谢逸枫:指望保障房降房价幻想彻底破灭
随着2003年国务院“18号文”的颁布，国内商品房价格犹如脱缰之马般疯涨，占据整个城镇住房体系90%份额；与此同时，保障房投资占住宅投资的比重却一路下滑，份额仅为5%左右.1998年住房商品化改革的纲领性文件就已多次提及保障性住房。但是，此后对保障性住房在界定、规划、建设、管理和监督等诸多方面始终未能加以明确。过去十年堪称中国楼市的"黄金十年"，却也是住房保障严重滞后的十年。据统计数据显示，以全国经济适用房开发与销售情况为例，两大方面占同期商品住宅投资额和销售面积的比重都大幅度下降，分别从2000年的16%和20%降至2008年的5%和8%。
其实，谁都知道，保障住房制度在中国一直是不完善，与新加坡和德国及美国等香港相比，首先中国保障住房一直存在立法缺限，完成靠政策或通知等文件，去实施保障住房开发作为依据。其次保障住房的资金，一部分中央财政和地方政府土地出让金的10%及公积金等其他资金，但是，从各地方政府对于保障房建设的资金投入看，基本上是3%或6%，有的甚至是零，保障房建设缺资金是保障房建设完成率主要因素。
再次保障住房的土地供应不及时，虽然中央再三强调，一定完成中央对于保障房的土地供应计划和开发时间，但是，地方政府往往考虑到保障房不能够给地方财政带来收益，只公布保障房土地供应计划，却没有去实施，成为中国保障住房完成率不高的因素之二。最后保障房选址偏僻，或者是城市之间有行政限制，或者是保障房价格过高，或者是地方城市存在住房观念问题，导致保障房的建设和开发不重视。
2010年度住房用地计划拟供应量为大约18万公顷，但是从全国30省区市(西藏除外)住房用地计划情况看，基本上未完成供应计划，30省区市大部分仅完成供地计划的50%-60%左右。从今年土地供应增长135%，三类住房用地占77%的情况看，保障房的土地供应未来将成最主要的抑制房价和增加市场供应及解决结构问题的核心因素。毫无疑问，土地供应量不足，造成供应不平衡，影响政策调控和楼市供应，将把2011年房价推高。
调控力度不断加大，房价依旧节节上涨，这已经成为2010年房地产市场的主题词。刚结束不久的中央经济工作会议上，对于2011年的房地产政策并没有更多着墨，只是提出加快住房保障体系的建设。住房和城乡建设部12月初向各地发出《关于报送城镇保障性安居工程任务的通知》，通知明确提出，2011年计划建设保障性安居工程任务是1000万套。1000万套保障性住房,相比2010年的580万套，增长72.4%。这张甚为惊人的任务单，几乎相当于今年全国商品住宅的销售总套数，所需的投资额更高达1.4万亿元,如此庞大的政治任务，财政已到天花板,地方政府靠什么完成，究竟会对房价产生多大影响?
市场归市场，保障归保障。从2008年宣布建立住房保障体系开始，学习中国香港与新加坡的双轨制已经成为中国楼市的目标。不管实现这个目标后结果是否美满，目前学习的步子正在加快。背后最根本的原因是，商品房价越来越难以控制，今年的两次房地产调控堪称历史之最，但结果并不如意。地产商公布的11月当月销售均价显示，调控并不能让房价下挫，11月万科的销售均价为13268元，为今年最高。其他开发商也同样屡创新高，与今年6月相比，万科销售均价上涨30%，金地上涨20%，富力上涨64%。虽然这样的简单列比并不严谨，但也颇为直观地说明调控之难。1000万套的保障房成为明年的新任务。但保障房能对房地产调控产生怎样的作用?对刚性需求予以满足和解决，加大保障性住房实现“应保尽保”，会降低房价上涨的推力，进而抑制商品房的需求。
但明年1000万套的任务并不轻松，这已相当于每年全国商品房销量的总和。2009年全国的商品房销量不过9.3亿平方米，如果按100平方米一套房子折算，当年全国不过卖出了900万套房子。今年房地产遭遇连番调控，即使增长依旧，全年售出的商品房预计也只在1000万套左右。如果明年的保障房计划可以顺利实施，商品住宅与保障房的比例几乎达到1:1。商品房市场用了几乎20年的时间才形成现在的规模，每年全社会的资金投入近乎7万亿元。有人估算过，同样体量的保障房所需的投资资金高达1.4万亿元。如此庞大的资金需求由地方政府自己买单绝对不可能，1.4万亿元已相当于地方政府全年的土地出让收入，而且前提是土地市场价格维持在2009年、2010年的高峰期。
1.4万亿天量保障房建设投资钱从何来？今年赶死赶活就已经把老底都清空了，明年几乎还要翻一番，财政肯定是没钱了。1000万套保障房几乎是不可能完成的任务。2010年中央财政安排的保障性住房建设资金为792亿元，已为历年之最。但是根据公开数据推算，2010年保障房的总体投资高达8000亿元，剩下的7000多亿元的资金均需要地方政府投入。一开始，地方政府的算盘打的是社会资金的参与。但对于回报遥遥无期的保障房，社会资金兴趣不大，即使参与其中的开发商也大多抱着维护政府关系的心态参与.
广州2010年新开工建设保障房300万平方米，相当于过去3年的总量，“今年21个保障房项目已落实19个，分布于天河、萝岗、白云、黄埔、花都和南沙6区。”知情人士透露，这批保障房项目中有12个由政府主导建设，7个由社会力量参与。原本广州计划保障房项目有一半以上引入社会资金，但最后动用了各条渠道后也只能完成计划的2/3，买单的还是地方财政。其中廉租房全部由政府财政买单;经济适用房则是滚动建设，主要通过前期销售收入来筹集后期建设资金，不足部分则由商业银行贷款来获得。
在2011年的1000万套保障房中，增量最大的属公共租赁房。这些公租房如果像廉租房一样，压在地方财政上，无疑是百上加斤。今年10月份，三部委在联合下发的《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》中明确，公租房和廉租房可以共享同一资金来源——土地出让净收益：从2010年起，在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，各地可将从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金统筹用于发展公共租赁住房，同时还可动用公积金增值收益部分和廉租房补贴给公租房补贴。这其实与廉租房、经济适用房是同样的渠道。这样的安排解决不了问题。例如,2010年深圳市土地出让计划收入239.04亿元，其中将安排6.94亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%。“因为政策规定是土地出让‘净收益’的10%，究竟地方政府的出让净收益是多少，这本来就是一笔糊涂账。
按照深圳的“十二五”规划，未来5年将建设68.2万套住房，其中四成是保障性住房，也就是每年要建5.45万套保障房。深圳保障房拆迁建造的最低成本也要6000元/平方米(这还不包括维护、管理的成本)，假设平均每套房60平方米，一年深圳保障房的总成本就高达196.2亿元。以今年不到7亿元的资金解决深圳保障房的问题肯定杯水车薪。
2010年12月17日中国经营报报道,广东省住建厅副厅长陈英松表示,今后在商品房开发以及‘三旧’改造中的商品房项目中，也要求按一定比例配套建设公租房。以后土地出让条件中就明确配套建设的公租房，包括总建筑面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准、房屋权属等事项。并在土地出让合同中约定。如果房地产开发企业未按规定配套建设,就要依法承担相应违约责任。
将目标瞄准开发商的远不止广东，今年6月，上海市住房保障和房屋管理局表示，今后凡新出让土地、用于开发建设商品住房的建设项目，均应当按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。事实上在商品房项目中“配建”、“插建”，已成为多个省市为增加保障房供应而采取的方法。比例大多在3%到5%不等。即使将来全国商品房都配建保障房，2009年全国7亿平方米的竣工面积计算，保障房也只有2100万~3500万平方米。距离明年1000万套的目标还有一半的任务。
国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松表示,银行还是最大金主,政府的投融资平台完全可以在保障房建设中担当大任，银行、信托、保险等资金和民营企业资金都可通过投融资平台参与进来。预计未来将逐步成为我国保障房建设的主体渠道。各大金融机构也纷纷宣誓支持，保险资金投资保障房依旧还在“计划“中。还是要靠银行,住建厅表示。12月8日，上海银监局表示，上海银行以银团的方式向13个保障性住房项目发放贷款，规模达到373.8亿元。12月初，工商银行宣布贷款支持“华岩组团公共租赁住房”项目。这是重庆市2010年首批开建的3个公租房项目之一，工商银行表示，该行贯彻国家建立保障性住房体系的战略。
早在11月20日，北京银行就分别与北京市国土资源局、北京住总签署战略合作协议，提供意向性授信北京市国土资源局50亿元、与北京市土地整理储备中心签订10亿元综合授信合同、为北京住总提供20亿元授信额度，优先用于保障性住房建设。而就在11月19日，建设银行北京市分行与北京市住房和城乡建设委员会签署战略合作协议，给予北京市保障性住房建设200亿元人民币意向性授信额度。越来越多迹象显示，银行大笔资金将进入，保障房似乎有了“保障”。
但更多的问题也因此带出，保障房如何分配?商业贷款资金寻求回报怎么解决?以香港经验来看，在考虑维护、折旧以及相关人员薪资等经常支出后，持有廉租房利润率为-14%左右。必须依靠物业出售及商业租赁融资补贴。内地显然还没有这样的长效体制。日前杭州传出建造保障性“别墅”引进名人。而深圳的保障房也不再局限于低收入人群，而是扩大至面广量大的各类各层次人才。也就是按照人才的不同层次，给予了不同级别的住房优惠政策。这样的保障房制度是否有失本意?
2010年保障房完成了吗,12月7日，新华社在《以人为本，几多温暖 几多期待——2010中国民生“关键词”》一文中透露：2010年，中国保障性住房建设迎来了全面提速的阶段，580万套保障房的开工任务圆满完成。如果今年任务确实完成，的确值得庆贺。因为一直以来，保障房在地方政府眼中还不如“鸡肋”。早在1998年房改就确立要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，但保障房建设却是一再下降。例如其中经济适用房，1999年全国经济适用房开发投资额在商品房中所占的比例为17%，之后，此比例不断下降，2009年已降至4%。
根据住建部公开资料显示，2010年住房用地计划拟供应量大约为18万公顷，同比增长135%，三类住房用地总占比不得低于77%。从全国来看：除了将房地产三年振兴规划从“十二五”规划中删去之外，国务院还提出了保障性住宅建设目标，2010年全国要建设580万套保障房，2011年要建设680万套保障房，2012年要建设620万套保障房。也就是说2011年和2012年两年内，全国保障性住房建成量将达到1300万套。与去年全国住房实际供地76461公顷和前五年平均年度实际供地量54650公顷相比，有大幅度增加。
例如，2009年1至11月,我国保障性住房用地供应27.54万亩,仅完成年度计划供应量的46.66%。疲弱的建设力度，意味着保障房与庞大的商品房数量相比仅仅是冰山一角，我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。
例如，《2010年住房建设计划》。该年度计划的适用范围是广州市辖十区。2010年广州市商品住房用地将供应500公顷，规划建筑面积750万～950万平方米。其中，政府保障型住房用地供应150公顷、规划建筑面积299万平方米。即是说，2010年广州市的住房用地供应中，保障型住房用地已占到30%；保障型住房规划建筑面积则占整体供应的31.47%～39.8%。
在2010年广州市计划新开工建设300万平方米保障性住房中，已落实用地的项目有19个，拟建建筑面积180.19万平方米，含廉租住房建筑面积96.97万平方米，经济适用住房、经济租赁住房建筑面积共83.22万平方米。广州原计划2010年供应3000套公租房，最近又明确公租房数量将增至8000套。
自2008年开始，中央启动保障房工程。但地方政府依旧“兴趣不大”，审计署公布的全国19个省市2007年至2009年政府投资保障房审计调查结果。审计发现，6个城市和4个县共计2.16亿元廉租房保障资金被套取挪用，北京、上海、重庆等22城市未按规定从土地出让净收益中按时足额提取廉租住房保障资金，两年共计少提取146.23亿元。
2010年6月住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，明确公共租赁住房将成为保障性住房主力的方向，今年全国37万套公租房的兴建任务已下达。加大保障性住宅供给的同时，各地还不断探索和完善住房保障制度，试图建立适合自身的住房保障体系。住房和城乡建设部确定的2010年保障性安居工程建设目标是建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套，改造农村危房120万户，总量比上年增加三分之一。2010年众多城市明显加大了保障房的供应力度，例如北京、广州等一线城市。
根据住建部公布的2010年保障房建设进展情况，截至2010年6月末，全国保障性住房已开工220万套，占全年计划的75％；各类棚户区改造开工190万套，占全年计划的65％；农村危房已开工68万户，占全年计划的56％。其中，廉租住房开工率75％，公共租赁住房开工率85％，城市棚户区改造开工率70％。截至2010年8月末，保障性安居工程已完成投资4700亿元，占全年投资计划的60％。中央财政692亿元补助资金目前也已经全部下达。
2010年11月17日，财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部下发的《关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》指出，从2010年起，各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将现行从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公租房，包括购买、新建、改建、租赁公共租赁住房，贷款贴息，向承租公租房的廉租住房保障家庭发放租赁补贴。从2010年起，各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，可以将住房公积金增值收益中计提的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。
保障房建设雷声大雨点小,在今年年初出台的“国11条”里，加大保障房建设成为中央遏制高房价的重要手段之一，早前国务院常务会议更表示通过加大保障房建设力度，力争到2012年末基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。但摆在老百姓面前的是，从2000年开始，保障房建设日益被边缘化，例如，从1998年房改后，除了1998年与1999年经适房投资占住宅投资总额的比重呈上升外，从2000年至2007年这一比重一路下挫，其中2002年、2004年与2005年经适房投资建设更出现负增长。
截止2009年8月底，地方保障性住房建设完成投资394.9亿元，完成率仅为23.6%。我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。例如,根据已公开的数据，自广州2006年启动新社区建设以来，共开工建设保障性住房逾290万平方米，只完成《广州市住房建设规划（2006-2010）》要求的900万平方米的32%。根据已公开的数据，自广州2006年启动新社区建设以来，共开工建设保障性住房逾290万平方米，只完成《广州市住房建设规划（2006-2010）》要求的900万平方米的32%。
我国去年“卖地”收入1.4万亿元 同比增43.2%,财政部4月11日,发布了详细的2009全国土地出让收支基本情况，全国土地出让收入为14239.7亿元，增长43.2%；其中用于廉租住房支出187.1亿元，占1.5%。受国内房地产市场逐步回暖影响，全年土地出让收入增速呈现明显的前低后高走势，上半年收入同比下降19.7%，下半年收入增长110.9%。全国土地出让收入约2/3来自沿海省份。此前，国土资源部公布的《2009中国国土资源公报》显示，2009年土地出让总价款为15910．2亿元，其中“招拍挂”出让价款占出让总价款的94.9％。
有数据显示，在过去的两年间，深圳面向社会低收入家庭提供了保障性住房近9000套，完成计划不到1/10。2010年深圳市土地出让计划收入239.04亿元，其中将安排6.94亿元用于保障性住房建设，不到土地出让金总额的3%，《关于深圳市2009年度土地出让收支情况及2010年土地出让收支计划的报告》时披露的信息。今年，深圳拟新出让各类用地370公顷，城市更新项目出让土地416公顷，土地出让计划收入239.04亿元。
根据计划，深圳市本级土地出让计划支出158.76亿元，其中用于保障性住房建设6.94亿元。2009年11月，财政部与国土资源部、审计署等部委联合发布《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，要求严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金，根据城市廉租住房保障工作进展情况及时核拨所需资金。
保障房变成了政治口号，制定计划时“喊破天”，年终总结时“避之则吉”。整个“十一五”期间，深圳市计划安排建设保障性住房14万套，计划“基本解决户籍低收入家庭住房困难”。相关统计数据却显示，截至今年9月底，“十一五”期间完成保障性住房建设投资仅111.27亿元，只完成总投资的三分之一。2009年全国保障性住房建设进度缓慢,截至8月底,地方保障性住房建设完成投资394.9亿元,完成率仅为23.6%。
今年1月19日国土资源部召开的“保增长保红线行动”成效座谈会也显示,去年1至11月,我国保障性住房用地供应27.54万亩,仅完成年度计划供应量的46.66%。疲弱的建设力度，意味着保障房与庞大的商品房数量相比仅仅是冰山一角，我国保障性住房供应量太少，实际供应只占到整个城镇住房体系的5%左右。
在发达国家，商品房占整个住房供应体系的比例一般不超过25%，保障性住房或者带保障性特征的住房占比往往非常高， 在新加坡，保障房和带有保障性质的住房占住房体系比例高达97%，仅有3%的富人居住在由开发商提供的商品房内，并且收取很高的土地出让金以及物业税。但在我国地方政府并没有建设保障房的动力，导致整个城镇住房体系90%以上被商品房占领，比例之高全世界找不出第二个。
其实即使在今年上半年，保障房建设情况依旧不理想。媒体引用国家统计局的数据，显示1~6月份，全国保障房投资额为433.19亿元，同比减少1.7%。但从7月开始保障房投资增速加快。住建部公布的数据显示，截至8月底，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造已开工410万套，占计划的70%;1~8月，全国保障性安居工程完成投资4700亿元，占年度投资计划的60%。一个月后，住建部再更新数据，9月份全国城镇保障性住房和各类棚户区改造新增开工110万套，累计开工率达90%。
保障房突然增速的背景是，中央一再地三令五申，今年八九月分别召开的两次全国性保障房建设工作会议，领导人甚至不惜动用了单独签订保证书、年底问责的政治手段。随后就是各部委分赴各地监督调研。于是不到一个季度，保障房的数据不断飙升，这不合常理，并质疑是否存在统计口径的差异。今年上半年新开工保障房不超过150万套，从而今年3季度开工至少达到370万套，即大约2.2万亿平方米。而今年3季度全国房屋新开工3.9亿平方米，扣除保障房，则商品房开工仅1.7亿平方米，即同比下降30%以上。这与商品房市场状况又有很大出入，因此表示情况可疑。无论今年任务是否已经完成，明年接近翻一番的目标又再度降临。
2009年深圳在保障性住房的用地供应上，土地供应量为零。人大提出，保障性住房建设既要切实保证保障性住房用地按期供应，又要按规定建立专项廉租住房保障资金，政府应当加强保障性住房用地供应和资金的管理，切实保障低收入群体住房需求。此外，针对去年计划供应土地360公顷，但实际仅完成220公顷，比重仅为六成的情况，人大常委会也提出，计划完成率低主要是计划出让地块前期准备工作不到位，政府应当加强部门协调，加大征地拆迁和土地整备力度。
保障房的土地供应未来将成最主要的抑制房价和增加市场供应及解决结构问题的核心因素。毫无疑问，土地供应量不足，造成供应不平衡，影响政策调控和楼市供应，将把2011年房价推高。目前楼市最关键的是增加土地供应，而增加土地供应量的落实是房地产长远发展的根本。所以，若市场土地供应不出，商品房也不会低价卖出。