文山会海与管理效率*
熊义杰
西安理工大学 经济与管理学院（710054）
1 文山会海害人不浅
公文和会议管理在行政管理工作中都属于办公室管理的基本内容。然而重要的问题是，现在公文旅行会议成灾已经严重地影响了管理效率的提高。
本人曾有幸在湖北一所新建院校中担任过几届副系主任工作（相当于校院系三级体制中的院级）。在院系室三级组织结构中，系主任算是一个中层干部职位。后来，因为实在太累就卸任不干了。作为高校中的一位中层干部，与作为一位普通教师的显著区别有三点：一是经常要开的会多，二是经常要看的文件多，三是经常有不速之客造访的多。有这三多，作为一个双肩挑的中层干部（指教学与管理两兼顾，实际上应该是三兼顾，因为还有科研），确实生活得很累。要搞好管理，还要兼搞教学，更不能误了科研，有时候还要管点家务，如果你不会分身术，必然将忙得一塌糊涂，甚至焦头烂额。这是我――一个当时刚刚30出头的年轻人的感受。
究其原因，害人者正是文山会海。在文山与会海两者之间，尤以会海为害最甚。因为，文件看与不看，什么时间看，毕竟灵活性较大，而会议则不同。有请应必到，否则就是目无组织。比如说，“三八”节“六一”节到啦，组织以示关怀，要开会安排；“植树节”到啦，要响应号召，需要开会部署；“七一”、国庆，以示重视，要开会做做样子；“教师节”是老师自己的节日，更不能不开会。如果中央或省里开了什么重要会议，那更不能落后，开会传达是不用说的。开学啦，要安排新学期工作，需要开会；期中考试啦，要强调纪律端正考风，需要开会；期末啦，要总结工作，安排假期活动，需要开会。这些都是例行的会议，属于根据工作需要或形势发展随机安排的会议，那就更多。一周之内，你总少不了要开好几次会议，真是让人烦不胜烦。
据一个材料介绍，某县一个新提拔的县委书记，即使是在中央一再重申要求搬文山、填会海的大气候下，半年来也仍身不由己的参加各类会议315次，共85天，差不多有一半时间用来开会。共收到各类材料、文件11100多件，约4400万字，平均每天要看20多万字。这样惊人的数字，好像一道道绞索，简直令人不敢相信。这位县委书记就是有天大的本事也难于应付这样的“文山会海”。在这些绞索的束缚下，他哪里还有精力去解决实际问题呢？[1]
1.1 文山压跨人
公文管理包括对外公文、内部公文的撰制和外来公文的处理工作，具体主要可分为发文和收文两个方面。发文处理包括拟稿、核稿、签发、缮印、校对、盖印、注发、封装、送达等环节，收文处理包括签收、登记、拟办、分发、批办、承办、催办、注办、立卷等环节。我国行政机关使用的常用公文，按照国务院1987年的规定，主要分为10类15种，即：（1）命令、指令；（2）决定、决议；（3）指示；（4）布告、公告、通告；（5）通知；（6）通报；（7）报告、请示；（8）批复；（9）公函；（10）会议纪要。公文处理工作的中心任务是及时、准确、安全地处理机关往来的各种公文，保证公文的正常传递，充分发挥公文的作用，为全局工作服务。
然而，重要的问题是，我们的公文太多太滥，以至于形成了压得人喘不过气来的文山。以国务院下属的某工业部为例。该部曾举办过一个“整顿改进机关文风展览”，从中反映出该部公文管理工作中的主要问题是：慢、滥、乱、差。
慢，文件在众多的办公室中漫游，延误了许多宝贵时间。如1980年10月，国家批准某项目专款300万元，并加外汇20万美元和30万外汇人民币。文件在机关里经历了漫长的旅行：几个部门相互扯皮，谁也不办。等到准备承办的单位找到这份文件，已是第二个年头了，全部款项指标已经作废。又如，一件有关我国某工业发展的文件，历时51天才到达经办单位，仅在部机关内部就周转了45天。据统计，该部铅印一份文件平均要用12天，正式发出这样一份文件，最快也要20天以上。在该部所属的招待所里，经常住着来自几百里甚至上千里之遥的基层单位的工作人员，他们大都是带着文件，“专职”坐等待批的。他们的经验是：住在这里比在家里等批复要快得多。
滥，1980年以部名义下发的文件为2414件，1981年增长6.1%，1982年增长10.34%，1983年增长10.79％。这一年交给邮局和文件传递部门的信件为168336件，平均每天504件；平均每天花邮费260元。这些文件中有的本身根本没有制发的必要。如，该部曾发过一个关于产品包装办公室的通知，匆匆发文，两个月后又自己发文宣布撤销这一文件。再如，关于某厂完成生产任务的一份通报，发给部属所有单位，连医院也不例外。
乱，工作人员缺乏基本的公文知识，不执行有关职责分工和文件处理方面的规定。如某局将记录有某厂技术改造方案的机要文件用平信寄送。有的单位的建制已调整多年，部里行文时仍按原来行文关系行文，甚至沿用原来的单位名称或信箱号，使这些单位常常收不到文件。一些单位还反映说，部里来文经常该抄送的不给，不该给的却抄送来了。1983年该部赴国外参观展览会的代表团在飞机起飞时，才发现有一个局的代表（技术人员）没有来。原来有关人员收到文件后，既没有交承办单位，也没有通知那个局。
差，该部发出的文件有不少是病文或残文，它们多犯有文理不通、交待不清，文不对题、文稿冗长、字迹潦草、用词不当、中外文不统一，以至于马虎、缺页、漏字、未盖公章等各式毛病。1982年某司下达一个通知，从标题到内容，竟有十二处差错。1983年某市电子工业局收到署“××工业部”并标有“急件”字样的信封，打开一看竟然是空信封。还有一些司局在邮送文件时，交给文件传递部门的只有内文却没有地址和收件人的空白邮件，仅
由于公文旅行，因而必然要投入大量的人力和精力来从事公文管理工作。以某省经济委员会机关文件运转情况为例。
省经委作为省政府的职能部门，负责全省经济建设活动的组织、协调工作，具体承担贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，组织执行国民经济年度计划，协调解决部门之间、地区之间、部门与地区之间的经济问题，调查并研究提出有关的政策性建议等职能。同时，要完成国家和有关各方面领导交办的经济工作事项。机关设有12个处（室），另外代管和合署办公的单位有12个（企业管理协会、质量管理协会、包装装潢协会、食品工业协会、职工教育办公室、能源办公室、交通安全办公室、海上安全办公室、电影电视工业办公室、造船办公室、企业整顿办公室等）。文件收发情况是，平均每天从外单位收进100多件（其中约一半是直接写明送各处、室的），平均每天发出各类文件3件左右，每年平均发－、二百份，最高时有一年，全年共收进文件18000多件，发出1000多件。机关文件运转的过程基本上包括以下四个环节：
（一）拆封、登记
1·文件交换员每天上午将从公文交换站带回的文件，及时分别交送收发员和保密员（专管有密级标志的文件），逐件清点，登记签收。
2·值班室将每天由邮局送来的邮件及时分别送收发员和保密员，逐件清点，登记签收。
3·收发员、保密员对当日来文拆封并加盖收文章。
4·收发员、保密员按照机关领导或办公室主任的分办、拟办、批办意见，按先急后缓、先密件后平件的原则，认真登记，分别送办。
5·有编号的文件，在立卷归档范围内的文件，特别是需办理和答复的文件必须登记，其他一般文件，可不登记，但要定期集中、清理、鉴定、销毁。
6·收发员、保密员按先后缓急、机密程度，根据承办部门或领导同志的责任分工范围，视文件的多寡，每天集中一次或上下午各一次，及时将文件交送有关处、室或领导同志阅办、阅批。
7·须送领导同志阅批的文件，应在每天上午开始上班时及时报送，以便在下午下班前阅批完毕，及时收回。
8·收发员、保密员在拆封登记时，要按登记本所列项目逐项认真填写。
9·发文单位随文附来的各种附件，应在专门栏目中登记清楚，并随文夹好或订好。
10·收发员、保密员在拆封时，如发现来文缺张少页，漏送附件或字迹印写不清楚的，要加以注明，并及时与来文单位联系补发或换发。
11·需转办的文件，应附“文件转办单”。
12·使用两种登记簿。保密室使用总登记簿，特点是项目齐全，从收进、运转、催办到办结、销毁或立卷都有确切的反映，环环登记，件件有着落。秘书科使用收文登记簿，收文后，复写两份，一份由总收发员存查，一份连同文件送往处、室。优点是一次性登记，承办部门不再登记，缺点是不利于掌握运转全过程，查找和催办不方便，同时也给立卷工作带来一定困难（收集不全、不及时）。
（二）分文、运转
1·分文由机关领导、办公室主任及其他工作人员分工负责。
2·签注批办、请办、拟办意见时，要清楚细致，尤其应写清主办部门、协办部门、阅知部门，写清请谁阅批或阅知。
3·需要传阅的文件要附“文件传阅单”，阅毕要由阅读者签注姓名、时间等。
4·需经几位领导同志或几个部门会办的紧急而又重要的文件，应附“文件处理表”，并作简要的理由或说明，提出分文、批办意见。
5·根据具体情况在文件和“文件处理表”左上角加盖标记：办件、急办件、特急办件、限X日X时X分办毕等。
6·在文件份数少而阅办、阅知部门（或领导同志）多的情况下，应按先办理后阅知、先主办后协办的顺序依次组织运转。
7·属重大方针、政策性的文件，应先送机关主要领导或主管领导批示办理原则，后送主办部门或主管领导，再转协办部门、阅知部门。
8·业务性的具体文件或某一方面的文件，一般可先送部门，重要的由主办部门转报分管领导同志，然后再传阅。
（三）催办、办理
1·根据分级负责、归口办理的要求，各处室除了要处理直接来文外，还应直接处理在自己职责范围内的一般性业务文件（来文注明主送省经委），比较重要的业务性文件亦由各有关处室提出处理意见。
2·紧急而又重要的转办件，应由承办部门提出转办意见，经领导同意后，交收发员、保密员转办，同时承办部门应向转办单位进行催办，督促其及时办毕。
3·对分错、转错的文件，收文单位可将其直接转给应办单位，也可退还原转办单位自行处置。
4·办公室下设的秘书科、保密室要在文件运转中，认真把关，大力开展催办工作，要进行调查研究，认真组织、协调、督促、检查，切实杜绝文件运转中的积压和混乱状况。
5·凡交办、转办的公文，必须进行催办，两个以上部门办理或几个领导同志合阅的文件；领导同志特别指示要催办的事项；各种急件、特急件都要抓紧催办，一催到底，催出结果。
6·为加强保密工作，确保立卷质量，便于平时查考利用，要催办、催退一齐抓，使需立卷的文件及时送到立卷人手中。
（四）发文、立卷、保密
1·办理完毕的文件由各处室管理文件的同志，按立卷类目及时分类归卷，年终时调整立卷并移交档案室。
2·对外发文，应由承办人按拟稿要求认真撰拟，并按发文程序，报经部门负责人审核和机关领导签发，由文书处理部门编号、打印发出。
3·对来文提出的问题，如已有政策规定，或者明显不能解决的，可用电话答复，并在来文上注明。
4·凡是查问、了解原报送、交办文件的去向和办理情况的信、函要及时答复。
5·凡以个人名义写的各种情况、反映、建议等，应由专管信访的同志阅办，另行专门登记。如以个人名义反映重大情况，又以单位名义上报，则可作为公文处理。
6·在公文运转过程中，从收拆、登记、阅批、办理到终结都要做好保密工作，做到不积压，不丢失，不泄密。
由以上过程我们不难看出，大量的公文旅行不知消耗和浪费了多少人宝贵的精力。由于公文旅行太多太滥，因而常常导致时过境迁给工作带来很大损失。有这么一个案例，1986年上半年，国家经委、计委、医药局等13个部门联合上报国务院《关于加强麝香资源保护和市场管理的请示》，经国务院批准，向各地有关部门发文。这份文件印发日期是
1.2 会海淹没人
会议本是一种正常必要的信息沟通方式，然而现在的会议却常常让人讨厌。常常听到有人有这样一种说法，说“国民党的税多，共产党的会多”。税多固然让人生厌，如果纳税人不堪重负，甚至会导致官逼民反。会多并不一定就是生活民主。根据现代管理科学的研究，会议还具有多种其它功能，除了信息沟通的基本功能以外，会议也是交往的一种需要，更是一种权利的角逐[2]。也正是因为如此，现实中的某些领导人对于会议，可以说是乐此不疲。有相当一部分领导人不仅喜欢召集各种形式的会议，而且更喜欢到各种不同的场合陪会。当然，召集者无疑可以把会议看作是一种交往的方式，一种权利的角逐，然而遭殃的是事业，是群众。我们常常可以看到这样的场面，会场下面早已是一片唧唧喳喳甚至嘁嘁嘈嘈，而主席台上领导人仍然在照本宣科不误。这不是明摆着的形式主义是什么。与其这样，倒不如干脆不要开会。因为，这样只会产生副作用，只会损害领导人的形象。
会议管理主要包括协助领导人确定会议的指导思想和会议议题、发送会议通知及入场券、安排会议日程、布置会场、起草处理会议文件、安排会议交通和食宿。重要的会议还包括会议的保安、保密工作，会议期间的医疗卫生、文娱活动及财务管理等等，都要妥善安排。正是因为如此，学者们普遍认为，虽然会议也是解决问题的重要途径之一，但是相比之下会议是一种耗时费力的活动。有时候，会议的成本会高得出奇，高到人们难以想像的程度。比如，近年来随着旅游热的兴起，一些有关无关的会议常常总是喜欢拉到旅游圣地去开，这无疑将使得会议成本成倍地增加。目前，在各级行政机关举行的各种会议中，属于常规的主要有以下12种[3]：
1. 各级代表大会。这是各级行政机关为行使权力，制定方针政策，选举领导机构而召开的会议，一般定期举行，比如一年或五年。
2. 办公会议。这是各级行政机关领导成员为研究处理需要集体讨论研究的事务而举行的会议，通常一周一次，所以一般也叫“例会”。
3. 工作会议。这是各级行政机关为了解决实际工作问题、总结和部署工作而举行的会议。
4. 协商会议。这是由多个有关机关或单位在协作过程中为了达成某种协议、默契和合作而举行的会议。
5. 专题会议。这是为研究解决专门问题而举行的会议。
6. 座谈会。这是一种内容比较广泛、形式比较多样、规模大小不一的会议。讨论的内容有征询意见的，有研究问题的，也有属于纪念性的。
7. 学术会议。这是专门研究讨论各个领域有关的学术理论问题的会议。
8. 干部会议。这是为了动员干部和统一认识以便完成较为重要和紧迫的任务而举行的会议。
9. 群众大会。这主要是为了发动群众和组织群众而举行的会议。
10. 现场办公会。这是各级领导为了解决实际问题深入基层现场举行的会议。
11. 电话会议。这是在紧急情况下利用电话网为部署工作而举行的会议。
12. 咨询会议。这是为专门征求意见而举行的会议，也叫“诸葛亮会议”。
正常的公文传递和会议沟通，可以说是现代管理中不可避免的一个共同特点。根据有关资料报道，西方工业国家的经理每天用1/3的时间与个人进行交谈，用1/3的时间参加各种各样的群体会议。根据日本效率协会的统计，全日本科长以上的管理干部有40％以上的时间是在开会。在美国每天召开的各种会议超过1000万次[4]。这些数据都说明，在现代管理的过程中，如何充分地利用会议的优越性，克服其弊病，是提高管理效率的重要途径。
重要的问题是，现在的会议太多太滥，已致于成了淹没人才浪费精力的会海。而且有些会议已经完全变了调，事实上根本就不是在开会，而是假会议之名，行“寻租”和捞取“外快”之实。某一年7月，某公司召开了一次“杭州开会，上海报到，广州结束”的新产品订货会。这样的会议有着相当的吸引力。但是，当代表报到时，每人要交好几千块钱的会务费，而且食宿自理。因为发票可以拿回去报销，所以，参加会议的代表们也就不在乎这些了。几千块钱的会务费自然是用不完的。会议组织者便向每位参加会议的代表赠送一份礼物“傻瓜”照相机。当然，会议组织者也照样享受“同等待遇”。与此同时还能借开会之机到各大城市旅游一番。同年8月，在深圳的一次产品订货会上，会议主办单位向每位与会代表发了三张发票，500元的会务费，200元的会议交通费，还有一张比招待所房间原价高出一倍多的住宿费。会后，还要举行一次丰盛的宴会饯行并赠送一份丰厚的礼物作为纪念品，这些似乎已经都成了办会的惯例。现在，有不少的人专门利用组织以旅游观光为主要内容的所谓各种名目的“学术研讨会”来赚钱。每年笔者本人也总要收到差不多一打左右的诸如此类的邀请函。
另据在行政部门工作的一些朋友反映，这几年，各种名目的经济协调会、信息交流会烦不胜烦。如果只看会议名称，很符合改革精神，开得也颇有气派，但成效甚微，实际上成了省市之间互相访问、轮流请客的“转转会”。
已经成为例会性质的会议有：云、贵、川、桂、渝四省五方经济协调会，武汉、天津、重庆、沈阳等15城市体制改革信息交流会，六个计划单列城市信息交流会，长江流域经济协调会，西南地区体制改革信息交流会；四川省五市、五地区经济联系会。一些大中城市的个别部门也不甘寂寞，或由一家牵头，或由几处发起，竞相召开“转转会”，有些会议的内容互相重复。参加这类会议的人员多则500余名，少则100多位，有的一年开一次，有的半年开一次，这次在甲城、下回在乙市。许多会议游览、观看文艺节目的时间和开会的时间几乎各占一半。去年在×市召开的西南地区四省五方体制改革信息交流会为期7天，其中两天时间用于参观风景胜地，每天晚上看文艺节目。每会必宴，已成了不成文的“规矩”。会议开始之日，东道主要设宴洗尘，结束之日，设宴欢送。宴会的气派一家比一家大，规格一家比一家高，谁也不愿露出“寒酸相”，反正羊毛出在羊身上。
据了解，这些会议所收实效微乎其微，一般都是既不作决策，又无法定方案，各方代表凑在一起，只能提一些似有可行性，实难行得通的意见。虽然如此，主持人总结时照例都讲一番“会议开得很好”之类套话，然后代表们拎着东道主赠送的“纪念品”怡然还家。每开一次这样的会，东道主花的钱少则一两万元，多则一二十万元。至于各会议代表的旅差费各由各单位开支还不包含在其内。
众多的会议，既给各单位的经费、人员施加了很大的“压力”，又给整个国家的交通施加“压力”。有一年9到10月，仅武汉一地，据不完全统计，就汇集有6万多会议代表来参加全国的、湖北省的200多个会议，会议规模在100人以上的占70％。其中规模最大的会议超过一万人。这些会议使武汉地区的饭店、宾馆、招待所空前紧张，有的大饭店甚至连办公室也只好腾出来接客，饭店、宾馆、招待所被“会海”弄得喘不过气来。交通方面尤其无法对付。火车站每天乘客流量剧增，市区本已很拥挤的交通干道每天又增加300多辆次的车辆流量。飞机票、火车卧铺票、四等以上舱位票大部分为会议人员所包揽，大量的零散旅游者、生意人想要得到较好的车、船、机票，昼夜排队，也难以到手，有的为此被迫滞留武汉一周以上。
一些会议不仅不解决任何实际问题，而且常常因为贻误时机而造成重大经济损失。中国人民大学行政管理学系的教学案例集中收录了这样一则案例：5月份，正是S省蒜薹上市的高峰时节，被人称为“大蒜之乡”的C县积压了1000多万公斤蒜薹，蒜农们心急如焚，许多人找到县政府，要求县政府领导帮助解决销售问题，但无济于事，最终使得价值上千万元的蒜薹滥在地里。当上级领导批评该县政府犯有严重的官僚主义错误时，一位县负责人极不服气地说：“光为蒜薹销售问题，我们就开了49个会，难道说我们还不重视？还没尽到责任？还是官僚主义？”
为了卖蒜薹的问题，县一级单位就开了49个会议，的确是够“重视”的。可解决了什么问题呢？没有。蒜薹积压了那么多，为什么不多方打开销路？就在C县蒜薹卖4分钱一公斤也无人问津的
开了49个会解决不了一个实际问题，这究竟算不算官僚主义？对于这个问题，C县的领导自己完全可以做出结论。现在，蒜薹事件已成历史。造成蒜薹事件的原因是多方面的。但它所提供的教训，对于那些脱离群众、脱离实际、高高在上、满足于做官样文章的同志，对于那些习惯于登“文山”、游“会海”的领导同志们无疑是一副极好的“清醒剂”。
2 文山会海原因分析
2.1公文管理人员素质不高是文山形成的重要原因
文山会海形成的原因是多方面的。首先，公文管理人员素质不高是一个非常重要的原因。有这么一个案例，说的是某个省局下发的一份文件上出了一个不大不小的政策性错误，这件事被捅到省里去了，省领导亲自过问，局长被叫去挨了一顿好批，有关部门还准备将此事通报全省，要给有关的主要责任人行政处分。于是局里的头头们急了，局长发火，办公室主任坐不住了，安排小王专门搞文件工作整顿。
其实，小王3年前来到该局机关后不久就发现本局文件工作很乱，文件质量方面的问题也很多，他也不止一次地向领导们提过建议。办公室主任的态度是承认小王提出的问题确实存在，同时又劝他不要着急，说是这种事情要等机会才能干。局里的几位领导都说文件工作很重要，但从没有一个人过问过文件工作中存在的问题。经请示领导同意，小王首先从文件质量问题入手。第一步就是对文件质量状况作调查研究，真是不查不知道，一查吓一跳，初步调查的结果实在让小王大吃一惊。
经过对当年1～10月份全部发文的调查发现，存在大大小小各类问题的文件占全部发文总数的45％左右，小王随机地在这些有问题的文件中抽取了100份，结果发现它们都普遍存在两种以上的错漏，其中有各种错别字的共28件；用铅笔写的文件有8件；因纸张表面有孔洞和墨迹被擦抹掉而字迹不清的有25件；主送上级的同时又抄送下级的请示有10件；文体明显不对的有9件；语句带歧义的文件有18件；篇幅过于冗长的有21件；存在违背法律、法规和政策规定提法的文件有7件；属于滥抄滥送的有19件；数量、时间、空间概念表达不规范的有33件；存在上下文自相矛盾问题或与自己机关现行有效文件的规定相抵触问题的有8件；不符合越级行文条件的文件有12件；格式不规范的有45件；文种不正确的有23件；一文数事的有9件；遗漏重要数据的有7件；没有用印的有3件；随意主送领导个人的13件；多头主送的有7件；内容涉及其他局权限但事先没有同其协商即单方面行文的有4件；正本与定稿存在重大不一致的有8件；用新闻纸印刷的有31件；写错重要数字的有4件；内容过于原则不便执行的有5件；没标或标错密级的有6件；应标而没有标出缓急时限的有5件；明显答非所问误解对方意图的有3件；因理由不充分、材料不完整而被上级驳回或退回的有4件；所引数据存在失真问题的有10件；党政不分，向党的部门发号施令的有4件；使用方言、土语和大量口语词的有18件；存在文句不通顺问题的有48件；条理不清的有16件；存在各种语法错误的有54件；标点符号有错漏的39件；滥用修辞格的12件；用错专用词语造成行文目的、行文要求表达错误的有12件；文稿书写不规范的有56件；滥用简称的有23件。
经过征询有关方面意见和进一步分析，小王认为所以会在文件中出现这么严重的问题是因为：缺少文件质量标准，有些标准订的过于原则；工作人员缺乏文件质量意识，机关的质量控制活动不力，控制方法简单陈旧，忽视事前控制；部分工作人员工作作风存在问题，主观主义严重，不重视对重要数据的鉴别和获取，喜欢保密或故意难为他人，迎合上级，推卸责任，办事不认真；工作人员普遍没有接受过文件培训；各级工作人员特别是各级领导文件工作负担过重，无暇细抠每一份文件；文件工作中的质量问题没有有效途径上传；没有建立文件质量责任制，出了问题往往责任不清；设备工具可靠性差，缺乏日常维护；各种材料的采购没有质量标准，见什么便宜就买什么；专兼职文件管理人员队伍不稳定；有关的规章制度疲软，执行不力；机关内部层次过多，领导授意到撰稿人手里已经有不同程度的失真变形；个别工作人员在文件写作和处理过程中掺入个人感情因素；工作人员不熟悉国家法律和有关方针政策；工作人员保密意识不正确，不掌握正确划定密级的方法；通信设备陈旧且维护不当；文件工作程序不够合理；……。
2.2公文管理无章可循也是文山形成的重要原因
公文管理工作无章可循，主观随意性大是文山形成的又一个非常重要的原因。有这样一个案例，这个案例的题目是《为什么有如此大的差别》。有一年，根据中央首长的指示，国务院办公厅派专人分赴A 、B、 C三省调查核实国发[19XX]XX号文件的办理情况。 调查结果很让人吃惊，同一文件三个省的办理方法有很大差异，所花费的时间更是不同。其中尤以A省与B省间的差别为大。
国务院的文件
A省办理这份文件的过程是：（一）
A省省会G市收到文件后又用了110天转发了这份文件：市政府办公厅收到省政府转发件后，分送各单位，并批给市财政局主办。财政局开始认为，市内六个区都有了省发件，因此不必再转发。于是，仅有的一份文件在局内传阅起来。先是由有关的5位局长（共10位）传阅了8天，接着，又批给有关的9个科的科长和主办科员18人传阅了近50天。到
B省收到国务院文件后，作为急件处理（该省自1979年8月起，将所有国务院文件都列入急件范围），并于收到文件的第二天召开全省电话会议，传达了文件精神；接着于
根据B省政府提供的材料，该省有比较完备的文件工作制度，对国务院文件的办理制度尤为严格。收到国务院文件后，须由办文的同志尽快提出拟办意见，送秘书长阅批（秘书长不在时，由办公厅主任批）。要当天收文，当天批办，当天分发。需各级政府或企事业单位贯彻执行的文件，一律立即照原样翻印下发，翻印时间不得超过3天，急件则不得超过1天。需结合本省实际提出贯彻意见（约占全部文件的70％）时，由主办部门代省府拟稿，根据情况，以省政府名义正式下达或由省政府审阅以部门名义下发。必要时召开全省专业性会议及时传达文件精神并组织贯彻。
由此案例，我们也同样可以看出我们的公务人员的综合素质状况。公文处理中无法可依无章可循，想怎么办就怎么办，想急则急，想缓则缓，公文旅行积压必然在所难免。另外，由此案例我们也可以看出，机构臃肿人浮于事，也是文山会海形成的一个重要原因，像A省的情况便是。政府机构林立，官员一大帮，一个文件一项政策，有必要没必要都要过过手，否则将必然产生矛盾和摩擦，如此效率必然难以提高。所以，要根除文山会海，首要的是要精简机构，减少繁文缛节，提高办事效率和管理效率。实际上，文山会海正是管理效率和办事效率不高的表现之一。
2.3领导人不负责任好“运动”群众是会海泛滥的重要原因
导致会海现象的原因又是什么呢？首先，领导人不负责任好“运动”群众，是会海泛滥的一个重要原因。
还是先来看一个案例，案例说的是一次气氛反差很大的会议。一天上午，某市工业局会议室里正在召开一个由局长主持的讨论制定该局三年发展规划的会议。参加会议的有局属工厂厂长、公司经理、局办公室、计划处、基建处、物资处等有关处室的负责人，还有两位副局长共26人。离休的老局长也列席了会议。会议开始后，一位副局长先谈了制定发展规划的总体设想以及几个主要指标，然后提请大家发表意见，但是会场却鸦雀无声。只见有的同志在一味地抽烟，有的在细嚼茶叶末子，瞧他们的模样似乎不是来开规划讨论会的，而是在参加一个茶烟鉴定会，是专门来品茶论烟的。有的则若有所思地望着窗外出神。有的漫不经心地你看看我，我看看你。然而，局长却稳如泰山，因为他心里有数：事先他已从老局长和局长顾问那里得知，这是本局的一大“传统”，历次制定发展规划，厂长、经理们常常是“只带耳朵不带脑袋”、“带嘴巴只喝茶抽烟但不发言”。他们的理由是：这是局长的事，或者说是应该由局长们考虑的事，他们只管执行照办。所以对于这种情况局长并不着急，他仰靠在椅背上，泰然自若，边抽烟边观察着大家的表情。
大约过了一个小时的时间，局长才微微向前倾了倾，两手扶桌，风趣地说：“同志们金口难开呐！是不是对这一发展规划没有不同意见了？”只见有的同志点点头，有的不置可否地笑笑。局长接着说：“有话则长，无话则短，既然大众没啥可说，那么会议就到此结束。”说到这里，有的人已经在悉悉嗦嗦地收拾东西了，有的人已经站起来挪动椅子准备离开了。这时局办公室副主任风风火火地从外面赶进来，三步并作两步抢到局长面前，小声说：“年终奖金分配方案初步拟就，往年大家对此意见很大，可否请同志们对年终奖的发放谈谈看法。”一听到年终奖金，所有参加会议的人似乎每一根神经都兴奋起来了。局长无可奈何地说：“那就顺便听听大家的意见也好。”局办副主任刚刚将方案介绍完毕，会议室立即就象炸开了锅，会场上人声鼎沸，争论不休。每个人都想抢在下班前把自己的方案说出来，以争取对自己的单位或部门更为有利。
这个案例说明，会议是否有效果，对象与议题的相关性非常重要。在这个案例中，开始之所以冷场，就是因为没有考虑到这一点。有些领导人不懂得这一点，常常在制定规划的时候搞无谓的所谓“民主”，或曰“放手发动群众”。实际上，这是推脱责任，“运动”群众。因为，按照现代管理的要求，制定规划，这是领导人的首要职责之一（主要领导人的三大职责是：制定规划，完善制度和用人）。如果需要听取意见，只能采取个别交换意见的方法进行，而不是召集会议。前面我们看到的开了49个会议，烂了1000多万公斤蒜薹的案例，追根寻源，犯的实际也是这一错误。试想，如果县太爷带上几个相关部门负责人，和蒜农一起去开会研究，结果会如何呢？
2.4 畸形的会议意识是造成会海现象的又一重要原因
精简会议为何这样难？某省政府一位副秘书长曾讲到过这样一种情况，说国务院曾召开过一次煤炭工作会议，省里根据会议精神对工作进行了部署，但没有开会传达，有关部门的检查组就将此作为不重视的证据：“连会都不开，还能干好工作？”据了解，开没开会，开了多大规模的会，已成为许多部门考核下级工作的常规思路：开了会，就是动员了、部署了，当然也就是重视了。这种畸形的会议意识既是导致会海现象泛滥的一个重要原因，同时也说明了在我们的工作实践中确确实实存在着形式主义盛行和华而不实的客观事实。
2.5 超常规的会议消费是会海泛滥的另一重要原因
有这么一个案例。G省LC地区GM县M镇，是个离中缅边境只有
从以上分析，我们不难看出，要提高管理效率，必须消灭文山会海。
3 消灭文山会海 提高管理效率
3.1采取措施削“文山”
如何削平文山，这一点已经引起了一些地方政府的高度重视。
如某地区邮电局在1985年以前，每年只有百余号文件。1985年后，每年以28％的速度递增，1987年共发文327号，1988虽略有下降，但仍发文290多号，该局综合档案室所立卷宗也从1985年以前的每年40余卷，到90年代初，就增加到了每年90余卷。滥发文件不仅耗去了各级领导和管理人员的大量宝贵时间，纸张消耗也相当惊人。据统计，每年该局文件用纸开支就达5000多元。更令人深思的是，这种情况还助长了一种错误的认识，似乎文件发得越多，工作成绩越大。
鉴于这种情况，该局下决心削平“文山”，规定每年全局发文不能突破140号，力争控制在100号以内。做到可发可不发的坚决不发；可作简函发的不作文件发；能简发的不长发；上级已发的不重发；会议布置的一般不再发；能综合发文的不各列单项发。为了达到削平“文山”的目的，该局还制订了滥发文件的处罚条例。其中包括：
第一，所发文件的纸张等一切费用从发文科室的奖金中扣除；
第二，扣发签发人、发文科室负责人和办公室主任的当月奖；
第三，由发文科室负责人宣布撤销该文；
第四，哪个科室突破了本科发文限额数，要从该科室负责人年终奖中一次性扣50元。
另据
3.2 削“文山”要求必须加快文件传递速度
采取措施加快文件传递速度，是削平“文山”的重要措施。某省政府办公厅的小李到任工作两年后，奉办公厅主任之命对机关的文件工作进行“诊断”，他无声无息地在办公厅“蹲”了两年，由于对机关情况也比较熟悉，平时对文件管理工作的问题也比较留意，再加上这次“诊断”主要是解决加速文件运转一个方面问题，因此，很快比较满意地完成了领导交代的任务。他调阅了许多材料，开了大大小小十几个调查会，走访了省府多数部门和一些基层单位，请教了一些很有实践经验的同志，同时对本机关文件工作又做了跟踪考察，最后得出了这样的结论：机关文件运转确有周期过长的问题，下级报上来的请示、报告等，从收到移交有关部门处理完毕平均用13天左右时间。上级的来文，一般要用7天左右时间办完，就是翻印一份上级文件甚至也要用5天时间。出现这一问题的原因主要有两个：一是省府包揽了许多应由职能部门办理的工作，二是文件运转过程中层次过多，造成时间的浪费。为此，小李建议：
一、合理分权，充分发挥职能部门的作用。凡在部门职责范围内的，可以自行办理的事项就交其直接办理，特别是其中可由这些部门代省府审理批复的，均交其自主办理。如，过去由省府办理的处级以上人员带队或因公临时出国及赴港澳团组审批手续，就可以根据出访内容的不同，分别委托省外办、省经贸委、省外贸局代为办理；授予省劳动模范称号可由省总工会办理；各类职工中等专业学校的设立、撤并委托省职教办处理；审批设立技工学校由省劳动局办理；乡镇变更地名由省地名办负责；省府管理的干部的任免，按规定报省人大常委会通过或报省长签发后，再由省府行文发布，可改由省人事局直接以省府名义拟稿报批，批准后由其直接发布任免通知。为使各单位了解审批手续，将有关文件直接报这些部门抄送省府办公厅，要将这些程序手续向全省公开。同时，省府办公厅凡收到已授权这些部门审批的请示，一律不再送省领导阅批，填写转办单后直接转这些部门办理。各部门在一年左右时间内不管收到的文件是对方申明向自己主报还是抄送的（有些单位在短期内可能不了解新的程序规定，故可能仍抄送），只要在授权代理范围内，均可直接办理，不必等省府批办意见。如需以省府名义行文时，由这些部门省长签署意见，按规定格式印制完毕后送省府办公厅审查后加盖省府印章。
二、合理分流，简化文件运转层次。目前，对下级请示的办理要经五个层次：承办人拟办－－处长复核－－厅主任审核－－按业务分工送主管正副秘书长－－送省长或有关副省长审定。对上级来文的办理要经过三个层次：承办人拟办－－处长复核－－秘书长或厅主任审定。省府对外行文则要经五个层次：承办人拟稿－－处长复核－－管文件的厅主任再复核－－按业务分工送主管秘书长或厅主任再审核－－主管省长签发。这些层次中的一部分应予简化：
下级上报的文件：凡属事项具体、承办部门明确的一般性文件，直接由部门办理，不再送厅主任或秘书长阅批；凡属重要问题的文件，直接由主管厅主任或主管秘书长批办，由承办部门办理。
上级的来文：先由承办人拟办，然后直接送主管厅主任或秘书长审批。
省府发文：承办人拟稿－－处长复核－－主管厅主任或秘书长审核－－主管省长签发。
根据预测和初步实验，采取上述两项措施后，原来需要十几天才能办毕的文件，一般可在5天左右办毕；原来需要两三天才批出去的文件一般均能在当天批完办毕；翻印文件的时间由原来平均7天缩短为两三天。省府所收受文件的30～35％可被各业务部门直接处理。这样，不仅省府直接处理的文件减少了，文件运转时间缩短了，而且还有助于领导同志集中精力研究解决更重要的问题，办文质量也有所改善。
3.3 会议管理必须把好会议审批关
会议管理首先必须把好会议的审批关。如福建医科大学对于全校性会议的审批就有如下规定：
一、审批权限
（一）校职能部门召开的全校性会议（包括年度工作会议、贯彻上级会议精神的会议、专项业务会议、表彰会议等），必须报由分管校领导审批，校办公室备案。
（二）学校召开（含以福建医科大学名义召开）的全校性会议，由校党委常委会或校务会议定。
（三）要求各院、系、部，党政各部门主要负责同志参加的会议，由党委常委会或校务会审批。
（四）校职能部门召开的会议没有要求领导出席的，由校党委办公室或校长办公室主任审批，必要时报校领导。
（五）全校性会议的审批工作由校党委办公室、校长办公室秘书二科具体办理。
二、审批原则
（一）凡可开可不开的会坚决不开，以减少会议和节省经费。
（二） 尽量减少以学校名义召开的全校性会议。凡贯彻中央、省里的重要工作部署，研究全局性工作或重大政策的，可以学校名义召开。
（三） 各职能部门召开的全校性工作会议，一般每年不超过一次，会期一般不超过3天。会议工作人员，按出席会议人数的10％配备。对会议地点所在地的与会人员，不安排食宿。
三、报批要求
（一） 申请召开会议的报告必须写明会议内容（议题）、会期、会议日程安排、与会对象、与会人数（院、系、部，党政部门人数）、会议经费开支渠道。申请报告（一式三份）应于会前7～15日报送校党委办公室、校长办公室二科，不得多头送文。
（二） 要求以学校名义召开的全校性会议，要求各院、系、部，党政各部门主要负责同志出席会议的，必须阐明理由。需邀请校领导到会讲话的，会议主办单位应在会议召开前5～7日将讲话代拟稿报送校党委办公室或校长办公室，经办公室主任审核报请校领导审定。临时邀请校领导讲话的，一般不作安排。
（三） 严格执行先审批后开会的制度。无特殊理由未履行会议审批手续，自行召开会议的，不予补办会议批复手续，并视情况按学校有关规定追究其部门领导责任。由校领导直接决定召开的全校性会议，有关部门应补报申请报告，并附校领导批示（或指示）件，送校党委办公室、校长办公室二科补办会议批复手续。
（三） 四、审批程序
（一） 申请报告送校党委办公室、校长办公室二科签收、登录，统一办理审批手续。校党委办公室、校长办公室其他科室接到会议申请报告的，应及时退转校党委办公室、校长办公室二科签收、登录、分发。
（二） 校党委办公室、校长办公室二科收到申请报告后，应及时办理，2日内核实情况并提出建议，并征求有关处室意见，有关处应在24小时内反馈意见。
（三） 校党委办公室、校长办公室二科应按会议审批权限和领导工作分工报送办公室主任或校领导审批，或按领导批示提交党委常委会或校务会议审定。
（四） 校党委办公室、校长办公室二科必须在批准或审定的当天，向申请单位发出《会议批复函》。
3.4必须努力提高会议成效
提高会议的成效，要求必须严格按照如下原则办事：
1.要严格遵守会议的开始时间。“8点开会9点到，10点准时听报告”的风气必须改正，开会迟到者必须受到惩罚。如联想公司对开会迟到者自觉罚站2分钟。
2.要在开头就会议的议题的要旨做一番简洁的说明。
3.要把会议事项的进行顺序与时间的分配预先告知与会者。
4.在会议进行中要注意如下事项：(1)发言内容是否偏离了议题? (2)发言内容是否出于个人的利害? (3)是否全体人员都在专心聆听发言? (4)是否发言者过于集中于某些人? (5)是否有从头到尾都没有发言过的人? (6)是否某个人的发言过于冗长? (7)发言的内容是否朝着结论推进呢?
5.应当引导在预定时间内做出结论。
6.在必须延长会议时间时，应取得大家的同意，并决定延长的时间。
7.应当把整理出来的结论交给全体人员表决确认。
8.应当把决议付诸实行的程序理出，加以确认。
会议必须严禁以下现象：
1.发言时不可长篇大论，滔滔不绝(原则上以3～5分钟为限)。
2.不可从头到尾沉默到底。
3.不可取用不正确的资料。
4.不要尽谈些期待性的预测。
5.不可做人身攻击。
6.不可打断他人的发言。
7.不可不懂装懂，胡言乱语。
8.不要谈到抽象论或观念论。
9.不可对发言者吹毛求疵。
10.不要中途离席。