也谈土地制度改革与城市化
——从张曙光兼评贺雪峰的《城市化的中国道路》说起
智石经济研究院副院长 卫祥云
天则经济研究所学术委员会主席张曙光教授在《中国城市化道路的是非功过》一文中对贺雪峰教授《城市化的中国道路》(以下称《道路》)一书中的十个观点或提法提出了不同看法。看后觉得《道路》虽然谈的主题是城市化问题，但实质都是土地制度的改革问题。尤其是张曙光教授提出的十个问题，远不是贺雪峰教授的《道路》一书能解答的，在其中根本找不到真正的答案。所以，从这个意义上讲，张曙光教授对《道路》的评论有些文不对题，甚至可以说是“高射炮打蚊子”大材小用。因为贺雪峰教授《道路》一书的观点主要是为中国政府的既定政策背书而已。如果说还有一些经济理论研究意义的话，也充满了矛盾之处。所以说，从“中国土地制度改革和城市化”命题说起，我觉得有必要表明以下观点一起凑凑热闹，为中国的土地制度改革和城市化问题献计献策。
一、贺雪峰教授的《道路》一书存在三大硬伤
1、既然中国的城市化与制度无关，何来中国的制度遗产？
贺雪峰的《道路》一开篇就提出一个重大命题，即城市化与制度无关。
《道路》认为：“良好的城市化与一个国家的制度几乎无关，而是与这个国家的现代化程度、经济发展水平及其在世界经济格局中所处的位置有关。”
《道路》又认为：“中国改革开放的最大红利是新中国的制度遗产”。
《道路》一边说中国的城市化与制度无关，一边又说又把其定性为“新中国的制度遗产”。逻辑自洽难以成立。
《道路》宣称：“新民主主义革命实行了彻底的土改，打倒了封建地主阶级，土地均分给农民，获得土地的农民当家做了主人”。
无可置疑：《道路》对农民分得土地，获得土地产权持赞扬态度。
但同时又对“20世纪50年代的社会主义改造，农民由互助组、初级化、逐步过渡到高级化和人民公社，并在1962年《人民公社60条》之后形成了三级所有，认为基础的相对稳定的农村基本制度……以土地为主的生产资料归集体所有，农民参加集体劳动，共同生产共同分配，形成了社会主义集体经济形态”的所有制关系大加赞扬。而对无视农民土地产权、强迫农民被集体化的运动不闻不问，不置可否。
人所共知，是邓小平改革开放的惊人之举拉开了中国农村改革的大幕，中国农民冒着生命危险向被集体的“公社化”造反，实行了包产到户，用家庭联产承包责任制代替了人民公社化的集体化生产，才极大地解放了生产力，由此带动了中国城乡的繁荣和发展。
由此不难看出，制度改革的威力和效用是如此的明显，我们怎么能说“中国的城市化与制度无关呢?”既然与制度无关，又怎么就总结出了“新中国的制度遗产”呢？
2、土地财政的悖论
“土地财政”的概念是什么？就是国家（各级政府）通过卖地（国有土地）获得土地的溢价收入，其收入划归财政。在这个过程中，由于缺乏真正的产权所有者，而由各级政府代行产权人的权利。所以，相当一部分溢价收入落入了代理人的腰包。从中国目前暴露出来的情况看，每倒下一个政府官员，总会牵涉到一些不良开发商；每查处一个不良开发商，必会和政府官员有牵连。至于那些位不高、权很重；官位很小、贪腐巨大的苍蝇就更多了，其产生的根源皆因土地财政而层出不穷。城市的国有土地卖完了，开始卖城郊的土地，因为城郊的土地更赚钱，原来属于所谓的集体所有，现在通过征地先把其变为国有储备用地，然后通过更高的价格卖给开发商，再转嫁给千千万万个消费者，其中失地农民获得的补偿微乎其微，大量的溢价收入流入开发商的腰包和部分腐败官员的口袋。
当然，政府通过这种所谓的制度性模式获得了涨价归公的部分收入；同时，也通过这种模式促进了城乡社会经济的发展。但这种模式造成的贫富分化和社会不公却是显而易见的，也是应该引起学界和政府制定社会发展政策值得重视和需要大力纠正的。
今年夏秋之交，青年学者罗天昊反思中国改革开放后的土地财政卖地之弊《别让李嘉诚跑了》一文曾引起海内外轰动，说明了民意之汹涌和反思这种发展模式的必要性和紧迫性。虽然对此文的理解存在许多偏颇，但风波之后冷静思考：难道这种土地财政模式造成的阶层分化不应该引起全社会的重视和反思吗？
而贺雪峰教授作为研究农村土地问题的专家，却在《道路》中极力褒扬土地财政，不仅认为它符合和体现了中国土地制度的宪法秩序，而且是中国发展基础设施的资金来源，是中国“城市像欧美”的秘密。同时，还批评了学界、媒体和政策研究部门对土地财政的非议。
由此可见，贺雪峰教授的观点是非常鲜明的，其认为对土地财政发展模式不但不需要反思，而且应该大力提倡才是。至于政策导致的“城市像欧美”理所应当，而“农村像非洲”则无关紧要，不予置评。
更严重的问题在于，至今这种思维和观点还在影响着农村政策研究部门的所谓学者。年前出台的《深化农村改革综合实施方案》不就出现了要把现有的土地财政模式由城市向农村、由国有土地向集体土地复制和推广的倾向吗？
3、避开土地产权谈土地制度改革能有多大意义？
土地产权制度是土地制度改革的核心内容和实质问题。不知何因，《道路》的研究却一直避免谈论土地产权问题。
按照中国1982年的《宪法》规定，城市土地的所有权是国家的，农村和郊区的土地所有权是集体（村、镇）的。这不仅规定了两类土地的不同产权主体，而且规划了城乡土地的界限。
我曾于2013年9月24日在《价值中国网》发表了《厘清土地制度改革的两个问题》一文，对国有土地和集体土地进行了分别论述，主要对集体所有制土地的性质、产权界定原则和改革方向进行了论述。明确提出：两类土地所有制不能混为一谈。只有这样，才能在不同性质产权的基础上进行改革。这种研究观点曾得到部分学者和专家的赞同。并先后被《人民政坛网》和《土地资源网》等媒体转载和传播，反响较大。同时我也认为，只有区分两类不同性质的土地所有制，才能遏制土地财政向农村蔓延和发展。因为，这种无视产权逻辑的做法曾导致我们的社会付出了许多的难以挽回的制度成本和代价。
而贺雪峰教授在《道路》中却有意回避中国土地制度的产权安排和性质不同，让人难解其意。
事实确实如此。在《道路》一文中除存在以上三大硬伤之外，还有两个明显的错误观点不能同意。
第一，限制资本下乡，限制城市人到农村买房的政策，就是保护农民的政策。好一个保护农民的政策。既限制资本下乡，又限制城市人到农村买房。也就是农民的房子只能卖给农民，农民的房子只能卖给出价相对低的人（农村人）。不能卖给出价相对高的人（城里人）。这是怎样的保护农民的政策呢？难道制度经济学最基本的交易费用和产权理论都可以弃之不顾吗？
第二，返乡怎么是农民的基本人权？生存权属于最基本的人权，包括自由迁徙和自我选择生活的权利。
贺雪峰教授所称的基本人权并非农民的专利，农民当然有返乡的选择权利，城里人也应有从城市迁往农村生活的选择权利。而且，农民与城里人是可以互相转化的。中国问题的关键不是农民的返乡受到限制，缺乏基本人权，而是农民进城目前还存在许多制度樊篱。国外有贫民窟，中国连建设贫民窟都不允许，这才是问题的实质。而《道路》却对此闭口不谈，奢谈什么基本人权？
二、张曙光教授提出的十大问题非常重要，值得学者和政府智库认真研究
张曙光教授提出的十大问题都是我国土地制度改革和城市化发展面临的重大问题，每一个问题都可作为一个独立的课题认真研究。而《道路》一文却对此涉及较少，实质内容很有限，大多数文章只是为政府既定政策背书而已。因此，很难对今后的土地制度改革和城市化道路提供新的思路。
为了引起学界、政府部门认真总结中国土地制度改革和城市化道路中的经验教训，并针对一些实质问题各抒己见，深入探索。我认为有必要反复讨论和认真研究张曙光教授提出的十大问题（我个人归纳）。
1、中国城市化的制度成因与制度建设问题（原标题为：城市化与制度有关还是无关？）。
2、中国工业化道路的现状、问题和制度改革意义（原标题为：成功的工业化道路是采取重工业优先发展的道路吗？）。
3、中国改革最大红利是否构成新中国的制度遗产（原标题为：中国改革的最大红利是新中国的制度遗产吗？）。
4、中国城乡二元结构的形成与固化是否合理（原标题为：城乡二元结构是保护农民的吗？城市发展、农村稳定的功能分工合理吗？）。
5、中国式小农经济与中国现代化的悖论（原标题为：什么是中国小农经济？中国传统小农经济是中国现代化的驱动力吗？）。
6、中国农民的基本人权是否具有特殊性。（原标题为：返乡是农民的基本人权吗？农村是田园牧歌式的世外桃源吗？）。
7、限制资本下乡是保护还是剥夺农民利益（原标题为：限制资本下乡是保护农民吗？土地规模流转，农业化产业化经营不应和不能发展吗？）。
8、如何破除土地财政由城市向农村，由国有向集体所有转战的制度性症结（原标题为：土地财政是怎么搞起来的？还要不要和能不能继续发展？）。
9、中国城市的“贫民窟”问题应引起重视（原标题为：中国城市没有贫民窟吗？城中村是不是中国式的贫民窟？）。
10、城市化案例研究的重点和难点分析（原标题为：几个城市化的案例说明了什么？中央政府和地方政府在城市化问题上有多大分歧？）。
很显然，《道路》一书不可能回答张曙光教授所提十大问题的核心内容，其中，任何一个问题都无法在《道路》中找到答案。虽然，贺雪峰教授的《道路》一书观点存在硬伤，但也有可称道之处。比如《道路》一书对城市化的概念定义及解释还是非常精准的，并注意避免使用城镇化概念，因为两者虽然只有一字之差，但由此带来的歧义却不利于研究和决策。
对于《道路》在赞美小农经济的同时，反对资本下乡，反对土地规模流转，反对发展专业大户、家庭农场、农业合作化和农业企业。并认为这些发展举措都会改变小农经济占主导的农业经营格局。所以，贺教授不仅认为：限制资本下乡，限制城市人到农村买房的政策，就是保护农民的政策。而且借解读十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》涉农条款之际，极力阐述自己保护小农经济的理论观点和政策主张。对此，张曙光教授与贺雪峰教授的观点不同，且认为后者站在了中国现代化的对立面。我对此不以为然，认为没有那么严重。只不过是不同研究观点的表达而已。因为目前中国关于农村土地制度改革的政策水平仍然停留在十一届三中全会时期确定的大政方针上，用中央深化改革小组组长习近平的话讲就是“坚持家庭承包责任制不变，实行所有权、承包权、经营权分置，经营权流转”之格局，其他政策并未有实质性的可操作性改进。所以，就不需要张、贺两位教授过多争论了。至于贺雪峰教授反对《决定》中涉农条款关于发展专业大户，家庭农场和农业合作化的观点，不知何因？因为贺教授对50年代的农业合作化，实际上是农民被合作化的运动是支持有加的。难道贺教授反对的只是农民自愿、自发结合的农业合作化？
三、对《道路》背书的一点看法
《道路》一书得到了温铁军、郑永年、汪晖、王绍光、陈锡文等学者的联袂推荐。其中有主管农业的官员、研究三农问题的学者，国内著名的教授和国外的中国问题专家。张曙光教授自谦称自己的评论为另类，我认为这样的另类思维才值得称道。
其实，有关背书实属正常，但却不一定为本书增色。从《道路》一书的主要观点看，基本是一篇放大了的官样文章，其为政府政策背书的意图再明显不过，甚至包括政府已经在反思的问题都极少涉及，可见其理论研究和探索的意义有多大？而某些官员及学者的背书，又进一步说明这种背书的溢美之词更无意义。
2015年12月29日