案由：关于建立地方政府解决农民工子女义务教育问题财政激励机制的建议

审查意见：

提案人： 张杰庭

主题词：农民工子女义务教育  财政激励机制

提案形式：个人

内 容:

事由：

党中央、国务院高度重视农民工子女义务教育问题。早在2003年，国务院办公厅在转发教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中就提出了“两个为主”的原则，即解决农民工子女接受义务教育问题以流入地政府为主、以公办中小学为主。但是，实际效果却不尽如人意。一些农民工流入大省，一半以上的农民工子女未能进入公办中小学接受义务教育。在全国城乡都已实行免费义务教育的条件下，如何解决农民工子女接受义务教育问题，必须引起更加高度的重视。

解决农民工子女义务教育问题，困难不在于经费问题。2006年我国义务教育经费约2260亿元，而在2002年至2007年的5年间，我国年均财政增收6000亿元。只要拿出全国每年财政增收的一半就可以彻底解决全国的义务教育经费问题。因此，关键在于体制机制问题。

通过中央财政转移支付来解决农民工子女义务教育问题，从财力上来说应该是没有问题的。但是，在实际运行中却行不通。由于我国地区发展不均衡，各地义务教育成本差别很大，中央财政很难确定一个统一的经费拨付标准。更为重要的是，在掌握农民工流动的信息方面，中央政府存在天然的信息弱势，只能靠地方政府上报。这就很难避免地方政府通过虚报信息来套取中央财政资金的道德风险，降低中央财政资金的使用效率。因此，解决农民工子女义务教育问题，还是必须调动地方政府的积极性。

1994年分税制实行之后，极大地调动了地方政府发展经济、财政增收的积极性。但由于目前我国各地方政府的财政收入主要来自企业所得税、增值税、营业税和土地出让金收入，这种地方财政收入结构让地方政府更多地直接感受到资本要素对地方财政收入的贡献，而对劳动力要素对地方财政收入的贡献却直接感受并不明显。这就导致在围绕吸引流动性要素而提供地方公共产品方面，地方财政支出在完善基础设施建设赢得招商引资优势方面表现出强烈的积极性，甚至不惜举债修路架桥，而对于农民工子女义务教育等吸引劳动力要素流入的公共产品供给却不甚积极，过多地强调资源不足等方面的困难。因为，完善基础设施可以让地方政府直接感受到税收回报，地方政府感觉这方面支出属“生产性支出”，而农民工子女义务教育等方面的支出往往被地方政府认为是“消费性支出”。所以，调整地方财政收入结构，让地方政府直接感受到劳动力要素对地方财政增收的贡献，是调动地方政府解决农民工子女义务教育问题积极性的出路所在。

地方政府之所以产生农民工子女义务教育等方面的支出是“消费性支出”的错觉，其根源在于现行税制设计不合理而导致的地方财政收入结构不合理。虽然从表面上来说，资本要素所有者是地方财政收入主要税费的直接缴纳主题，但是，事实上劳动力要素也分担这其中的部分份额。比如，有学者就根据税负归属理论对企业所得税的最终归属进行研究发现，资本要素只承担了我国现行的企业所得税83%的负担，还有17%转嫁到了劳动力要素承担。因此，调整各种要素的税收负担，让劳动力要素对地方财政的贡献直接表现出来，在理论上是合理的。

在金融危机的冲击下，加上新劳动法的实施，我国企业面临盈利空间压缩和劳动力成本上升双重压力。企业要求减税和员工要求加薪的呼声都很高。适时调整税收政策，调低资本项目的税率，让企业因减税而增加的盈余转化为劳动者工资的提高，既可以减轻企业负担，又可以增强农民工的纳税能力。农民工因工资提高而带来的纳税能力提高，不仅可以使因调低资本项目的税率而造成的税收损失得到弥补，而且可以使地方政府更加直接地感受到农民工对地方财政增收的贡献，从而提高流入地政府为农民工提供包括子女义务教育等公共产品的积极性，也增强农民工对流入地公共产品“用脚投票”的力量。

综上所述，“两个为主”原则是解决农民工子女义务教育问题的正确方向，而建立地方政府解决这一问题的财政激励机制则是根本出路。

建议：

由财政部、国家税务总局在调研的基础上做出如下工作方案，经国务院批准后实施：

1、进一步明确省级以下政府间分税体制，将个人所得税、财产税等与人居关系密切相关的税种确定为县级财政收入的主要来源。通过县级财政收入结构的合理调整，让县级政府能够通过改善义务教育等公共产品供给来使本地区资产增值、吸引人们到本地区工作和生活，从而使为农民工子女提供义务教育能够为本地区带来税收回报。

2、通过调整税率适当降低资本要素对地方财政收入的贡献率，增加农民工收入，增强农民工个人所得税的纳税能力，提高农民工对地方财政增收的直接贡献率。