论南水北调中线工程的区际协调
严炳洲
（十堰市科技局，湖北十堰442000）
一、可持续发展及区际协调概略
“可持续发展是既满足当代的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展”。这是1987年布伦特兰报告——《我们共同的未来》中的经典定义。1988年春，在联合国开发计划署理事会全体委员会的磋商会议期间，发展中国家与发达国家围绕可持续发展的含义进行了一系列讨论和辩论，在1989年5月举行的第15届联合国环境规划署理事会达成共识，并且通过了《关于可持续发展的声明》。
由这个“声明”可知，可持续发展，不仅包括“代际协调”,即“既满足当代的需要，又不损害后代人满足需要的能力的发展”，而且包括“区际协调”,即“要达到可持续的发展，涉及国内合作及跨越国界的合作”［1］（P276-277）。2002年8月26日至9月4日，在南非约翰内斯堡举行的“地球高峰会议”上，朱鎔基同志提出“实现可持续发展要靠各国共同努力……有关国际、区域组织和机构应加强与各国特别是发展中国家的合作。”［2］本文要特别说明的是：在可持续发展的协调中,人们往往在时间维度上强调较多,在空间维度上说明较少。因此，从发展的空间尺度考虑，还应凸现“特定区域的需要，不危害和削弱其它区域满足其需求的能力”，即区际协调。就事物普遍联系的特性而言，代际协调和区际协调在本质上是密不可分的。换言之，既没有脱离代际协调的区际协调，也不存在离开区际协调的代际协调。据此，我们在本文中进一步明确区际协调的三层含义：从可持续发展内涵中引申出的区际协调，作为协调的一种状态，是指可持续发展的内在特质及其表现；作为一种理论，是指研究可持续发展区际之间相互关系及其规律的方法和理论；作为一种活动，则是人们处理可持续发展中区际之间相互关系的行为总称。
可持续发展区际协调的类别可以有多种划分,结合本文研究的重点,这里简要说明以下几种分类:（一）按区际协调的不同范围,可持续发展区际协调可分为国际区际协调和国内区际协调。国内区际协调又可细分为宏观协调、中观协调和微观协调。就国内水资源可持续利用的区际协调而言，又有流域协调和跨流域协调之分。本文所研究的南水北调中线工程区际协调问题属于国内区际协调，其中既包括宏观、中观和微观等多层面的协调，又包括流域协调和跨流域协调的问题。（二）按区际协调的时间特点,可持续发展区际协调可分为一次性区际协调和经常性区际协调。（三）按区际协调的不同内容,可持续发展区际协调可分为工程性协调、经济性协调、生态环境性协调和社会性协调等。（四）按区际协调内容多少的不同,可持续发展区际协调可分为单项协调、多项协调和系统综合协调。（五）按区际协调的不同方式,可持续发展区际协调可分为行政协调、计划协调、经济协调、法律协调、对话协调和咨询协调等。（六）按区际协调结果的不同性质,可持续发展区际协调可分为强制性协调和非强制性协调。（七）按区际协调参与主体多少的不同,可持续发展区际协调可分为双方协调和多方协调。本文所研究的的南水北调中线工程区际协调问题属于国内区际协调中的跨流域和跨区域协调，因此，其中大量涉及的是多方协调和系统综合协调。在转型时期的多方协调和系统综合协调中，中央政府将起决定性的作用；地方政府（特别是省级政府）将起重要作用。
顺应水资源可持续利用的要求，在南水北调中线工程即将启动之际，搞好南水北调中线工程区际协调，是我国实施可持续发展战略和实现水资源可持续利用面临的重大而紧迫的课题（如近期政策研究者在《关于南水北调工程的几个重大问题》中已有涉及［3］）。本文着重就南水北调中线工程区际协调的必要性与紧迫性、重点与关键等问题进行探讨，并从中线源头区域和全局相关联的层面提出建议。
二、南水北调中线区际协调的必要性与紧迫性
（一）保证跨流域调水工程顺利实施的迫切需要作为一项庞大系统工程的南水北调中线工程，调水线路长、规模空前、风险大、投资巨大、建设期长、涉及面广、影响深远，直接涉及京、津、冀、豫、鄂五省市，相关涉及陕、川、渝等省市，将改变沿线各省市水资源配置状况，对当地经济增长、居民生活、社会发展和生态环境等势必产生多方面的影响，原有的利益格局必然随之改变而需要进行必要的协调和调整。调水产生的各种影响和相应利益调整将更为广泛而深刻。既要正确处理建设与管理体制方面的关系，又要处理生活、生产、生态用水的关系，还要协调方方面面的利益。其建设与管理体制涉及技术、经济、环境、社会、政治等多方面的问题，要确保调水工程按计划顺利实施及实施后达到预期目标，就必须在规划、建设、营运、管理的各个环节搞好区际协调。
（二）推进区域社会经济可持续发展的内在必然要求南水北调中线区际协调，体现了推进区域社会经济可持续发展的内在要求。可持续发展高度重视事物之间的联系性和依赖性。“关于区域经济发展目标，虽然学者之间的观点存在着差异，但有两点共识：第一是要走可持续发展之路。第二是要坚持地区的社会、经济、资源、环境协调发展，逐步缩小地区间的发展差距。后一点的核心是地区之间、地区内部的协调发展，即要在合理利用资源和保护人类赖以生存的环境前提下，解决好地区经济差距问题。”南水北调中线区际协调，体现了推进区域社会经济可持续发展的内在要求。可持续发展高度重视事物之间的联系性和依赖性。南水北调中线区际协调的最大特点就是把南水北调中线工程建管放在整个中国范围内水资源的可持续利用体系中加以考虑。切忌在区域上搞“效益大搬家”。笔者认为，处于同样一个国家、同样一个市场的不同地区在跨流域调水工程存在着广泛的联系，相互的影响也比较深刻。无论是受水区还是调水区、无论是坝上还是坝下，一个城市或地区不可能只受益而不付出或只付出而无补偿。地区之间应该、也必须进行协调，在水资源可持续利用的道路上共同发展。南水北调中线工程的区际协调的主旨正是要提醒方方面关注这一点。
（三）解决现实矛盾和克服地区之间的负面辐射的需要随着多重水资源约束的加剧，中国水资源可持续利用区际协调的形势已越来越严峻，任务将越来越艰巨。如已见诸报端的“苏浙边界河道堵坝事件”［4］等已说明了这一点。为此,人们呼吁“必须加强部门合作、地区合作”。［5］由于生存的需求较之发展的需求更加缺乏弹性，加之水资源所固有的流域性特点,因此,水资源可持续利用的区际协调就显得尤其迫切和必要。区域之间的辐射既有积极的正面辐射（如引洁净水），也有消极的负面辐射，如大江大河大湖沿边的上游地区对下游的污染侵害，以及沿海地区的海洋污染波及其它地区等等。据研究比较,中国城市和农村获得安全饮用水的人口占总人口的比例分别是87%和68%,分别居世界大国的最末位和后列［6］（P251）。因河流水质恶化导致供水困难的情况与日俱增。若没有区域之间的协调联动，对这样的负面辐射的控制和消除就极其困难，付出的成本和代价也较大，持续的时间也会很长。其危害，单纯依靠经济手段是无法根除的，而必须有行政手段的强力配合和地区之间的协调。有学者指出：“鉴于外部性自身的特点和我国国情，在尝试多种方式治理负的外部性的同时，政府主导型的环保路径不能动摇，而且环保越来越成为政府的一项主要职能，政府完全可以通过严格依法行政使全民福利得以增大。”［7］
（四）统筹解决丹江口库区移民历史遗留问题的需要丹江口水库，早在20世纪50年代就被规划为南水北调的水源工程。该工程于1958年9月动工，一期工程库区移民搬迁总量为38.2万人，其中库边后靠安置21.1万人，外迁安置17.1万人。由于动迁安置工作处于特定的历史条件下，同时也缺乏大规模移民安置经验，补偿标准低，生产资料数量和质量不足，给移民区群众造成了吃粮、住房、饮水、行路、用电、上学、就医等方面诸多的遗留问题［8］。在“加坝、移民、调水、补水”的系统方案中，“南水北调，先需移民”。从全国范围看，丹江库区移民安置工作具有其特殊性：一是移民规模大。以湖北省境内的十堰市为例（下同），丹江库区一期工程移民28万多人，调水工程实施后，丹江库区十堰境内将再次动迁移民19.5万人，移民规模进一步加大。二是时间跨度大。丹江库区一期工程移民历时40多年，加上二期工程移民，其时间跨度更长。三是再次移民,安置工作难度大。特别是外迁移民返迁回来，成为无户口、无土地、无房屋的“三无”游民，成为潜在的不安定因素。建国以来，我国先后修建了五万多座水利水电工程，一般是一次性迁移。丹江口库区二次建设工程移民，造成库区“淹没重、经费少、欠账多”等一系列突出遗留问题。南水北调中线工程库区将再度大规模动迁移民，势必进一步加大工作难度。四是库区扶贫工作任务重。在一期工程移民总量中有21万多人采取后靠安置，由于补偿标准太低，补偿金额40年累计，人均不足1200元，严重制约着库区经济的发展，移民群众脱贫致富步履维艰。二期工程移民，覆盖一期移民4.7万多人，覆盖比例只占16.7%，大量的新移民面临生产和生活困难，使新一轮库区移民脱贫难度进一步加大。四是经济发展水平不同。丹江库区地处十堰市城郊，经济区位优势明显优于其他库区，恢复重建的难度也明显大于其他库区。五是丹江库区以调水为主，库区难以享受长期的优惠电价等项补偿。这些都是南水北调中线区际协调必须统筹考虑的。国家水利部部长提出：“努力做好水利工程移民工作，妥善处理水库移民遗留问题。”［9］
（五）与时俱进，深化改革和体制创新的迫切需要、理顺流域管理与区域管理关系传统计划经济时代形成的水资源流域管理与区域管理己经不适应社会主义市场经济体制和水资源可持续利用发展的需要。顺应社会主义市场经济体制的要求，水资源的可持续利用需要与时俱进、深化改革。重点是：（1）推进水资源管理体制改革。理顺流域管理与区域管理的关系，强化流域机构对水资源统一规划、统一调度的职能。实行统一调水的南水北调中线工程需要在区际协调的基础上，实行统一管理。水务管理体制改革，需要尊重水资源自然循环的自然规律和整体性，通盘考虑各种水源，在发挥市场对水资源配置基础作用的过程中，尽快消除“多龙管水，政出多门”的问题，推进供水和水污染防治等问题的统筹解决。（2）推进水利工程管理体制改革。南水北调中线工程重点要研究供水、调水和水源工程建设管理体制问题，为此必须在规划、建设、营运、管理的各个环节搞好区际协调。这是保证跨流域调水工程顺利实施的需要，也是体制创新的需要。（3）进一步加快推进水价改革。合理的水价形成机制和管理体制，对于保证水利工程良性运行，促进节水、提高用水效率，实现水资源的优化配置和可持续利用具有重要作用。根据现代市场经济要求，以南水北调中线工程为契机，加快水价改革，已成为优化水资源配置、健全中国市场体系的历史性任务。《丹江口水利枢纽工程水费计收暂行办法》［10］的出台是一个有益的尝试，这预示着形成于计划经济时代的水利工程无偿供水将成为历史。结合南水北调中线工程的实践，重点研究水价形成机制，研究水价与水资源状况、经济社会发展和人民生活水平、产业布局及经济结构的关系，逐步对不同水源和不同类型的用水实行差别水价。根据各地水资源承载能力、水工程承载能力、水环境承载能力和经济社会承载能力等因素，按照生存——生态——发展的优先序列,对各类用水实行定额管理，逐步将“超计划用水加价”过渡到“超定额用水累进加价”。南水北调中线的区际协调中价格是必须认真对待的一个核心因素。这就需要行政当局和决策者在区际协调中既考虑正式制度（如《水法》规定“水资源属于国家所有”、实施“取水许可制度和水资源有偿使用制度”等）的作用，又通盘考虑非正式制度（如国家大型水利工程中水体所占农民集体土地的客观事实、区域内的历史传统和民间习俗等）的种种影响。
三、明确区际协调的重点与关键
其从总体上看，受水区是调水工程主要的受益者，调水区是调水工程主要的付出者。南水北调中线的区际协调，本质上要以利弊进行权衡、对利益关系进行协调，利益补偿是关键［11］。作为南水北调中线区际协调的基本方法，必须服务和满足于区际利弊综合权衡与比较这一目的。为了便于区际利弊综合权衡与比较，有许许多多的科学方法可作为南水北调中线区际协调的方法，但作为基本方法的工具系统，不应该是目前较流行的二维（受水区、调水区）系统［3］。而必须进一步把“调水区”维度一分为二——丹江口水库及坝上（简称坝上）和丹江库口水库坝下（简称坝下，又指汉江中下游），在此基础上构造由受水区（X）、坝上（Y）、坝下（Z）所组成的三维系统。和东线、西线比较，中线工程所涉及的坝上、坝下问题是独特的。目前“水利部中线三方案”：一是加坝调水，丹江口水库大坝加高与输水干渠工程同步建设；二是先调水后加坝，总干渠一次建成；三是先调水后加坝，总干渠分期建设。“三方案”的总基调都未超越“加坝、移民、调水”范畴。而问题的关键就在于坝上是否有水可调？若可调水量并不充足，在保证调水需要的同时如何“补水”？大量研究表明：做好“补水”文章恰恰是南水北调中线区际协调的关键所在，甚至直接涉及到南水北调中线工程的成败。
（一）问题在北方，关键在南方中国严重缺水制约叠加的突出问题主要表现在北方。北方人均水量仅有937立方米，处于起码的要求线之下，远远低于中国长江流域以南的区域人均的3438立方米。地下水分布也极不均衡。全国每年约8000亿立方米地下水资源，南方5000亿立方米，北方17省、市、区只有3000亿立方米。每年因缺水损失的产值2000多亿元，而且呈增长之势。不少城市定时供水，居民与职工不得不半夜起床接水；有的城市甚至出现“理发不洗头，麻雀喝柴油”的奇特景观。中国北方城市缺水的严峻形势十分严峻已是不争的事实。
为缓解华北地区的缺水矛盾,国家最高决策层近两年多次强调：“南水北调工程要按照先节水后调水，先治污后通水、先环保后用水的原则，抓紧做好总体规划，尽快开工建设。”向北方调水，道理很简单，关键还在于要有水可调。目前，人们己认识到“水是维持可持续发展的控制性因素”；“水资源短缺己成为经济社会发展的主要制约因素”［12］。中国北方缺水、西北也缺水，东方有水是海水（有的专家学者主张海水西调），调水之源在南方。此所谓“问题在北方，关键在南方。”
（二）问题在坝下，关键在坝上南水北调工程成为解决中国水资源矛盾的重大战略措施。南水北调中线工程，取水源在丹江口水库，由于水质好、自流和供水覆盖范围广等优点而倍受关注；又因取水源丹江口水库同是汉江中下游的“母亲源”，影响甚广，故在东、中、西三线工程中，最为世人关注。“加坝、移民、调水、（坝下）补水”方案为多方推荐方案，是目前规划建设的倾向性方案。即调水145亿立方米方案，主要特点是“加坝、移民、调水（南水北调）、补水（丹江口水库坝下“引江济汉”——引长江水补供汉江中下游）。调水145亿立方米方案的利在于：加高大坝，可调水量增加较多，汉江中下游的防洪标准可提高至百年一遇。调水145亿立方米方案的弊在于：“三大”。即坝上淹没损失大（搬迁人口达30万人左右,田地20万亩，加公路等设施）；对汉江中下游影响大；丹江口水库坝上坝下补偿投资大。还有“调水弃电”损失大。南水北调中线工程调水145亿立方米方案，对汉江中下游影响主要表现为：第一，水位流量：145亿立方米方案相对于80-90亿立方米的方案，水位、流量影响幅度明显加大，以丰水时段为大，中小时段次之，枯水时段影响最小。第二，生态环境：1992年、1998年和2000年2月汉江先后出现过3次“水华”现象，给汉江流域人民饮水造成严重影响。南水北调中线工程“加坝——移民——调水——（坝下）补水”方案一旦实施，湖北省面临着汉江调水后，下泄水量减少，汉江自净能力降低的不利局面。第三，灌溉：丹江口水库调水对灌溉的影响主要涉及下游(湖北省境内的)罗汉寺、兴隆、谢湾、泽口四闸，以及依赖于东荆河的灌区。145亿立方米方案灌溉取水破坏状况有所恶化。与现状比，罗汉寺闸破坏率增加到10.6%；兴隆闸破坏程度上升至27.1%；谢湾闸影响较严重，供水保证率由74.5%下降至54.3%；泽口闸破坏也较严重，破坏程度上升至30.2%，供水保证率由84.9%下降至74.8%。同时对东荆河口的分流量影响很大，年均引水减少22.51亿立方米，仅为现状的43.7%。调水145亿立方米，对汉江中下游各闸灌溉用水的影响，以罗汉寺最轻，兴隆次之，谢湾闸和泽口闸严重。汉江中下游的补偿工程仍应以解决灌溉用水为主，即修建兴隆枢纽，满足其库区内三大闸的引水要求，但谢湾、泽口两闸及东荆河灌区的补偿需修建泽口枢纽或汉江运河。为此，“水利部方案”中拟定三种坝下补水措施，一是兴建兴隆枢纽（汉江天门段）；二是从潜江段开凿人工运河，“引长江济汉江”；三是汉江中下游632公里河段九级梯级渠化。而问题是,丹江口水库坝下补水三种措施,不仅投资巨大（分别为10亿元、100亿元、200亿元），而且不发电、产出低、无收入自行维持运转，船闸使汉江中下游无法畅行，尤其严峻的是坝下的枢纽工程有可能使汉江成为威胁巨大的“悬河”！据中国科学院可持续发展研究组报告，在中国可持续发展“环境容量能力建设水平”、“环境支持系统”和“区域生态水平”排序中，湖北省居第22位，后两项居第18位，在全国31个省（市、区）中处于中下游水平［13］，南水北调中线区际协调不当，湖北省的“环境支持系统”和“区域生态水平”等将进一步下降。针对这种情况，中国科学院“九五”长江重大项目组建议“建设以补充汉江中下游水量为目标的补偿工程措施，减免调水带来的负面影响”［14］。而在丹江口水库坝上补水，则可以从根本上解决由于调水对坝下的影响。此所谓“问题在坝下，关键在坝上。”当然，需要特别说明的是，“问题在坝下”，绝不意味着坝上没有问题。
（三）问题在汉江，出路在长江为了避开南水北调对丹江库口水库坝下的影响、避开加坝移民的难题，一些全国人大代表、全国政协委员和水利水电专家提出了南水北调中线工程从小江（重庆市开县渠口镇小江牛角直河段，此处距小江入长江口约90公里，三峡水库建成后长江水由小江入江口倒灌到此处以上河段，此处将成为三峡水库中的内湖）取水的方案——引江入渭济黄河。“小江方案”认为，“在三峡水库取水的小江方案不仅水源充足，免除了丹江口加坝移民的难题和对汉江中下游用水的影响，而且供水目标包括南水北调东线、中线和西线的一部分，供水范围广”［15］。但问题是:“小江方案”除了工程难题外（引水需提升垂直高度360米；穿越大巴山和秦岭两座分水岭，需开总长300公里、洞径近20米的输水隧道），不仅投资巨大，而且产出低、无收入自行维持运转，也不能达到“优水优调”的目的。尽管如此，“小江方案”仍为解决南水北调中线工程坝下问题(如后所述从丹江口水库坝上“引江济汉”——从三峡水库提水到汉江的最大支流堵河，再自流入丹江口水库，从根本上解决补水问题，提供了有益的启示。这正是“问题在汉江，出路在长江”。
（四）为补水把脉，为中线开源为了使南水北调中线工程既能解决华北地区缺水问题、又能促进丹江口水库坝上、坝下的可持续发展，在2002年湖北省政协会上，长江科学院教授刘崇熙委员提出了“以三峡水补汉江水”的提案［16］。2001年，国家计委下属的中国咨询公司邀请20多位专家专门按此建议实地考察，已初步论证可行。
由上可知，在受水区（X）、坝上（Y）、坝下（Z）三维系统中，“水利部中线三方案”都未脱离“加坝、移民、调水”的基调。而南水北调中线区际协调的关键恰恰在于坝上引江济汉——“补水”。宽阔视线和长远视线中的水源工程是整个引水工程的关键性工程。由此引出几个推论：（1）“补水——调水”的关键在丹江口水库坝上引江济汉（首先解决量的问题）。（2）丹江口水库坝上“移民是工程建设成败的关键”。（3）后续增加调水量的关键在丹江口水库坝上。（4）解决由于调水对坝下（汉江中下游）产生严重影响的关键在丹江口水库坝上。（5）保证“优水优送”的关键在丹江口水库坝上（解决质的问题）。（6）根据“优水优送”的要求，南水北调中线工程水源区生态环境保护与治理的关键在丹江口水库坝上。（7）被列入世界文化遗产的武当山古建筑群及相关的文物古迹和国家重点地质遗迹的清理及保护重点在丹江口水库坝上。（8）促进南水北调中线工程综合（经济、社会、生态）效益取得的关键在丹江口水库坝上。（9）为南水北调西线工程的规划实施探索实践经验的关键和重点在丹江口水库坝上。（10）南水北调中线工程及相关水资源可持续利用的区际协调关键在丹江口水库坝上［17］（P26-40）。
四、对南水北调中线区际协调的建议
南水北调中线工程,在中国“四横三纵”的水资源优化配置总体格局中，具有承东启西、贯通南北的特点。区际协调的目的，就是要使无论调水区还是受水区都能得到进一步的发展，区际间产生积极影响，形成良性互动关系。为此，提出如下建议：
（一）坚持把促进区域经济社会的可持续发展作为区际协调的基本原则1、坚持实施可持续发展战略，不断提高中国的可持续发展能力。江泽民同志在解决我国水资源的一则批示中指出：“解决北方缺水问题，己有若干方案，南水北调的方案，乃国家的百年大计，必须从长计议，全面考虑，科学选比，周密计划”［18］（P75）一定要经得起历史的检验，对子孙后代负责。
2、坚持实施西部大开发战略，加快中西部发展。南水北调中线工程,在中国“四横三纵”的水资源优化配置总体格局中，具有承东启西、贯通南北的特点。因此，南水北调中线区际协调必须贯彻“实施西部大开发战略，加快中西部发展”的原则。真正做到“南（调出地区）北（调入地区）兼顾，南北两利。”［19］（P344）区际协调的目的，就是要使调水区和受水区都得到进一步的发展，《中华人民共和国水法》第二十条规定：“兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益。”从而使区际间产生积极影响，形成良性互动关系。
3、坚持市场导向为主，资源导向同市场导向相结合，经济效益和生态效益并重。把水资源的合理开发利用同环境保护结合起来，充分吸取过去的经验教训，逐步形成环境污染的首端控制机制。对各项决策、各类项目进行环境风险评价，凡不符合环保要求的决策和项目一律封禁，是发达国家环保的一条重要经验，是中国环保从“末端控制”转向“首端控制”的关键一环，也是在实施西部大开发过程中避免走“先污染后治理、先破坏后恢复”老路的当务之急。
4、坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，坚持兴利除害结合、开源节流并重、防洪抗旱并举。这就需要消除区域分割、流域分割、部门分割的体制性障碍，建立从中央到地方、从流域到区域、自上而下、高效权威、运转协调的水资源统一规划、统一配置、统一调度、统一管理的新体制。
5、坚持法治原则。建恒功者，必立恒法；兴恒业者，必循恒则。“依法治国是实现可持续发展战略的根本保证”［20］。1999年江泽民同志在黄河治理开发工作座谈会上发表的《让黄河为中华民族造福》的重要讲话中指出：“要坚持依法治水的原则，研究制定有关法规，依法调整和规范黄河治理开发与管理工作中各方面的关系，统一规划、统一管理水资源，严格监督执法，逐步建立起符合中国国情、适应21世纪治理开发要求的新型流域管理体制。”
6、坚持“三先三后”原则。在2000年国务院召开的南水北调工程座谈会上，朱鎔基同志指出，必须正确认识和处理实施南水北调工程同节水、治理水污染和保护生态环境的关系，务必做到先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水，南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上。
（二）在区际协调中推进水资源大整合——“两库同流”，得“中”独厚；利在中西，惠及华北南水北调中线工程跨越江、淮、黄、海四大流域，在构筑我国“四横三纵”的水资源优化配置总体格局中，具有得“中”独厚的独特优势：一是丹江口水库坝上“引江济汉”，可调水量充足。二是利用得天独厚的地形、地势条件，能够把“四横三纵”贯通，从南到北、自西向东可基本自流输水，运行成本相对较低。三是水质好。丹江口水库水质符合国家Ⅱ类水标准。输水总干渠以新开明渠为主，局部是管道，与天然河流全部立交，自然形成“清水廊道”，可保证“优水优送”，满足城市生活用水对水质的要求。四是南北两利，坝上坝下兼顾。加高丹江口水库大坝，增加有效调节库容，能较好地满足北方受水区供水目标要求，提高供水保证率，同时可从根本上解决汉江中下游防洪、灌溉等问题。“坝上补水、加坝调水”，可以把目前亚洲最大的人工湖——丹江口水库同将来亚洲最大的人工湖——长江三峡水库联系起来，使中线北调的南水“两库同流”。“两库同流”的中线调水格局，不仅能使建成后的长江三峡更快、更好地发挥调水的功能（波击效应），而且给“实施西部大开发战略，加快中部发展”增添了新的内容（更大的带动效应）。现在实施的长江上游造林绿化工程，黄河、长江源头生态系统保护区，长江上游地区坡面水地整治工程，重要水源区保护工程等西部大开发的重点建设项目，除原有意义和作用（如长江防洪等）外，更与南水北调中线工程直接相联。同时，三峡工程和南水北调中线工程的建设又对长江水资源及环境保护提出了更高的要求，由此，南水北调中线工程区际协调所涉及的省市将由京、津、冀、豫、鄂进一步向西部的渝、川、贵、青海等扩展。这就使南水北调中线工程与“实施西部大开发战略”内在地联系在一起。可以说对丹江口水库和长江三峡水库的系统开发、利用和保护，利在中国的中西部，随北调的水流惠及华北地区。对南水北调中线工程水源工程的系统整合与调整，与即将启动的丹江口水库加坝工程具有“相容性”（与坝下补水工程则是相斥的），与西部大开发中一系统的生态环境建设项目具有“互补性”。这不仅有利于制定和完善长远的大西部生态规划，更好地在区际协调中采取生态共建的一致行动，从而克服生态治理，“星星之火”难以燎原的问题［22］，而且可为实施更大跨度的南水北调（如调西南诸水补长江，基本内容已大大超出目前的“调水”范畴，而是呈现出通诸水为一体，集水利之大成）探索实践经验。
（三）跨大区域，中线贯通———因势利导，促成“南水北调中线经济区和经济带”南水北调中线作为跨流域、跨区域联系的新载体，可能会由此形成与目前经济协作区不同的新的经济协作区。有学者根据地理分布、经济实力和辐射条件，把中国划分为渤海经济协作区（以北京、天津为龙头，覆盖华北、东北），长江流域经济协作区（以上海为龙头，覆盖长江流域8个省市，带动华东、华中及西南部分地区），珠江三角洲经济协作区（以广东为龙头，覆盖华南、西南8个省和自治区）和西部经济协作区（以兰州为中心，覆盖西北、西南7个省和自治区）［1］（P276-277）。中线工程，将在一个较长时期内成为扩大内需、拉动经济增长的重要经济带，由此会形成与目前经济区不同的新的经济区——“南水北调中线经济区和经济带”（或“南水北调中线经济协作区”）。以京、津为龙头，沿输水线路辐射河北、河南、湖北和重庆。
正如江泽民同志在中共十六大报告中指出的：“加强东、中、西部经济交流和合作，实现优势互补和共同发展形成若干各具特色的经济区和经济带。”［23］这为因势利导、顺势而为、推进“南水北调中线经济区和经济带”的形成提供了有力的指导。“南水北调中线经济区和经济带”构建过程中的区际合作主要包括：（1）规划同筹。共同规划相邻地区的水资源可持续利用，发挥水资源可持续利用的规模优势，充分利用可以共享的一切经济资源。（2）市场同体。区域优势互补,共同培育统一的水市场，彼此形成了命运共同体。（3）生态同治。共同采取措施，建立生态联建、污染协防机制，共同营造良好的可持续发展环境，提高可持续发展能力。（4）共同开展人才与技术的交流，落后地区的干部和企业家可以到先进地区挂职锻炼，先进地区的干部和企业家也可以到落后地区短期工作，有利于促进技术、信息、智力资源的交流和沟通；（5）探索转型时期受水区对口支援南水北调中线工程库区移民和库区建设的新机制、新方式和新路子。在调水区的资源和生态效益向受水区流动的过程中，注重超前引导受水区智力、技术资金和经济效益向调水区的流动。共同开展人才与技术的交流，落后地区的干部和企业家可以到先进地区挂职锻炼，先进地区的干部和企业家也可以到落后地区短期工作，有利于促进技术、信息、智力资源的交流和沟通。进一步鼓励受水区的机关团体、企事业单位到库区定点营造公益林，帮建移民希望学校、捐资助教助学，捐资保护库区文物和国家重点地质遗迹，帮助宣传库区无公害绿色产品，投资创办生态农业基地，经营绿色产业等。从全局看，形成“南水北调中线经济区和经济带”,在目前具有独特的战略意义：一是具有发达地区同中西部相结合的特点，不同发展水平呈现梯度的地区，通过区际协调、区域合作、辐射带动，能够进一步缩小地区间的差距，促进平衡发展。二是能够促成以京津为中心的环渤海经济协作区和以上海为龙头的长江流域经济协作区之间更好地互动，能够促进“沿海、环海战略”向纵深推进，从而使“沿海环海”战略的领先发展优势能在更大范围内发挥波及作用，产生规模效益。
（四）从战略布局来看，南水北调中线协作区，能推进发达地区经济效益与中西部相对落后地区生态环境效益的相互渗透与融合在“南水北调中线经济区和经济带”内，中线协作区范围内，没有发达地区的富裕和良好的经济效益，生态建设和环境保护就缺少支撑；没有相关区域良好的生态效益，暂时的富裕和取得的经济效益也难以持久，区际间经济效益和生态效益的良性循环并由此带动和促进区内的良性循环，“通过生态效益和经济效益的互换取得双赢结果”［11］。而这正是可持续发展区际协调的要义所在。2003年3月18日，温家宝总理在会见采访“两会”的中外记者时强调必须把握“城乡协调，东西互动”等24字原则［24］。四是“南水北调中线经济区和经济带”的形成，可以把中线工程的“积极外在性”（调水区为受水区乃至全国的生态安全和经济社会发展作出的巨大贡献）同“消极外在性”都“内在化”，从建立利益补偿机制的角度看，内在化是解决“外在性”问题的重要方法。这将有助于区域发展成本的最小化。五是有利于探索建立区域联盟或区域性经济协调组织,并从财政体制角度研究区域内各地的横向利益分配［25］。建立横向利益分配机制，可以对跨地区资源配置、跨地区投资、跨地区产业转移等在财税上有一个合理的分配，为“形成各具特色的经济区和经济带”搭建共同发展、互动双赢的平台。
（五）设立国家南水北调中线工程水源保护区［26］——清源固本，功在当代，惠及后世保证“清水走廊”长期发挥应有效益，必须把高速公路建设、养护统一，营运、监管同步的经验，移植到南水北调中线工程渠首枢纽、总干渠、水闸、隧洞、渡槽、公路、铁路桥以及左岸排水设施等建筑物的规划、建设、营运、保护和管理中来，就“木桶短板效应”而言，任何一个环节形成制约都会影响整个工程效益的发挥。但就本源而言，把丹江口水库——亚洲天池及即将建成的长江三峡水库保护好显得尤其重要。水是生命之源，调水工程是“生命工程”。调水工程的源头可谓是“生命工程之源”。清源重在固本，这是水资源可持续利用的内在要求。中央领导同志多次强调，南水北调工程要坚持“先节水后调水，先治污后通水、先环保后用水”的原则。温家宝同志在考察南水北调中线时指出：“现在丹江口的水质是好的。我们要保证丹江口水库永远是一库清水。”《中华人民共和国水法》第三十三条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度”。国务院印发的《全国生态环境保护纲要》明确规定对重点地区的重点生态问题将实行更加严格的监控和防范措施。在今后的一个时期，国家将重点抓好三种不同类型区域的生态环境保护，在江河源头区、重点水源涵养区、水土保持的重点预防保护和重点监督区等对保持流域区域生态平衡和国家生态环境安全方面具有特别重要作用的重要生态功能区，实施抢救性保护。建立生态功能保护区，实行严格保护下的适度利用和恢复。过去，为了求发展，我们事实上存在“先污染，后治理”的问题，其代价巨大。如在5100亿国债投资中，有近五分之一用在大江大河大湖堤防工程和治理污染［27］。总结经验教训，在标本兼治的过程中，更应注重本源的保护和治理。可以说对中国两大人工湖（长江的生存之需，而且也是全局可持续发展之所需。
（六）系统配套推进南水北调中线工程水源保护区建设第一，加大综合治理水土流失的力度。1998年水灾之后,在科学论证的基础上统一了认识:水灾是因长江(包括松花江和嫩江)上游水土流失造成的。普查表明，流入江河湖库的泥沙有78.29%来自于坡耕地,而来自森林与修工程的泥沙分别只占7%和8%［29］。据此,以水源区内退耕还林为切入点，加快林业系统工程建设刻不容缓。第二，扶贫开发与环境保护并重，实施工程移民和生态移民工程并举。“贫穷是一切污染中最坏的污染”，改变丹江口水利枢纽一期工程移民就近后靠的做法，把水源保护区核心区的生态移民纳入国家生态移民计划，尽快批准立项，组织实施。第三，支持水源保护区内的农村能源建设。为确保退耕还林“退得了，稳得住，不反弹”，解决农民烧柴问题是个重要环节。第四，以南水北调水源保护区、三峡库区为重点，切实做好地质灾害和“生物入侵”［30］的防治工作。第五，加大对水源保护区建设的投入。主要包括：（1）对南水北调中线工程实施后，淹没的林地及林业基础设施纳入南水北调中线工程，给予补偿，主要用于水源保护区的生态建设和环境保护。（2）《南水北调总体规划》中提出：国家设立“南水北调工程建设基金”，作为调水源头的十堰市，要主动争取国家设立“南水北调工程建设基金”后，应考虑将部分资金用到水源保护区生态建设和环境保护上。（3）超前运筹，系统研究水资源承载能力、水工程承载能力、水环境承载能力及经济社会承载能力，通过多渠道反应——对北调的南水，逐步在形成合理商品水价的基础上，将部分调水收益，固定用于水源保护区的生态建设和环境保护。（4）开征环境与资源补偿税（如1998年修改后的《森林法》中明确规定：“国家设立生态效益补偿基金。”），从中拿出部分用于水源保护区的生态建设和环境保护。（5）争取“受水区”政府、科研院所、企业组织生态农业专家分批地到库区蹲点，并在项目和资金上实行定点、定向倾斜，支持发展生态农业，以减少对水体造成的面源污染。（6）和“谁污染、谁治理”互为补充，对水源保护区的生态环境保护坚持“谁受益、谁补偿”的原则,配套建立付出者、受害者利益平衡补偿机制，并使之规范化、法律化。（7）设立生态彩票筹资，用于生态建设和环境保护。（8）设立江河源头和水源区环保基金。（9）争取并使用好国际援助和世界银行贷款（如汉江上游7县市实施了“日本政府无偿援助汉江上游水土保持林项目”，总投资13000万元，其中利用外资6700万元）。
（七）把握区际协调在丹江口水库坝上这个关键，突出加快对汉江——堵河流域水电资源开发这个重点在“坝上补水——调水”系统方案中，加快汉江——堵河流域的水电开发，既是南水北调中线工程自身良性循环的内在需要，也是坝上补偿性开发的重要内容，对秦巴连片贫困地区的整体扶贫开发作用巨大。汉江上游——堵河流域水能资源丰富，自20世纪50年代后期以来，一直是中国和湖北省流域水电开发的工作重点。湖北省境内汉江干流梯级开发的水电站有夹河、孤山、丹江口、王甫洲、新集、崔家营、雅口、碾盘山八个，总装机容量204.4万千瓦，其中丹江口、王甫洲二个水电站已建成。但目前流域内水电已开发量占可开发量（丹江口水库坝上引江济汉将进一步大幅度提高可开发量）的比重还相当小，与区域经济可持续发展的需求尚存在着差距。和前述区际协调的“（坝上）补水——调水”方案相适应，建议有关方面对《丹江口以下汉江干流水能资源开发规划》作出重大调整，明确把汉江上游——堵河流域梯级开发作为重点。抓“南水北调”工程机遇，黄龙滩水电站扩机增容（34万千瓦）工程已经国家批复立项，并于2002年6月动工；根据丹江口水库坝上引江济汉方案，进一步抓紧正在做好潘口、小漩、鄂坪、周家烷、龙背湾、松树岭等堵河干流梯级开发水电站的前期工作。争取坝上引江济汉补水前建成。堵河干流水电站的梯级开发，是实现丹江口水库——长江三峡水库“两库同流”的中线调水良性循环的内在需要，既可补水储能发电，又能联合调度分流调洪，可谓是“三利”兼收。对于湖北省境内形成“一主两翼”（以长江三峡为主，以清江为南翼，以汉江——堵河为北翼）水电开发格局也十分有利。
（八）注重把建设水源保护区同规划建设生态城市、发展绿色产业结合起来十堰市作为水源区，在坚持“服从大局，服务工程，抢抓机遇，趋利避害，发展自己”的同时，走“环境立市”的道路，是完全正确的。十堰市是目前中国中西结合部唯一的国家园林城市；2000年十堰市向国家环保总局申请并被批准为“国家生态示范区建设试点地区”；2001年5月，《十堰市生态示范区建设总体规划》通过国家和省专家评审，2001年11月十堰市被国家环保总局批准为“鄂西北山区国家级重点生态功能保护区”。这说明十堰市具备规划建设生态城市的基础条件。另一方面，从十堰市作为全国汽车基地、“生态屏障”、旅游胜地和调水源头（京津饮用水水源）的地位看，规划建设生态城市是十分必要的。以南水北调水源保护区规划建设为契机，建议国家在水源保护区核心区的十堰市开展生态城市规划建设试点工作。促使十堰市的城市经济在进一步壮大汽车主导产业的同时，积极培植以武当山为龙头的旅游经济、以汉江——堵河为主干的水能开发和生物医药产业；引导农村（含森工企业）剩余劳动力向非农产业转移（如生态旅游、绿色产业、医药保健品生产等），探索以有机农业、生态农业为基础，以市场农业为导向的现代农业发展之路，从而为水源保护区的建设提供产业支撑。为此，国家应积极支持地处水源保护区核心区内的鄂西北武当山区创建有机农业示范基地。
目前，在鄂西北武当山区创建有机农业示范基地，具有得天独厚的比较优势。一是生态环境优越。鄂西北武当山区位于北纬30度，统观全球这一纬度带有着特殊的生态环境，该区域主要由秦岭、巴山余脉和武当山三大山系构成，形成了相对独立的生态系统。二是地理气候适宜。
武当山区海拔在1000米左右，海拔千米左右的山区空气清新、气压适宜、温度适中，污染源少，利于健康，在这种环境里开发的有机农业产品能够更好地适应提高生活质量和健康水平的需要。三是农业基本无污染。鄂西北十堰境内的化肥、农药施用量分别低于湖北省平均水平38%和72%，且主要限于150万亩好田好地的粮油大宗作物，3000余万亩的山场面积和众多的经济作物，基本上是天然的有机农业。四是有机生物资源丰富，具有生物多样性，在鄂西北武当山区已探明动植物资源达3100多种，其中野生有机食物资源七大类，近2000种。选择鄂西北武当山区建设全国有机农业示范基地，是积极做好南水北调中线工程建设准备工作的系统配套工程，有利于促进生态建设，有利于培植贫困山区的特色产业，增强自身造血功能，加快扶贫开发步伐。为此，建议有关方面将鄂西北武当山有机农业示范基地建设项目纳入国家有机农业项目建设和南水北调中线工程水源区生态建设项目；并把创建鄂西北武当山区有机农业示范基地与新阶段扶贫开发统筹部署。
与此同时，需要进一步加强可持续发展区际协调理论（包括建立环境影响评价机制和绿色GDP核算体系、区际协调指标体系、水权界定、水资源可持续利用及生态环境建设的联动机制、组织机制等）和法治研究，以便为南水北调水中线工程区际协调提供强有力的指导。建恒功者，必立恒法；兴恒业者，必循恒则。“依法治国是实现可持续发展战略的根本保证”［21］。明确把可持续发展战略和水资源可持续利用法治融入宪法，并据以修改应完善相应的系列法律。
建议先期试行南水北调水源区保护办法，在总结经验的基础上，研究制定《保护和利用水资源法》等。
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［作者简介］严炳洲（1964－），男，湖北十堰人，十堰市政协副主席，研究员，华中科技大学硕士，主要从事经济学研究。