城市更新激发城市新动能
陈柳钦
高速城市化，在为社会经济发展带来强大动力的同，也带来了诸如土地利用效率低下、旧城破旧拥挤、市民居住分化、商业效益分散等城市衰落的负面效应。于是，旧城改造、城市更新……一系列有关于激发城市沉淀已久的活力、解决城市发展难题的新理念相继提出。
城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。一座不起眼的旧厂房，可能是创意产业的温床；一个土得掉渣的城中村，可能摇身成为文青的朝圣地；一片灰头土脸的旧街区，可能“逆生长”活力再现……当城市进入成熟期，旧区更新成为了满足空间需求的主要方式。城市发展的历史，是一个不断更新与改造的新陈代谢过程。任何城市发展到一定阶段，城市更新必然会作为城市自我调节机制中的重要环节存在于城市发展之中，城市更新是维持城市存在和发展的必经之路。
随着中国城市化发展进程加快，在规划建设用地规模趋紧及以土地利用方式转变倒逼城市发展转型的要求下，城市的建设模式已经发生改变。曾经的大拆大建，使很多老城区及老建筑不复存在，割裂了几代人的记忆和文化的传承。城市更新则是以重新认知城市存量为起点，探索城市未来基因，构建跨越过去、现在、未来的可持续性发展框架的必经之路。
眼下，“城市更新”这一概念越来越受关注。城市开发不再是“圈地”、“扩张”，而是在已有的城区上进行更新改造。城市更新改造，伴随着城市发展的全过程，是促进城市再生的不竭动力。在未来5至10年乃至更长的一段时期，中国城市化将进入以提升质量为主的转型发展新阶段。如何逐步转变城市发展方式，如何注重城市内涵发展，以及如何提高城市质量和提升城市品质成为新常态下的重要议题。多规合一、立体开发、棚户区改造、旧村改造等多个维度上推进的城市更新，在老城框架内重新打磨的空间，正焕发出新的光彩，城市更新成为城市转型升级的法宝。中国正处于从城市扩张向区域振兴和城市更新转变的关键节点。生产力格局的变化，促使曾作为中国工业引擎的东北地区等老工业基地寻求新的增长动能。城市扩张的空间日益受限，以及对拆除重建的开发模式的限制，要求城市思考和探索更好地利用现有空间和振兴老城区的新路径。
城市更新作为城市发展的自我调节机制，从城市诞生之日就已存在，因为城市始终会经历一个“发展—衰落—更新—再发展”的新陈代谢过程。城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程，不同的时代背景和地域环境中的城市更新具有不同的动因机制、开发模式、权力关系，进而产生不同的经济、环境、社会效应。过去三十多年城市化是一个量变的过程，而未来的城市化应该更强调“质变”，所以一定要珍视这轮以质变为主的城市化，用好城市更新的机会，去建设一个个更加美丽的城市。
目前，在许多大城市旧城更新改建过程中，原有的城市布局结构、特色建筑等几乎被拆除殆尽，取而代之的是宽阔的道路和高大的建筑。房地产开发盲目追求高容积率、高效益率，造成了改造后城市环境质量进一步恶化，导致丰富多样的城市生活逐渐消失。事实上，在城市更新理念的引领下，是可以在满足现代文明要求的前提下，完成历史的承接，使市民获得归属感。因此，城市更新并非“拆旧建新”，应从城市功能的提升来认识。在城市发展过程中，原有市政公用设施和公共服务设施不足，原有土地用途、建筑功能与空间布局不能满足社会经济发展产生的新需求，需要通过修缮、改造、整治、置换等办法，改善、提升、拓展其功能，焕发城市新的生命力，这就是城市更新。城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。
成功的城市更新应当建立在“自上而下”与“自下而上”两方面兼顾统筹的基础之上。“自上而下”指城市更新应当从整个城市发展的宏观视角出发，重点关注形象维度和经济维度，一方面在物质环境层面通过“场所营造”，塑造城市自身的地标性项目；另一方面通过功能的更新置换，促进地区整体的转型和升级，从而带动经济、产业的提升和更新。“自下而上”则是指城市更新应当从城市的文化本底以及居民生活的视角出发，重点关注社会维度和文化维度，一方面关注于城市旧区中栖息的社会弱势群体，同时对于涉及的拆迁安置居民给予合理的补贴及关怀，体现包容性发展的理念；另一方面则要重视物质环境衰败下留存的深厚文化底蕴，保存文化脉络，使之成为城市二次发展的独特资源。
随着中国城市尤其是一线城市的快速发展，城市的承载力不断受到挑战，扩大城市规模的需求前所未有，建设用地不足，城市环境治理的压力却日趋严峻。在这种形势之下，城市更新能够最大化利用现有资源，给城市带来额外经济附加值，并能优化城市功能，改善社区环境，因而越来越受到重视。未来城市更新将重点在节约集约用地、完善公共配套、改善生活环境、优化城市结构、弘扬城市文化创和新管理机制六大方面。城市更新是一项系统工程，比城市改造更注重战略思维，更强调通过综合和整体的改造推进城市复兴和振兴。因此，城市政府如何规划及推进持续增长的运营思路，房地产开发企业、投融资机构、商业运营、规划设计等机构如何从存量开发中获得新的增长点或高附加值的投资回报，对于其中多方的参与主体，城市更新这个课题仍需不断探索。随着中国的发展，城市更新会成为一个日益重要的工具，帮助城市有效地利用土地，创造新的增长动能。我们需要有意识地平衡环境可持续性、社会包容性和城市管理与经济发展和区域振兴，并在区域振兴和城市更新的治理、协调和融资方面创新思维。
（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）