产城融合托举新型城镇化发展之路

陈柳钦

     在中国城镇化快速发展的进程中，城市新区开发与建设成为城市发展的主要态势。但是，在传统的地产开发模式引领之下，各地一味追求城市的跨越式发展，盲目大拆大建，“摊大饼”成为城建主导，导致很多新城面临着大量农业人口向城市人口转化、城市社会服务设施和基本功能薄弱、新区入住率偏低、产业竞争力弱、新老城区功能衔接不够等诸多问题。特别是有的新城建设不考虑产业的长远发展，盲目追求眼前的房地产开发，新城建设就是“房地产化”、“产业空心化”，导致了城市“宜居”与“宜业”矛盾突出,由此出现了一个个产业上的“空城”、生活上的“睡城”,而在交通上则呈现“潮汐化”状态。

党的十八大提出把城镇化作为今后我国经济结构战略性调整的重点之一,有序推进农业转移人口市民化、优化城市布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化。这一“新型城镇化”目标的提出,明确了我国未来城市化发展的方向,既不会走20世纪大力发展乡镇企业的城镇化老路,更要注意避免近年来各地出现的“空城”“睡城”之殇。 

    其实，产业和城镇化具有较强的互动关联性。城镇化是产业集聚发展的空间载体，产业是城镇化建设的动力源泉,两者融合能够实现城镇化的顺利推进和产业的优化升级。没有产业支撑的城镇化是“沙漠上的大厦”，“有城无产”和“有产无城”都割裂了两者的内在联系，不利于彼此的高质量发展。“空城”“睡城”“潮汐化交通”“人气低迷”等“表象”下隐含的深层次问题是，作为城市经济功能的“产业”与城市政治、文化等主要功能之间出现了比较严重的不平衡和不协调。

党的十八大报告中明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中也明确指出:“坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。”2014年3月颁布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出，新型城镇化的核心是“人的城镇化”。人的城镇化，本质是农业转移人口的市民化。这就要求在推进新型城镇化建设中，应始终坚持以人为本，遵循中央“顶层设计”，把有序推进农业转移人口市民化作为核心要素和关键环节，在制度安排、政策导向、资金保障、工作部署上，把产城融合发展、促进农民就业、完善社会保障、提高基本公共服务水平摆在更加突出的位置，走出一条新型城镇化与农民市民化协调发展的道路。

     在倡导新型城镇化发展的大背景下， 产城融合成为产业和城镇发展的主导性规划思想。“产城融合”作何解？顾名思义，主要指的是城市合理布局产业功能与城市功能，承载产业聚集和城市发展的重任，同时，以“产城人”互动为基点,构建产城人互动的有机体系,以人的发展为目标,以城市功能为载体,以产业高级化为动力,进而达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的城镇发展模式。产城融合集合了工业转型、城镇一体化、互联网+以及智慧城市等新趋势、新思维,嬗变为城市发展新常态并带来一系列焦点性问题。产城融合是我国在转型升级关键期，基于“产城分离”提出的发展思路,也是当前两化融合与智慧城市协同发展的普遍路径。产城融合以“以人为核心，以产兴城、以城促产、产城相容”为目标，核心在于产业，产业属性决定了新城的功能结构、用地布局、交通导向、景观格局等战略；关键在于行政管理体制创新、基础设施和公共服务设施配套、房地产功能复合化开发等；最终落脚在于人，坚持“以人文本”的规划原则，营造“宜居、宜业、宜创业”的新环境。

2015年3月24日,中央政治局会议首提“新五化”（新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化），并将其定性为政治任务。探究“新五化”对产城融合的带动价值，以及理念、主流模式与趋势，对于推进城市转型，优化产业升级，提升“以人为本”的城市新境界具有重要意义。“新五化”作为推进社会转型和经济结构战略性调整的重要手段，已经从政策进入到实践层面。具体到产城融合，新型城镇化是顶层要件中的基础架构。产城融合体现的是“有质量的城镇化”和“人的城镇化”，是城市区域发展到一定阶段的产物。从党的十八大“有质量的城镇化”到党的十八届三中全会“人的城镇化”，再到《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，都在启示新一轮经济结构下，城镇化和产业化要相互依存与平衡。产城融合的本质是从功能主义导向到“以人为本”导向的一种回归，由注重功能分区和产业结构向关注融合发展、关注人的能动性和关注创新发展的转型。产城融合重在平台，胜在生态。它是政府、企业的共同诉求，从政府角度，产城融合是超级大盘，既能提高土地利用率，提升城市形象，带来持续税收，又能解决经济发展和居民就业；从企业角度，产城融合确保企业拥有良好的发展空间和成长环境。

 近年来，国务院及国家发改委相继在全国批复设立了一批国家级新区、城乡统筹发展试验区、承接产业转移示范区、临空经济示范区等特殊功能区，在促进区域协调发展、推动新型工业化和新型城镇化融合发展等方面发挥了重要作用，已经成为稳增长、调结构的重要引擎。为深入贯彻落实党的十八大和党的十八届三中全会精神,根据《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》有关要求,进一步完善城镇化健康发展体制机制，推动产业和城镇融合发展，加快培育一批新的经济增长点或增长极，形成功能各异、相互协调补充的区域发展格局，2015年7月9日国家发改委办公厅发布《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》（以下简称《通知》），提出将在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设。具体来说，产城融合示范区是指依托现有产业园区，在促进产业集聚、加快产业发展的同时，顺应发展规律，因势利导，按照产城融合发展的理念，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，为新型城镇化探索路径，发挥先行先试和示范带动作用。《通知》明确了试点目标，到2020年，产城融合示范区经济社会发展水平显著提升，经济增长速度快于所在地区总体水平，常住人口城镇化率明显快于所在地区平均水平，现代产业体系加快形成，城镇综合服务功能不断完善，生态环境进一步优化，居民生活质量明显提高，将示范区建设成为经济社会全面发展、产业和城市深度融合、城乡环境优美、居民生活更加殷实安康的新型城区。为了实现上述目标，国家发改委明确了产城融合的五项任务：优化空间发展布局，推进产城融合发展；促进产业集聚发展，构建现代产业体系；加强基础设施建设，提升公共服务水平；注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展；完善城镇化体制机制，推进城乡发展一体化。

然而，目前产城融合示范区的出发点主要还是着眼于“稳增长”，在当前经济新常态背景下，这在某种程度上来说是必要的，但这是远远不够的。我们必须意识到工业化速度之所以快于城镇化速度，主要是因为我们的基本公共服务相对滞后，阻碍了城镇化的进程。更何况，《通知》并未对产城融合示范区提供具体的配套政策，国家发改委主要希望发挥地方政府的积极性和主动性，但实际上地方却面临动力不足的问题。

 产城融合是一幅立体展示城市长尾效应的完整拼图，体现了城市产业空间与社会空间协调发展的内在要求。它的基本内涵包括：空间融合要素齐备，产业融合优势明显，基础融合纵深推进以及公共服务深入渗透。产城融合要求产业与城市功能融合、空间融合,“以产促城、以城促产、产城融合。” 因此，产城融合的新型城镇化建设必须强化顶层设计，在制度设计中植入和强化人的发展权理念；培育和扶持乡镇集体经济发展,推进农村社区建设和功能完善,创新农民主导的就地转移的新型城镇化模式；探索资源分配共享机制,促进城乡居民发展权的公平性与均衡性；优化城镇空间布局,制定全方位的产业发展体系，在产业与城市的协调发展中增强人的发展的可持续性。

产城融合是以人为核心的高质量城镇化的重要内容，是“新五化”良性互动的有效途径，代表了新型城镇化发展的方向与趋势。我们必须看到的是，在经济自由主义的弊端在全球范围内日益凸显的当下，由政府和市场共同主导的城市化进程明显具有容易控制和发展更均衡的优点。因此，产城融合首先应该遵循的是“放开市场这只‘看不见的手’，用好政府这只‘看得见的手’”这一基本原则。当然，产城融合不能仅停留在形式上，而应回归到“以人为本”的价值导向上。只有基于人的真实需求所进行的功能安排、设施统筹和制度设计，才能真正引导城市功能、效率及生活质量的不断提高，从而实现真正意义上的产城融合。

在产城融合具体实践中，我们应该遵循“五化指引、规划先行、系统稳固、格局致胜”这一实施框架。五化指引是构建城市经济新秩序的治理路径，是产城融合的灯塔。城镇化新生态需要“工业化、信息化、现代农业化、绿色化和城镇化”等“新五化”的共同驱动，其中，最重要的是，政府不能唱“独角戏”。产城融合与新五化应相濡以沫、和谐共生。规划先行的核心是做好前瞻性的规划与定位，避免盲目建设导致城市空心化与鬼城现象。城市规划不能任性，应根据产城融合总体发展方向确定的基础上深化内部产业定位、功能配套、公共服务设施等相关内容，从而指导控制性详细规划的进一步落地，从而实现上下规划的进一步衔接。产城融合的实现，依赖于科学的规划，以及对规划精确而严谨的有序推进，其规划编制要围绕中心结构、用地结构、布局结构和交通结构，实现道路交通、土地利用、人口分布、就业分布以及强度分区的五位一体。系统稳固是城市立足之本，城市是产业发展的载体和平台，没有这一平台，产业是无源之水。“产城分离”规划倾向下，产业和城市功能分离，割裂了要素之间的联系，在小范围低程度上实现了要素资源的配置，但在更大范围上造成产业和城镇要素联系上成本的增加，实际上使资源的优化配置和高效利用变得更加困难。产城融合是一个动态变化的系统，这一系统是实体要素在非实体要素作用下，逐渐实现要素与要素之间、要素与结构之间、结构与系统之间各层次良性互动关系的过程。产城融合不仅仅互为依托互为促进,而且互为渗透复合发展,成为具有丰富内涵和多元价值并可创造更大生产力的新的经济社会复合体或新的经济社会形态。格局致胜，产城融合在于构建宜居宜业的城市发展新格局。在构建新格局的过程中，我们既要从产业层面考虑空间架构和建设强度，也要从城市层面考量产业牵引和产业前景，保证城市持续、健康、稳定、协调发展。

当前，无论是在国家制度层面，还是在行业发展层面都面临着转型。实现由“物的城镇化”向“人的城镇化”、由“工业文明”向“生态文明”的战略转型，这是时代发展的大势所趋，是从“功能”向“人本”，继而向“多元”的价值观转型。因此，在未来的发展中，我们需要的不仅是“产”“城”之间的融合，更是“产、城、人、境、意”等各方面要素的碰撞与融合。实现从产城融合向多元融合的转型，必将成为城市发展的总体趋势与方向。

（作者系中国城市报社副总编辑，中国城市管理研究院院长，研究员）