新型城镇化的核心是“人的城镇化”
陈柳钦
城镇化是国民经济和社会发展的重要组成部分，是伴随着工业化和现代化发展的必然趋势，城镇化进程的加快，也是不以人的意志为转移的客观规律。实践表明，我国的城镇化率每增加1%，就可拉动当年的国内生产总值增长1%至2%。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾把“中国的城镇化”与“美国的高科技”并列为影响21世纪人类发展进程的两件最深刻的事情，并认为新世纪对于中国居首位的挑战和机遇是城镇化，斯蒂格利茨的观点有一定道理。
改革开放之初，中国的城镇化率还不到20%，而现在不知不觉已经超过了50%，因此，城镇化是市场经济发展的自身形成的结果。改革开放以来，与中国经济高速增长相伴的城镇化加速发展，不仅对中国经济发展起到非常大的拉动作用，而且对社会的经济结构、组织结构和政治格局都产生了新的影响，对世界经济的影响也很大。当前，我国城镇化进程已成为一股不可逆转的洪流，各地也都掀起了一场如火如荼的城镇化建设高潮。通过城镇化的发展，让大量农民变成城镇居民，让广袤的农村成为都市。这样一个伟大的变革，对我国社会、经济、文化、思想、意识、社会生产力将产生巨大的推动力，是中国具有历史性的重大选择，与中国整体改革的硬件建设也是相匹配的。自1996年以来，我国城镇化进入加速阶段，每年新增城镇人口约2000万人，年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年，我国城镇人口已经超过7亿人，城镇化率达到52.6%。 未来20年，将是中国城乡变动最为明显的时期。数据显示，到2030年，中国总人口将超过15亿人，中国的城镇化水平将达到70％，届时，居住在城市和城镇的人口将超过10亿人。也就是说，未来20年，中国农村的人口将减少三分之一以上，将有3亿人由农村移居到城市和城镇。
然而，在过去我国城镇化发展过程中，却出现了土地的城镇化快于人口城镇化的现象，也就是土地非农业化了，而人口并没有随之非农业化。一些地方政府在以地生财的利益驱动下，盲目拉大城市建筑框架，乱批乱占土地，热衷于扩大城区，增加开发区，土地利用十分粗放。一些地方政府人为地、机械地将非城市地区划入城镇，农村人口并入城镇人口，导致城镇人口规模在短期迅速增加。因此，现在所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城镇人口的农民工并没有在城镇实现永久定居。如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。
城镇化建设不能千城一面，每个城镇都应该有自己的特色。现代化的城镇，不应是建筑和道路堆积而成的“水泥化”，而应是人与城镇、经济与社会、人与自然和谐统一的“生态化”。谁是城镇的主体？毫无疑问，是生活在城镇中的人。亚里士多德曾说过，人们之所以愿意来到城镇，是为了生活得更美好。城镇需要让人幸福！城镇是人性的产物，所以城镇化进程应坚持“以人为本”。
自去年十八大明确提出“新型城镇化”以来，新型城镇化渐成社会各界关注的热点。在这种社会关注升温的背后，则是城镇化将带给未来中国经济社会发展巨大的新能量。当然，我国提出新型城镇化，不是否定城镇化道路，而应该是为了提高城镇化质量。我们知道，中国中央政府提出新型城镇化战略背景之一是，过去将近30年，随着经济的发展和工业化的推进，中国经历了一个快速的城镇化阶段，但遗憾的是，在这一过程中，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城镇的转移，但这群人却并没有完成对城镇的融入，实现所谓的真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口（现在的统计是2亿多，而且，如果未来城镇化政策得不到改善的话，这群人的规模将变得更大），他们是之前不完全城镇化所导致的结果之一，他们充满不确定性的生活，随时有可能给这个国家社会管理和城市治理带来不确定性。这群人的未来走向和归宿，将直接决定中国新一轮城镇化的未来走向和归宿。
新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化,全面提升城镇化质量和和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。新型城镇化方向目标是让更多的人城镇化，而不是只解决土地的房屋化和扩大城市边界；其中更多的是要推进农业人口市民化，政府职能和市场应该发挥的作用需要重新厘清。新型城镇化旨在不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。
正确理解“新型城镇化”的理论内涵，有必要对长期被扭曲的“工业化”和“城镇化”的概念进行反思。时至今日，还有不少人将“工业化”等同于“工厂化”，误认为“工业化”就是办工业企业、 抓工业产业；将“城镇化”等同于“城区化”、“非农化”，误认为“城镇化率”是没有极限没有边界的，城区可以无限扩展，城镇化率可以无限提升。由于发展理 念上对“工业化”和“城镇化”的双重扭曲，有些地方的“工业化”和“城镇化”基本上靠“土地财政”支撑，客观上是以牺牲农业、农民和农村发展，不断强化城乡“二元结构”并在城市内部形成“二元结构”为代价的。
推进新型城镇化建设是未来十年的大战略，未来几十年我国最大的发展潜力就在新型城镇化。最近，由于对新型城镇化的理解出现偏差，各种五花八门的说法、做法加速蔓延，因此我们要警惕新型城镇化走向反面。因此，我们一定要正确理解：新型城镇化与过去以“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同，它是人本城镇化、市场城镇化、文明城镇化、特色城镇化、绿色城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化和智慧城镇化。
我国具有与发达国家不同的人口禀赋条件，这意味着我国的城镇化不能是人口简单地由农村向城市的空间转移，其背后涉及深刻的社会结构变迁，需要在社会关系的调整中逐步实现社会融合，并在一系列的制度框架下引导并实现社会平衡。城镇化不能只看单一经济发展的数字表示，而需要从更加开阔的人文视野，关注公众的社会福利是否因此得到提高，尊重城镇化发展的长期性、渐进性规律。也就是说，“新型城镇化”的本质应该是城镇化的转型，就是改变过去大规模造城、粗放的城市化发展模式，把发展重心从“城”转移到“人”上来。值得肯定的是，目前，从决策层到学界，从媒体到公众，普遍的共识是，大规模的有点流浪性质的流动人口的出现和存在，是不正常的，也充满不公平性。接下来，必须要改变这一现象，从个体的命运到国家城镇化改革的制度设计。在这一变革共识之下，城镇化的核心是“人的城镇化”则成为更多人的言语共识。而从“城镇化”到“新型城镇化”，从“物”回到“人”，必将加速推动包括户籍制度、土地制度、中央和地方财税制度、高考制度、收入分配体制、养老统筹制度、医疗体制、行政管理制度等等方面的改革。
大家都在说，新型城镇化是以人为核心的城镇化，这到底是什么意思呢？笔者，所谓以人为核心，就是从根本上保护农民利益，不能牺牲农业和粮食，不能牺牲生态和环境。城镇化首先必须考虑的是以人为本。从国际经验来看，凡是城镇化的目标是以人为本，城镇化可以为城市居民带来幸福生活。如果能够把“人”的因素引入到城镇化里面来，并且成为城镇化的优先考虑，那么就必然会产生方方面面的“新型”来。在城镇化过程中，那些关乎人的因素的创新才是真正的创新。人们必须明确城镇化的目标，不仅要造就大城市，不仅要城镇成为中国社会经济发展的主体，而且更重要的是要造就城镇居民的幸福生活。强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，这是一大进步，说明我们从物质层面转向了更深层次的精神层面，同时也说明这一轮城镇化建立在理性的思考基础上，减少了冲动的成分，至少是有了遏制运动化的意识。
新型城镇化实质上是人口和土地同步城镇化的过程。人口城镇化滞后所带来的经济社会问题影响极其深远。转移农村劳动力不能市民化，无论对农村，还是对城镇，都会带来后遗症。农民工只能进城就业，无法举家在城镇生活，出现农村留守妇女、留守儿童和留守老人等社会问题。新生代农民工，对农业和农村比较陌生，但是真正融入城镇还比较困难。以人的城镇化为核心，就是要有序推进农业转移人口市民化，不断提升城镇居民生活品质。如果继续沿袭过去的城镇化思路，“人的城镇化”过程或将南辕北辙。因此，新型城镇化更将是人性的城镇化，而不再是野蛮的、掠夺式的城镇化。新型城镇化要妥善解决农民人地分开的局面，将地的城镇化与人的城镇化合二为一，使镇产业可以更加吸纳更多的农村劳动力。地方政府必须改变过去若干年来土地融资的发展模式，千方百计让已经进城的2亿多农民工安顿下来，将农村留守的儿童和家属逐步向城镇转移。
新型城镇化的核心价值是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化，是“质量型”的城市化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化。既然新型城镇化的核心是“人的城镇化”，这就要求在我们推进新型城镇化的过程中，不仅注重改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且更加注重满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间，节约资源、保护环境。我们要从城镇化的规模型扩张转向人口城镇化的有序发展，并以制度创新为重点破题人口城镇化，并以此为契机推动城镇化过程中的民主化进程。当然，人口城镇化首先需要制定国家层面人口城镇化规划，明确提出人口城镇化及其需要的转型与改革的基本目标。从多方面看，“十二五”初步解决有条件农民工市民化的时机成熟、条件具备，且有望近一两年在发达地区率先取得突破。
未来五至十年新型城镇化将是带动经济增长的重要引擎，但是城镇化的速度有所降低，重点转向提高质量。因此，人口城镇化要优先于土地城镇化。而人口城镇化改革有两个关键的问题是：以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程，把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标；以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，另一方面要切实保障农民的土地收益权。
城镇化是一次全面深刻的社会变革。正如李克强所指出，“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在推进过程中，还会遇到并且必须解决各种问题。”5月24日，国家发改委发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》（以下简称《意见》）指出，推进城镇化健康发展，关键靠改革。围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，《意见》提出，要研究制定城镇化发展规划。以增强产业发展、公共服务、县人口、人口集聚功能为重点，开展中小城市综合改革试点。优化行政层级和行政区划。实施好经济发达镇行政管理体制改革试点。有序推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，创新城乡社会体制管理。《意见》明确，要根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。
新型城镇化是一个促进经济社会更加协调发展的过程，更是一个城乡各方面利益关系大调整的过程。新型城镇化面临两大挑战，第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化，第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。城镇化会导致大量的农民变成市民，被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。从农民到市民的变化不是简单称呼的改变。农民的市民化涉及到户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等全方位的制度变革，需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。在一系列的配套制度改革中，最为重要的是进行户籍制度改革，关键在于以开放户籍为重点的制度创新。因为当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。
已经实行了近50年的户籍制度，还是像一条无形的带子，在相当程度上束缚着人们的自由流动。人们愈来愈强烈地呼唤彻底拆除户籍制“围墙”。俗话说，树挪死，人挪活。现代社会也要求“人，自由地迁徙于大地。”户籍制度改革是不仅仅是一个形式，而是应该是城乡间利益和资源的一次实质性“重组”，也是政府部门间权利的一次“重组”。户籍制度是中国城镇化进程的一个门槛，同时，改革户籍制度也是一个过程。户籍制度是一个制度群，牵一发而动全身，需要中央政府进行顶层设计，户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定户籍改革的相关法规，从法律制度上保证基本公民社会权。户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。这是现代国家社会管理效率的要求；是市场经济配置资源的要求；也是公民社会权益公平的要求。
当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报”制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。加强和完善户口登记制度，把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来，充分运用现代技术，实现静态管理向动态管理的转变。这是以后建立中华人民共和国居民户口的必要条件。当然，户籍制度改革不仅仅在于取消农业和非农业户口的划分，其真正目标是逐步消除城乡居民的公共服务差异，保障新市民在医疗、教育、社会保障和住房等基本公民待遇的公平性，真正改变其生活和生产状态，提高居民的幸福感。
十八大后，李克强多次讲话，将城镇化这个最大内需和改革这个最大红利结合起来。新型城镇化到底让谁成为其中最大的受益者，这是新型城镇化和过去两个阶段城镇化最本质的不同。无论是进城还是留在农村，农民都应该成为最大的受益者。如果我们能够把以人为本具体化到城镇化以农民为本，以新市民和新农民的利益为本，那么我们新型城镇化一定会取得成功。唯有走向以人为核心的新型城镇化道路，通过深化制度改革，打破现有体制的约束，转变发展方式和观念，让全体人民共同享受城镇化进程带来的发展成果，才能保证经济的健康持续增长，实现社会安定和民众幸福。