土地财政难以为继，2011年地方债务达12.5万亿

　　媒体分析报道，在目前加强房地产调控、整顿地方融资平台的大背景下，不少地方“卖地、举债”谋发展的路子遭遇严峻挑战。为此，各地正加速推进国资整合，提高资产证券化率。 目前，上海、河南、黑龙江、浙江、安徽、江西、重庆、云南、山西、山东、广东、陕西等省市都明确发布了通过资本市场整合地方国资的具体文件，内容基本围绕调整国有经济布局、推进国企重组、鼓励国企上市融资、提高资产证券化率等。

　　一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金，采取种种措施，推高地价、推升房价。“土地财政”是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。在持续升温的“卖地”为民、“卖地”为城市发展、“以地生财”的目标追求中，手段成为目的。近十年来，各地土地出让金收入迅速增长，在地方财政收入中的比重不断提升。

　　各地推进国企重组、鼓励国企上市融资、提高资产证券化率等有利有弊。国资证券化有助于改善国有企业治理结构，提升国有经济的质量和效益。短期来看，在“土地财政”可能随着房地产调控而降温、地方融资平台继续承受约束的背景下，地方财政收支平衡问题日益突出。

　　又据最新消息称，监管层进一步加强了全国金融机构中长期贷款的风险管控，这引发了人们对城投债风险的新一轮关注。机构预测，从期限上来看，2011年到2013年期间，大量地方债将进入还款期，城投债风险会在未来两三年集中爆发，而今后两年内地方债务的积累仍然会维持在很高的水平。今明两年，鉴于地方融资平台2009年的过度借贷和大举投资，地方融资平台的债务会持续增加。中国三星经济研究院首席研究员刘金贺表示，如果预计2011年贷款增长将回落至15%至17%的正常区间，届时新增贷款或再达7 .5万亿元，地方融资平台负债或将再添2.5万亿元，即使不考虑地方融资平台再次发行债券或中央再次代地方发行债券的可能性，估计到2011年末地方政府债务总额也将至12.5万亿元左右。

　　土地财政涉及房地产，“土地财政”增加了资本的成本。这不仅包括由于城市土地租金价格日益昂贵，自然资源日益稀缺以及由交通运输问题带来额外的成本，而且，土地的稀缺性和现有分布，也使得寻租行为广泛存在，成为腐败产生的重要诱因，从而直接或间接地增加资本的成本。“土地财政”影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，会对产业结构的变化产生重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，并导致生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，并占用了大量社会资源，这与中央加快转变发展方式的方针是背道而驰的。高房价背后的重要病根是政府“土地财政”作祟，不破解“土地财政”，高房价在一度受挫后难免卷土重来。土地财政是一次性财政，也是“一锤子买卖”，如果听任房地产投机风行，任房地产泡沫越吹越大，实体经济将逐渐失血，城市发展活力将不断透支，经济健康运行的系统性风险将进一步加剧。

　　财政部财政科学研究所所长贾康认为，当前我国各地之所以出现“土地财政”和大量债务，主要原因一是地方税体系没有成形，二是地方缺乏规范的阳光融资渠道。地方政府要贯彻自己的发展战略、出政绩，只能通过卖地、借债来筹资。一些专家和地方干部认为，要消除科学发展动力不足的问题，国家应从财税体制上进行调整，为地方政府确立稳定的财源。贾康说，在美国，地方政府的主要支柱财源就是房地产税。开征这一税种，使地方政府获得稳定持续的税收来源，并有助于解决当前日益严重的贫富差距拉大等问题。要加快推进房产税改革试点并逐步扩大到全国，这不仅有利于调节居民收入和财富分配，促进经济结构调整及土地节约集约利用；征收房产税增加了住房持有成本，也有利于合理引导住房消费，抑制投机性购房。

　　开征房产税或将改变土地财政现况，开征房产税也可以为地方政府提供较为稳定的收入来源，解决分税制改革以来地方财政过度依赖土地出让金的状况。土地财政不是长久之计，通过征收房产保有环节税来增加地方收入，更加合理、稳定、细水长流，也体现了社会公平。未来，房地产税逐步取代土地出让金是有可能的。房产税制改革有利于政府在履行职责和财政来源建设上建立一种良性循环；有利于优化土地资源配置，推动房地产市场稳健发展；有利于实现收入的良性再分配。

　　地方投融资平台的债务涉及货币政策，而且主体又是地方政府，央行货币政策兼顾的四个目标分别是经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。中国第二季度不会放松货币政策，将继续采取措施控制通胀。央行在2月8日和2月18日，分别动用了加息和调整准备金工具，基于控制通胀预期目的而收缩流动性的意图明显。为了防止过度紧缩对经济造成不良影响，央行将会灵活运用回购、现券交易、央行票据等方式吞吐基础货币，使整个金融系统保证合理流动性。但是，目前频繁使用货币工具紧缩流动性似乎对银行业和经济开始产生负面影响。商业银行面对紧张的资金面和不断高企的成本，举步维艰。中小企业的融资机会锐减，融资成本抬高，加上近来劳动力价格的持续上涨，企业的生存受到挑战，进而影响到就业、消费乃至经济增长。

　　预计今年存款准备金率的上限介于20%-21%，加息还会有1-2次。同时也要注意，民间资本的日益壮大，裹挟着海外巨量套利资金的流入是一股决不能忽视的力量，将使得市场的资金在政策从紧背景下依然泛滥。房地产的限购政策使得居民的投资渠道更加收窄，大量热钱可能转向股市。

　　城投债面临的风险在于两个方面，一是城投债项目的风险，在过去几年随着地方政府急于推进城镇化进程，随着今后信用环境趋紧，项目的现金流持续性减弱，这为未来的项目还款埋下陷阱。二是部分地方政府财政收入的降低会加大城投债还款的风险。有关部门对地方政府性债务的风险已给予了高度重视。早在去年6月，国务院便专门发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称《通知》)，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。在年初举行的全国审计工作会议上，国家审计署有关负责人也明确表示，2011年将对地方政府性债务进行全面摸底审计，摸清规模和结构，反映问题和成因，分析风险和责任。《通知》已提出“研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理”，这可以对地方政府债务进行有效监控，防止地方政府债务在体制外运行，对地方政府债务管理逐步纳入规范化管理，控制地方政府债务规模可以起到积极作用。

　　楼市调控和货币政策对2011年地方债务、土地财政有何影响，有待观察。

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