成长的奥秘，但美国本土的很多人却认为，美国的宪法及不断发展完善的宪政是一切发展的基础，美国宪法作为世界上第一部成文宪法，是美国贡献给现代世界政治的最大制度创新。在世纪之交，美国著名的自由派评论家、《纽约时报》专栏作家汤姆斯·弗里德曼声称（PPT）：美国成功的秘密不在于华尔街和硅谷，不在于空军和海军，不在于言论自由和自由市场，美国强大的真正力量在于“我们所继承的良好的法律与制度体系。有人说，这是一种由天才们设计，并可由蠢才们运作的体系。”由此可见，美国宪政的制度创新是美国立国和发展的根本。
美国宪法和由它决定的宪政体制这个人类历史上最伟大的制度创新，到底解决了什么问题，它到底伟大在哪里呢？我想先问大家一个问题：在国家管理活动中，是不是多数人的意见就是正确的，是不是根据多数人意志制定的规则就是最好的？不管你的回答是什么，美国宪法回答的是“NO”。美国宪法坚持一个真理，就是它认为在多数时候，尤其是在关键时刻，多数人的意见往往是不正确的，根据多数人意志制定的规则通常不是最好的规则。这个道理很简单，因为在任何一个地方、任何一个时候和任何一个组织、集团中，能够预见未来、正确决策的精英分子始终是少数。前段时间大家一哄而起买基金，你能说大家有正确的预见和决策能力吗？中国人做事情为什么喜欢一哄而起？就是说大多数人对决策未来的确是显得无知的，中国历史上由群众一哄而起所铸成的大错特错的事情已经数不胜数。那么你可能会反驳我，你说既是这样的话，为什么我们还要提倡和实行民主政治呢？我要告诉你，提倡和实行民主政治，不是因为多数人有英明的治国主张，而是因为如果不满足更多个人和团体的权力欲望，就难以有效避免斗争、战争，就没有办法保证和平。今天世界上所有的民主国家中，没有哪一个执政党会自动地让出权力。一句话就是：你要搞专制，我不同意，所以就有了民主政治。我不同意怎么办？我不同意，就要和你讲道理和打起来，我要推翻你；为了避免两败俱伤，就坐下来谈判，就想办法分享统治权利，于是就有了民主。所以半个世纪前的北大教授胡适先生就讲，民主就是让步。当然我要和你打起来，我必须有实力。在我们国家是“党指挥枪”，即“无产阶级的先锋队”共产党指挥枪；如果让民主党派也拥有指挥“枪”的实力，那么中国不实行西方式的多党制，就得打起来。为了避免不适合中国国情的多党制出现，所以不能让其它的民主党派指挥“枪”。
同志们，美国的国情跟中国不同，它是一个移民国家，美国公民是来自世界各地不同文化、不同种族的人构成的。不同种族、文化背景和地区的人都想掌握权力，他们总是担心让一个利益集团的人长期掌权会损害自己的利益。（PPT）因此基于美国的国情，美国宪政体制第一个伟大的制度创新，就是实行多党制政体。在美国独立战争和南北战争结束两百多年来，也就是在美国宪法颁布两百多年来，在美国本土一直没有发生过党派战争和民族战争，就是因为宪法保证每个政党都可以通过选举来获得管理国家的权力。那还需要打来打去干什么？今天你把我打下台，明天我又把你打下台，打个没完没了，那还不如通过和平选举来轮流执政。所以正是这样一个理性思维和理性抉择，产生了美国的民主政治。美国宪法让美国获得两百多年和平发展的机会，所以多党民主政治适合美国的国情。美国宪法要来个多党民主政体，是因为美国没有任何一个政党能够代表全国人民的利益，美国宪法一共有6400个汉字，其中第一条就用3400字来讲公民权利和民主选举的问题，那个叙述语言就像数学公式一样。为什么中国共产党的“三个代表”要强调“代表人民群众的利益”，就是因为只有你能够代表全中国人民的利益，而不是少数人或某个利益集团的利益，他们才会让你长期统治下去。这个道理全世界都是相通的。
我们解决香港、澳门问题的“一国两制”基本法，可以说也是吸取了美国联邦制制度创新的精华。你不给它权力，它就不愿回到你的怀抱里来，你就统一不了它，所以才有一个法律效力仅次于宪法的基本法；大陆最厉害的刑法都不管不了香港、澳门，就像美国各州的刑法都不一样，有的州有死刑，有的州没有。将来解决台湾问题，也要学习美国宪法，并且这个学习有过之而无不及，会出现更加伟大的制度创新。例如台湾可以由非共产党来统治，甚至可以拥有军队，大陆宪法都管不了它，只要承认一个国家就行，否则没有办法和平解决台湾问题。
美国宪政体制的第二个创新，是解决“多数暴政”问题（PPT）。这个解决“多数暴政”的制度创新，和刚才我们讲的第一个制度创新是密切相关的，就是美国宪法思想认为，这个社会的根本规则要保护好有智慧和有财富的少数人，发展才是可能的。大家看我们现在的招商引资，已经成为衡量政府政绩的一项主要指标，就是说如果没有这些富人拿钱来，你发展什么啊？美国独立战争推翻英国殖民统治后，1787年，来自独立后的13个小邦国的55位头面人物聚会费城，召开制宪会议制定宪法。这些代表发现，如果完全按照民主政治的多数原则，那么作为社会少数的富人就可能会受制于人数远远超过他们的小民，而像特拉华、新泽西这样的小邦也可能会不得不听命弗吉尼亚、马萨诸塞这样的“大国”，结果便会出现“多数的暴政”问题。
为了让小邦也愿意参加新成立的联邦共和国，为了防止占人口多数的小民侵害少数富人的利益，制宪代表决定用有限政府来制约人民主权，就是你多数人选出来的这个政府，它的权力是有限的；还有用联邦制来限制“大国”权力。这个制度创新反映了当时以洛克为代表的英国政治哲学思想（PPT），即“权力会产生腐败，绝对权力绝对产生腐败”。因此，不论是君主的主权，还是民众的主权，都必须受到约束。美国制宪者的贡献，就在于将这一原则具体化为一套可操作的制度，并以成文宪法的形式固定下来。
那么宪法如何限制、约束由民主选举产生的中央政府呢（PPT）？首先，是宪法规定了地方（州）政府和中央（联邦）政府的制约和平衡（制衡）。除宪法明确规定授予联邦政府并禁止各州拥有的权力，如外交权、宣战权、管理州际贸易和对外贸易权、货币发行权等权力外，其余权力皆由各州保留。
其次，是联邦国会立法、总统执法和联邦法院司法的制衡，也就是所谓的“三权分立”。根据“三权分立”原则，只有国会才能制订和通过法律，但这些法律需要总统签署才有效；总统可以否决国会立法，但是国会能够以三分之二多数推翻总统的否决。而且，国会还可以对民选的总统和终身任职的联邦法官提出弹劾。作为军队总司令，总统可以动用军队，但却无权对外宣战。相比之下，虽然联邦法院的权力最小，但也有它的优势：法官一旦任命，便终身任职，不再为五斗米折腰。最为重要的是，在美国以后的法治实践中，最高法院为自己争取到了解释宪法的权力，从而使自己拥有制衡国会和总统的杀手锏——司法审查。
再次，是立法机关的内部制衡。受英国议会至上思想的影响，美国宪法赋予了国会最大和最多的权力。但为了防止国会可能出现的大州和民众的“多数暴政”，国会分成众议院和参议院两院，任何法律都必须由两院同时通过。两院议员的议席如何分配，直接影响联邦内各州的利益分配。于是宪法规定众议院议席按人口的多寡成比例分配，由此来满足大州的要求；而参议院则不论大州小州，一律只有两个议席，这样小州也皆大欢喜。
与此相关的问题是，代表国家的总统该如何产生？如果总统的选举完全由选民直接选举的话，那么来自人口大州的候选人就会占便宜，其当选的可能性远大于小州的候选人，于是宪法又设计出了独特的总统选举人院。由各州选出与其国会议员数目相等的总统选举人组成选举院，由他们来选举总统。也就是选民选出总统选举人，总统选举人再来选出总统。大家要注意，不是选民直接选出总统，也不是国会议员来选举总统，而是选民选出的总统选举人来选出总统。按照宪法规定，各州总统选举人的人数，与该州在参众两院的议员相等。美国参议院有议员100人，50个州每州2人；众议院有议员435人，按各州人口分配。首都华盛顿地区没有议员，1961年的宪法修正案决定，给华盛顿地区3个总统选举人名额。这样美国全国就有538名总统选举人，也就是有538张总统选举人票。总统候选人只有获得超过半数即至少270张选举人票，才能当选。但美国总统选举人票，不是根据各党所得实际票数的多少来计算，而是只要某一党在某一州获得简单多数，该州所有总统选举人票即全部归获胜党所有。如选举人票最多的加利福尼亚州，有54张选举人票，如果某个总统候选人获得超过27张的选举人票，就等于获得了54张，这叫“胜者全赢”。
就是这些如此繁琐、效率低下而且又不民主的制度，占据七千字不到的美国宪法文本的大部分内容。所以说美国宪法，与其说是它赋予政府权力，还不如说是限制和规范了政府权力，就是用最高的法律来防止集权！美国著名法学家施瓦茨为此认为（PPT）：“美国对人类进步所作的真正贡献，不在于它在技术、经济或文化方面的成就，而在于发展了这样的思想：法律是制约权力的手段”。他甚至不无偏见地声称：“在其他国家，权力之争由武装部队来解决；在美国，权力之争由法律家组成的大军来解决”。美国宪法所设计和创新的联邦制挽救了美国，并为其后来的发展奠定了政体基础。北美革命后，13个殖民地成为13个相互独立的邦国，它们为反对英国而建立的联盟只是一个没有中央政府的“邦联”。如果不是联邦制，今天的北美很可能就像拉美一样四分五裂。
美国宪政体制的第三个制度创新是保障个人权利，这就是《权利法案》（PPT）。1787年在费城起草的宪法，在各州审议批准的过程中，有不少美国公民感到不安，因为宪法中没有明确保障个人的权利。因此《宪法》就补充了10条修正案，统称为《权利法案》（The Bill of Rights）。由于补充了《权利法案》，《宪法》在13个州均获批准，并于1789年生效。
这个《权利法案》保障的公民权利包括：信教、言论、出版、集会、请愿自由；公民携带武器权利；人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产的权利；不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用；不得要求过多的保释金，不得处以过重的罚金，等等。
但《权利法案》的核心是保障公民言论自由，其实质就是以公民权利来限制政府权力。法案第一条规定，国会不得制定法律剥夺言论自由或出版自由，或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。虽然政府结构存在着制衡，但是由于权力本身必然带来腐化的诱惑，很难防止立法、行政、司法官官相护、以权谋私等腐败现象，那么，公开的监督就是对政府总体最好的制约。《权利法案》就是要用宪法所保障的言论、结社、请愿和出版自由来制衡和约束政府的官权，最终与宪法的原文一起，构建用权力制衡权力、借舆论监督权力、以权利限制权力的制衡、监督和限制权力的宪政体制。《权利法案》所保护的言论自由，使代表“社会良心”的知识分子，包括社会主义者能够尖锐地批判资本主义的贪婪本性，也可以让当权者的政敌无情地揭露政府的腐败与无能。例如前总统卡特为克林顿竞选所发表的演讲，他对共和党12年执政期间“杀贫济富”的指责，对美国贫富差别和社会不公的揭露，比起社会主义国家对资本主义国家的抨击，甚至有过之而无不及，有人说他所描绘的美国大城市贫民窟图景，堪与揭露资本主义早期的暴露文学相提并论。再如尼克松的水门事件、克林顿的“拉链门”事件、伊拉克的“虐俘丑闻”，都是美国人自己暴露和炒作的丑闻。这种来自左翼和政客竞选的批评如此之盛，以至于不谙此道的外来看客以为美国是个毫无希望与前途的国家。
一位瑞典的观察家在1930年代考察美国之后，道出了其中的奥秘：“如果说全世界都充分了解美国的腐化现象、有组织的犯罪和司法的弊端的话，那不是由于美国特别邪恶，而是由于美国人自己爱宣扬其缺点。”美国问题专家资中筠教授对美国新闻界的“逐丑（闻）”现象曾有过精彩的评论，她说由于人性的弱点，每个社会都无法摆脱丑事的发生，但是丑事能否成为人所皆知的“丑闻”，进而通过制度建设来减少丑事发生的概率，却是衡量一个现代社会开放程度、舆论监督的力度标志。那么从这个角度讲，我们可以说美国是世界上开放程度最高、舆论监督最好的国家。自己暴露自己的丑闻，人们并不认为它丑陋，而是认为这个国家健康了，尤其是这个政府健康了，因为舆论监督能够使政府的官员洁身自好，避免他走到贪污腐化的道路上去。
美国宪法的第四个制度创新，是确立保护私有财产的国家制度（PPT）。《权利法案》第四条规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。”这个规定除了满足人的本性即自利欲望之外，还有一个巨大的作用，就是确保自由竞争。如果财产都是共有的，就像我们计划经济年代的生产资料、企业都是国家的，那就不存在竞争了。世界各国都在追求发展，什么东西最能够刺激发展呢？那就是竞争，因此有人说充分竞争的市场是美国的强国之路。
美国经济繁荣和社会进步的取得，不是在牺牲私有财产和个人自由的激进革新中实现的，而是在保护私有财产和个人自由的渐进改良中实现的。但是这条道路并非一帆风顺，因为无处不在的经济利益和充满财富的市场，总是会诱惑政治权力的干涉。美国在建国之初，宪法刚刚生效，就出现了一起私立学院充公案。在美国东北部的新罕布什尔州，有一所叫达特茅斯的私立学院，是美国著名的8所长春藤大学中的小老弟。1810年代，该校董事会与校长意见不合，董事会炒了校长的鱿鱼。在美国革命中立过战功的校长，利用自己的政治影响，促使州议会通过法律，以学校乃属“公益事业”为由，将学校改为公立。董事会以州议会违反宪法中的契约条款即政府不得通过“损害契约义务的法律”为由，把官司一直打到最高法院。最高法院以“契约神圣，私产免受公权干涉”为由，作出裁决推翻了州议会的法律，而且它借题发挥，明确私人企业和民间组织（即法人）可以像自然人一样，获得宪法的保护而免于政府的政治干预，由此，最高法院为十九世纪后半叶美国工业化时代的“自由放任”奠定了坚实的法律基础，开始了其为私有企业保驾护航的漫长历程。结果，美国私有企业、民间组织（如基金会）如雨后春笋蓬勃发展，整个社会充满了活力。英国的一位著名法律权威梅因爵士曾指出，该案成为十九世纪“许多美国大铁路公司成功的基础”，正是它的原则“在现实生活中保证了对经济力量的充分利用，由此取得了开拓北美大陆的成就。”由此可见，美国能够成为当今世界上发展得最好的国家，原因之一就是它的宪政体制的制度创新有效地确保了私有财产制度。我们现在学习美国的经验，也要搞市场经济，也要搞市场竞争，我们的宪法还规定“公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”（第十三条）。为什么要这样做呢？因为你必须保护公民的私有财产，使公民有财产上的安全感，这个社会才会有竞争、发展的活力。
美国宪政体制的第五个制度创新是扫除地方保护（PPT）。私人产权得到充分保障，美国人就甩开膀子玩命挣钱，而且世界各国的精英分子也争先恐后跑到美国去，在那里甩开膀子玩命干活。但是有一个问题，如果地方保护主义盛行，造成国内市场壁垒，再玩命也只能在螺蛳壳里做道场，施展不开拳脚。本来联邦建立的经济动因就是扩大市场规模，促进更大范围的自由贸易；如果各州再搞地方保护，那么联邦的经济价值就失去了。为此宪法授权联邦国会管理州际商务和对外贸易。但是建国之初，加入联邦的各州，为了一己之利常常大搞地方保护，这成为了美国强国之路上的一个障碍。为扫除地方保护主义障碍，宪法再次发挥了重要作用，这就是1819年著名的汽船垄断案。为了保护汽船发明人和投资者的利益，当时纽约州议会以立法的形式，给与他们在本州水域内垄断汽船航运三十年的特权。对此，最高法院再次全体一致判决，裁定纽约州法律无效，因为它与联邦宪法冲突。而且，最高法院有一次借题发挥，阐发了宪法中商事条款的涵义，将商事commerce解释为包罗万象的经济交流和交换。由此，它不仅把水域航行从各州的各自为政中解放出来，而且，为美国未来的发展提供了一个自由的空间和牢固的法律保证。此后五年不到，美国的第一列火车上路了，美国开始了它的蒸汽机时代，广袤的西部得以迅速而又全面地开发。由于汽船案有例在先，任何看来会妨碍州际交通和货物自由流通的地方法律法规都会被判定违法。从此，不论是空中航线，还是地下的输油、输气管线，或是地面的汽车、火车，或是电话、电报、电视和电脑网络，传递的都是州际贸易的内容，可以在全美畅通无阻，物质、资金、人员和信息得以更广泛和更迅速地自由流动。
由于有法律的保驾护航，市场的无形之手尽情发挥作用，一直到1930年代罗斯福实施国家干预的所谓“新政”为止，美国成为了一个资本主义最为放任自流的国家，拥有一个最少政府干预的市场经济和最发达的市民社会。即使在国家干预市场成为常态以后，美国依然是西方世界中政府规制最少的国家。在这样的环境中，科学发现和技术发明不断涌现，更为重要的是，适应市场的制度创新成为美国傲视全球的最大资本，形成了为其带来源源不断利益的制度霸权。正因为它在制度创新方面的绝对优势，在1890年代就成为世界最大经济强国的美国，一个多世纪后仍然执世界经济之牛耳。
美国宪政体制的第六个制度创新，是联邦宪法所保护的自由移民法（PPT）。我们在上个月初讲《建设创新型国家》这个专题的时候讲到，一个国家只有做到人口的开放流动，才会产生高频率、多方面、多层次的思想碰撞、心灵激荡和技术交流，才能形成全民性的创新热潮。例如美国纽约，它是世界最大的创新中心。有人把纽约称为熔化炉，这是什么意思呢？就是这个城市的人口，是由五湖四海来客组成的，大家都投到这个熔炉里，燃烧成创新的熊熊烈火，于是纽约就成了世界最大的创新中心。1970年，纽约有18％的人口是外国出生的，1995年这个数字增加到了33％，另有20％是在美国出生的移民后裔，就是说纽约至少有53%的人曾经是外国人和外国人的后裔，来自世界各地的移民和移民后代构成了纽约人口的主体。前任纽约市长就说过，移民持续地构成纽约的一大特色和驱动纽约经济的发动机。整个美国也是这样，纽约不过是美国的一个缩影。在过去不到两个半世纪的时间里，美国从200年前360万人种单一的民族国家，发展到今天2.8亿几乎包含世界所有种族和族裔的民族大家庭。美国被称为“冒险家的乐园”，创新就是冒险啊，人们都跑到美国去冒险、去创新，所以美国就成了世界上最大的创新型国家。
大家再看我们刚回归十年的香港，一个弹丸之地，区区600万人口，为什么会有世界一流的大学、学者、富豪、企业家、演员、歌星？就因为香港是个完全开放的地方，它的孩子从一出生就接受世界一流的教育信息、读一流的书籍、看一流的电影、听一流的音乐。为什么香港会成为世界一流信息的集散地？因为它首先是个一流人才的集散地，它的人员可以自由流动。大家再来看我们的深圳，深圳居民全部是外来人口，到深圳的人也是不干活就得赶路，到深圳的人都要“卷起袖子准备大干一场”，因此深圳就成了国内最富有创新活力的城市。
到1920年代正式实施限制移民的法律为止，美国基本上一直是自由移民国家。但是虽然实施了限制移民的法律，世界各国高素质的外来移民还是源源不断涌向美国。以离现在最近的美国十年一度的人口统计为例，20世纪最后十年移民美国的人数总计在1000万以上，超过20世纪最初十年美国接纳的900万不到的移民人数，这个数字相当于欧洲一个中等国家的人口。大家看看，美国在实施配额的限制性移民法之前，移民数量的最高峰是每十年900万人；而在实行这个限制移民的法律、结束自由移民时代之后，移民更多了，达到每十年1000万的高峰。为什么会这样呢？原因是在1960年代民权运动高涨的背景下，美国通过了技术优先和照顾家庭团聚的新移民法，根本改变了美国的移民政策，从原来单纯的限制移民转为根据国家需要来选择移民。同志们，这个法律更厉害了，以前是什么人都可以移民美国，而现在必须是高素质的劳动者才能移民美国。正是因为这个法律，亚洲专业技术人员及其家人才能开始大举“进军”美国。在二十世纪最后十年进入美国的1000万移民中，有三分之一是包括中国人在内的来自亚洲的科技和商界精英。我国社科院的资中筠教授讲有一句话，她说“美国吸引人才和发挥人才的优势仍将是他国所不及的一大强项……世界上没有一个国家的人口是从已经具备一定劳动力和技能的青壮年开始的。他们出生、成长的‘赔钱’阶段是由别国支付，而把最富创造性的年华和辛勤劳动贡献给建设美国”。所以在吸引和利用人才方面，美国拥有独一无二的优势，这个优势是它的宪法制度创新所保护的。
讲到这里大家可能会问一个问题：为什么美国能够创新出这样好的宪政制度并使其得到不折不扣的落实，从而确保美国成为一个地地道道的法治国家？这是因为美国创新的宪政制度体现美国人根深蒂固的法治精神。这个法治精神有两个源头（PPT）。第一个源头，美国它是移民国家，相互之间没有亲戚、朋友和种族关系，因此相互之间不相互信任，而必须通过法治来规范、约束大家之间的关系。2002年我到青岛参加人事部主办的“WTO与公务员队伍建设研讨会”，会上听国务院法制办副主任李适时演讲，他说WTO法律体系是怎么产生的，它是国与国之间互不信任的产物。我认为这个话是真理，法律的作用就是约束互不信任的自然人和组织之间不要互相损害，而要遵守契约。美国宪政体制就是这样，它是互不信任的公民和利益集团之间互相讨价还价的产物。这些互不信任的公民和组织会将心比心，认为如果我不遵守而损害对方的利益，对方也会不遵守法律而损害我的利益，因此我必须遵守法律，遵守法律在本质上是维护我自己的利益。我们中国的国情就与此极不相同，中华民族流存了几千年，世世代代居都住在这块土地上，大家只要坐下来拉拉关系，都是亲亲戚戚、朋朋友友，300年前、500年前还是一家，都是生活在一张无形的关系网中，因此没有法律约束也会相互信任，而且我们绝大多数中国人往往不相信法律而相信关系，没有关系他做什么事情都是不放心的，甚至包括打官司，如果没有一个亲戚、朋友在法院或亲戚、朋友的亲戚、朋友在法院，他对你那个法律和法官始终是不放心的。所以这是美国法治精神的第一个根源，他什么都不信，他只相信法律，因此有了几近完美的宪政制度创新。
美国法治精神的第二个根源是基督教文化，也就是说美国的法治精神源于基督教的宗教信仰，如果要追溯西方法治的最终源头，那就是《圣经》中的“十戒”。西方人的法庭和教堂一样神圣，他相信法律就像相信圣经和上帝一样，他相信法官就像相信神父一样，所以他的法律一旦通过，判决一旦作出，大家就会不折不扣地去执行。在这个文化的根源上，我们中国的国情也是与此极不相同的。我们中国人是孔子和四书五经的儿子，就像西方人是上帝和圣经的儿子，这个“宿命”是摆脱不了的。我认为文化根源是个宿命的东西，不管你如何折腾，你走不出这个宿命的圈子。四书五经是世界上最高水平的关系学巨著，四书五经讲三纲五常，讲君君、臣臣、父父、子子的关系，因此我们当领导的人读了四书五经，你就会有一种觉悟，会知道必须具备一种不可少的素质，这个素质就是关系学上有造诣。所以在中国，关系是最大的生产力，如果你不明白这一点，不会建立和应用关系网络，你就寸步难行。我们可以这样讲，法治是美国的优势，而德治是中国的优势。结合美国的国情客观地讲，法治的效率比德治高；但是结合中国的国情客观地讲，德治的效率比法治要高。比如我们的人大代表参加人代会的时候，白天讨论和表决依法治国、依法行政，到了晚上他还是要去走亲访友，去履行依德治国、依德行政那一套。因为这一套是讲求和谐有情的，而且是十分有效率的。再如我们的法官，他虽然没有美国法官那样神圣，但是他很讲意气，很够朋友，乐于助人。实事求是地讲，从内心的感情需要来讲，我不喜欢美国那种冷若冰霜的法官，我喜欢中国这种对人有情有义的法官。同志们啊，这个东西是“宿命”的，因为它是文化决定的，四书五经渗透到我们的骨髓和血液里边，中国人即使和外星人结婚生子，他的后代还是四书五经的儿子，这个“宿命”你是改变不了的。
以上我们谈了美国宪政体制的创新。美国强大的奥秘，是由多种因素促成的，甚至包括一些偶然因素。但是，美国在建立和巩固宪政体制的制度创新，无疑是其中最重要的因素。宪政体制确立了美国的立国之本，但在当时并没有人看好这个前所未有的政治试验，甚至连一些制宪代表都怀疑，新国家的寿命能否存活到自己的有生之年。而欧洲人根据自己的历史经验，则认为美国正在从事的制度创新注定要失败，可是它却空前地成功了。可见好多人对美国的这个制度创新还理解不过来。现代管理及其理论的最高境界是制度创新，而制度创新应用到国家管理方面，最重要的就是宪政制度的创新，我们刚才剖析了世界上最好最成功的美国宪政制度，由此可以说明制度创新在国家管理中的重要作用。衡量制度创新最重要的标准，是这个创新的制度能否保证和平与发展。美国宪政制度确保了美国两百多年的和平与发展，并使美国发展成为世界上最强大富有的国家，因此我们说美国宪政制度是世界上最好最成功的。我国1954年颁布第一部宪法，12年之后就开始“文化大革命”，全国人民大打大闹，把国家局面搞得一塌糊涂，和平没有了，发展受到破坏，这就说明这部宪法不是很成功的。
我们大家作为国家公务员，作为地方党政部门的领导干部，还应该关注政府管理活动中的制度创新问题。我国政府在市场经济、法治建设、公务员管理等方面都有许多制度创新的成功案例。现在我们在应该很好地探索反腐领域的制度创新工作。我在网上看到2003年第12期的《求是》杂志登载一篇文章，题目叫《以制度创新遏制腐败》，是山东省委党校2001级党政研究生班学员李科学写的，他提出反腐败应从四个方面进行制度创新（PPT）：第一是“不能为”的制度创新，第二是“不敢为”的制度创新，第三是“不必为”的制度创新，第四是“不愿为”的制度创新。我认为这篇文章写得很好，它给我们提供了一个依靠制度创新，从源头上预防和治理腐败的思路，对这个问题应该深入研究。另外在诚信保障的制度创新方面，也还有许多空白，需要继续和深入研究。同时我们的领导干部还应该关注民间的制度创新萌芽，作为行政对象的群众不仅有制度创新需求，而且也有创新智慧的萌芽，需要关注和借鉴。