环保税立法：绿色税制的点睛之笔
陈柳钦
环境是一种稀缺资源，在人们的生活中扮演着特殊而又不可或缺的角色。面对世界各国生态环境不断恶化的严峻形势．加强生态环境保护和资源的合理开发己是迫在眉睫，而建立绿色税收体系是改善生态环境质量、保护资源、促进可持续发展的重要经济手段。
尽管1978 年3 月5日，我国第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》第一次以国家根本大法的形式，确定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的基本方针，将保护环境上升为基本国策，并自1989年以来制定了涉及环境保护方面的法律约30部，行政法规约90部，同时还制定了大量的环保标准，但是，我国的环境总体状况依然并不乐观。特别是改革开放以来，随着经济的快速发展、人口增长以及工业化、城市化进程的加快，水资源、森林资源、草场资源、土地资源等自然资源破坏严重，大气污染、水污染等环境污染问题日趋突出，资源环境保护压力越来越重。由于缺乏系统而完善的环境保护税收制度体系，在近乎刚性的经济增长目标下，导致了我国在经济快速增长的同时，污染行为在源头上不能得到有效制约，“污染冲动”难以遏制，环境恶化已经成为制约经济发展的障碍。
按照经济学理论，运用经济手段保护环境较传统方式更具优势。自从庇古提出“庇古税”以来，税收手段已成为调节人们的行为，从而达到保护环境的目的的一种重要手段。环境保护税是世界各国普遍开征的一种行为税，实质是通过税收手段来实现环境与自然资源的保护和有效利用。我国当前环境保护的职责主要是依靠政府的行政手段，以收费为主，而保护环境的税收政策主要集中在资源税、消费税、增值税和企业所得税等方面。然而，现行的环保排污收费征收标准偏低，范围过窄，整体环境税收政策缺乏系统性，相关税收优惠针对性、有效性也远不到位。因此，如何利用包括环境保护税法等税收在内的各种有效手段保护生态环境，减少环境污染、改善民生，是我国实现可持续发展“中国梦”的必然选择。
随着我国新一轮税制改革的推进以及近年来国内实践经验的积累，为构建环境税收制度创造了条件、提供了难得的契机。从2015年起，被称为“史上最严”的新《环境保护法》正式实施。其中，从原则上对排污费以及排污费与环境保护税相衔接进行了规定：“依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。” 决定开征环境保护税，迈出了绿化税制的重要一步，这是税制上的重大进步，在我国税制绿色发展中具有里程碑意义，表明政府通过税收制度促进绿色发展的决心和实际行动。
依法治税是适应经济新常态的迫切需要。经济景气程度越下降，我们越要讲法治，越要凸显法治的重要。繁荣期掩盖的矛盾在此时凸显，更需要制度特别是法制建设。作为特定目的税，环境保护税有独立立法的必要。“做好环保税立法工作”被写入了2015年《政府工作报告》，短短九个字让从2008年就已经开始起草准备工作的环境保护税立法又一次成了公众关注的焦点。十二届全国人大三次会议正式通过新《立法法》，税收法定最终成为了法律后，环境保护税要从法律的角度固定下来，为该税种添加更重的“分量”就成为了业界共识。2015年6月，国务院法制办公布了由财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），这意味着一个旨在保护生态环境为目的的税种将成为我国税收体系一个独立的组成部分。环境保护税法第一次完整地呈现在公众的面前，环境保护立法工作有了重大突破，酝酿近十年之久的环境保护税征收进入倒计时，环境保护税立法渐行渐近。《征求意见稿》对环境税收立法的目的以及环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定，并以附表的形式对环境税收的税目、税额、应税污染物、当量值等技术性指标予以明确。《征求意见稿》公开征求意见，既是《立法法》第八条“税种的设立只能制定法律”这一税收法定主义原则的体现，也有助于广泛征求社会意见，开门立法、科学立法、广而告之，有助于使绿色发展的理念深入人心，从根本上提高未来环境保护税法的遵从度和实施效果。在2015年6月《征求意见稿》发布后，收集到了很多建议，虽然在一些问题上还没有完全取得统一，但大多数人对《征求意见稿》中的内容是赞成的。《征求意见稿》在落实税收法定、提升环境税收的立法层次，以及提高环境税征收的规范性和透明度、加强环境税收力度等诸多方面，都打下了较坚实基础。
十八届五中全会的《决定》中明确指出我国要坚持绿色协调发展的理念，建立健全现代财政制度、税收制度，实现资源环境可承载的发展新格局。健全环境税收法律体系是我国建设生态文明、实现可持续绿色低碳发展的重要战略内容。《决定》以及《生态文明体制改革总体方案》中都明确提出要“加快资源环境税费改革”，包括“加快推进环境保护税立法”。十二届全国人大四次会议发言人傅莹在3月4日举行的新闻发布会上说，税收法定进展较快，环境保护税法列入了今年的立法计划。4月22日，全国人大常委会公布2016年立法工作计划。其中，备受关注的《环境保护税法》被列入初次审议的法律案中，计划将于今年6月进行审议。这表明酝酿已久的环境保护税进入立法的快车道。这不仅是对十八届三中全会《决定》深化财税体制改革、完善税收制度任务列表中提出“推动环境保护费改税”的深度践行，也是落实“税收法定原则”的现实路径，更是以法治转变治污理念和经济发展方式，推进生态文明建设，提升国家治理能力现代化的必由之路。环境保护保税立法走到如今已经取得了巨大进展。从时间周期看，环境保护税的提出到制定相比有法学专家提出的“立法十年”理论已属高效。
环境保护税立法先行，是利用市场机制保护环境的重要举措，也是落实新《环境保护法》确立的“污染者当责”原则的具体制度安排，应当要求全社会参与环境保护税的立法。这是一次改革规划，更是贯彻法治思维、法治方式的一次实践。当然，环境保护税立法只是第一步，推动它的落地，还需要大量的政策配套。一方面需要建立税率基准确定的精细化、科学化机制，一个行业、一类项目的排放一个税率，并与排放标准的修订、产业政策的调整结合起来，实现税率动态调整的无缝对接。另一方面需要建立环境保护与税收联动的科学征管机制，加大企业排污实时监测建设力度，建立数据常态采集与核查制度，让环境保护税收、排放监测、环境保护执法联动一体，真正避免税收与环境保护“两张皮”。实现“十三五”生态文明建设目标的关键在于通过实施最严格的环境保护制度，为2020年后30年乃至更长时期的生态文明建设赢得时间。而要真正达到促进环境保护的目的，就必须在推进环境保护税立法的同时，通过一揽子相关改革，让整体税制更加绿化。
（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）