——日本构建循环型经济社会的做法及对我们的启示
（2006年7月）
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。为了贯彻落实科学发展观，着眼于建设资源节约型和环境友好型社会目标，学习国外发展循环经济和可持续发展的理念和做法，借鉴有益经验，市委组织部于今年5月30日——6月24日首次组织了南京市循环经济与可持续发展培训班，本人有幸参加培训班的学习，通过国内学习和赴日本、韩国的实地培训考察，深感思路大开、受益匪浅。近年来，日本的循环经济社会的建设取得显著的效果，其主要原因之一就是日本在构建循环型经济社会的进程中，十分注重立法的质量、实施效果，这值得我们学习和借鉴。
第一、主要感想
一、注重制定循环经济法律的严谨性和正当性是日本循环型经济社会构想顺利实施的前提
20世纪90年代末，日本政府针对面临的严峻资源与环境的问题和压力，提出了建立循环经济的构想。1991年，日本制定《促进利用再生资源法》，1996年制定《家电回收利用法》（到2001年开始实施），1997年，日本又颁布了《容器包装再利用法》，2000年日本把建立循环型社会提升为基本国策，将该年定为“循环型社会元年”，成为日本建设循环型经济社会史上关键的一年，通过和修改了多项环保法规。它们是：《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》，上述法规都已在2001年4月之前相继付诸实施，标志着日本进入了推进循环经济、建立循环型社会的全面发展阶段。
日本在推进建设循环型社会进程中，理念先进，注重立法的质量。
（一）十分注重立法的慎重性和严谨性，不成熟的法律不急于出台，出台的法律力求能反映经济社会发展的要求和民众的愿望。立法者在制定有关法律过程中通过与各方面的多次对话、协调和多次征求民众的意见，使得法律不断趋于完善，如包装物容器的法律规定反复修改，不断的征求意见才出台。为了保证立法的质量，综合性、计划性地推进循环型社会的形成，日本政府按以下框架制定《循环社会形成推进基本计划》：1、环境大臣结合中央环境审议会的建议所表述的方针起草方案。2、在制定计划中听取中央环境审议会的意见。3、为了确保政府部门间协调统一的行动，计划在有关大臣之间进行协议，通过内阁会议制定。4、内阁会议决定的计划须向国会提出报告。5、明确规定修正计划的期间为五年一次。6、国家的其他计划，以循环型社会形成推进基本计划为基础。此外，制定法律的严谨性还表现在出台的法律具有较强的规划性，采取了基本法统率综合法和专门法的模式。目前，日本的循环经济立法是世界上最完备的，这也保证日本成为了资源循环利用率最高的国家。其法律体系分为3个层次，一是基本法：循环型社会形成推进基本法；二是综合法：废弃物处理法和资源有效利用促进法；三是专门法：容器包装再生利用法、家电再生利用法、建筑材料再生利用法、食品再生利用法、汽车再生利用法和绿色采购法等，做到了发展循环型社会有法可依、有章可循。
（二）十分注重立法的正当性。正当性首先体现在国家机关、社会民众和企业等相对人对法律的认同和发自内心的响应，构建循环经济的法律不只是国家的强制命令，而是全社会的共同要求。日本政府提出的建立循环型经济社会的战略方针已经深入人心，得到了广大国民的理解和支持。企业和国民都十分积极地响应，主动配合有关方面做好废弃物的循环利用工作。日本索尼、丰田汽车、三洋电机、夏普等公司都采取了有效措施，基本上达到了“产业垃圾零排放”标准。所谓的“产业垃圾零排放”，是指将生产过程中排放出来的废弃物不断进行循环使用，将所有的废弃物都加工成各种有用产品，最后达到彻底消除垃圾的目的。其次，正当性还表现在循环经济法律具有可操作性，符合理性要求，反映了经济社会发展的规律，其法律的制定是建立在日本政府、社会已经有效地解决了循环经济的三个根本问题的基础上：1、技术问题。发展循环经济首先要解决循环经济中的各种技术问题，如果没有一定的回收、利用技术，循环经济无异于空谈。为此日本建立起推进循环型社会建设的技术研究支撑体系，在生态工业园区专门开辟实验研究区域，入驻多个大学和研究机构，并对循环型社会的关键技术从基础研究到技术开发、实证研究和商业规模化都给予一定的资金支持，促进了循环型社会的快速发展。索尼公司对工业污水的处理，能够达到可以饮用的程度，这其中体现了处理技术的提高。2、公共战略问题。建立循环性经济的社会不仅仅是局部问题和个别企业的问题，而是一个全局性的问题，必须要统筹规划、合理布局、协同行动。尽管日本过去已经制定了一般的垃圾回收措施，包括修订已有的《固体废弃物管理和公共清洁法》、制定各种新回收法规，但是日本所面对的垃圾管理问题还是越来越严重。为了解决这些问题，日本制定了《促进建立循环社会基本法》，打破了原有的大规模生产、消费和处理的经济循环，迅速建立了一个限制资源消耗并使环境负担最小化的“循环社会”，促进从生产到分配过程的原材料的有效利用，最终建立从消费到处理以及再循环的循环体系。对于没有盈利的公益性的处理工厂，政府先介入，等上了一定规模能自负盈亏后，政府再逐步退出，如新江东清扫工厂，一开始是由政府参与投资的，目前已经略有盈余，据说政府的投资正准备逐步退出。3、利益和责任问题。日本通过法律有效地、合理地解决政府、社会（企业）、公民在循环经济利用中的利益和社会责任。如日本颁布的《家电再生利用法》规定：生产者、销售者和用户三方分别履行各自的责任，有效利用资源是应尽的义务。生产者负责再生利用；销售者负责回收、运往厂家；用户负担其费用，即用户废弃电视机、洗衣机、空调、冰箱这四种电器商品时，应负担法定的再生利用费用和商店从用户住处到指定回收地点的回收与运输费用。也就是说在日本，消费者必须为废弃家电的回收利用承担部分费用，费用标准为空调3500日元、电视机2700日元、冰箱4600日元、洗衣机2400日元。消费者在废弃大件家电时打电话给家电经销商，由它们负责收回废弃家电。家电经销商将废弃家电集中起来，并送到主要由家电生产厂家出资设立的“废弃家电处理中心”，将其分解，并按资源类别进行循环利用。日本每年大约要报废500多万辆汽车，《汽车循环使用法》规定汽车生产厂商有义务回收和再利用废弃车辆。处理废弃汽车的部分费用由购买新车的用户承担，预计每辆普通轿车的回收处理费用在两万日元左右。日本还制定鼓励循环型社会发展的经济优惠政策，用经济手段来刺激和促进循环经济的快速持续发展。（1）、建立生态工业园区补偿金制度，国家对入园企业的补助经费占企业初步建设经费总额的1/2-1/3，地方政府也有一定补贴。（2）、通过税收优惠政策鼓励企业建立循环经济生产系统。日本对废旧塑料制品类再生处理设备在使用年度内，除普遍退税外，还按取得价格的14％进行特别退税；对废纸脱墨、玻璃碎片杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行3年的退还固定资产税；（3）、日本实行集体资源回收团体奖励金制度，对由市民组织团体回收家庭产生的废物发给相应的奖励金。从总体上，日本政府为推动、促进循环经济法的实施，2000年以来每年都投入近1.4万亿日元(按2004年汇率、折合约130亿美元)的与《促进循环经济型社会基本法》有关的启动资金。
二、注重实施循环型经济法律的严肃性是日本循环型经济社会构想顺利实施的保证
（一）重视法律实施效果的跟踪调查
日本的有关部门，非常注重法律实施效果的跟踪调查，通过发放问卷和调查表了解法律的贯彻实施情况和存在的问题，并根据实际情况不断的对法律不完善的地方进行修改完善，使之适应循环型经济社会发展的需要。如经济产业省对其制定有关法律就有负责起草该法的课进行事后跟踪调研。
（二）采取了环境影响事先评价制度
日本通过法律规定避免企业生产经营活动和公众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。企业在商品的制造、加工或者销售和其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器应事先进行自我评价，据此设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以此来抑制该产品和容器变成废弃物，在其成为可循环资源时则促进其循环，并降低循环和处置带来的环境负荷。也向公众提供必要信息，以便抑制产品和容器变成废弃物，或者在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。对环境影响事先评价还需与日本各地方的环境评价条例和1981年提交国会的环境评价法案联系起来考虑。拥有许可认可权的行政机关可以参考环境影响评价的结果决定是否许可认可。对容易造成废弃物的，拒绝许可认可，从而通过行政权的阻止来确保循环生产经营。
（三）建立精干、高效的管理和监督机构
日本政府机构在2001年实行重大改革，在将20多个部门合并为6个部门的过程中，将环境厅升格为环境省，将原来多个部门负责的废弃物管理职责统一划归环境省(生活垃圾的管理和处置也在其中)，由其废弃物再生利用对策部负责管理。同时，法律明确划定了环境省和经产省两大推进循环型社会主管部门的职责。环境省负责废弃物的收集、合理处理和设施运行环境管理工作，经产省主要从有效利用资源、促进产业发展方面进行支持。两部门在共同推进循环型社会工作中建立了良好的分工合作机制。
三、法律环境宣传的多样性和互动性，是提高循环经济法律意识的有效手段
在日本对循环经济法律的宣传已成为企业和有关部门的自觉行动。日本在构建循环型社会中，十分重视公众参与和发挥中介组织作用，运用各种手段和舆论传媒加强对循环型社会的宣传。通过成立儿童环保俱乐部、编制通俗环保教材、成立民间环保志愿者组织，倡导绿色消费来提高公民的环境意识。通过公布环境信息，保障公众环境知情权和监督权。日本同时重视发挥中介机构的作用，如日本清洁中心是一个专门推动循环利用的非政府组织，其主要工作内容是开展再生资源技术开发、为政府部门和企业决策提供调查研究和信息咨询、对公众进行宣传教育等。此外，日本还重视成人与儿童互动式的宣传，如通过成人与娃娃签订契约的形式来宣传可持续发展，让成人意识到自己不仅要只考虑到当代人的需要还要满足今后孩子的需要，如果成人把后代的资源提前用了就是违约行为，就不是一个好父母。日本对循环经济的宣传还重视从娃娃抓起，在幼儿园通过环保歌谣给幼儿灌输环保意识。此外，日本对民众进行循环经济法律（知识）的宣传方式也值得借鉴，通过对基本环保知识的互动调查、现场打分公布成绩，在愉快轻松的氛围下进行环保宣传，使参与者印象深刻、效果明显。或者通过问卷调查并当场评判，让人们了解法律，增强环保的意识。循环经济已成为一个理念融入到日本社会生活各方面。在街上垃圾箱已形成不同的分组，人们自觉按要求投放垃圾。各种节约型的设施随处可见，如抽水马桶水箱的进水龙头引在水箱盖上，当人们冲完厕所，正好利用进水洗手，而洗完手的水流入水箱进行循环利用；如小区自行车的停车场都是立体的，且停放也十分方便，欲将自行车停在上面，只要将上面的停车槽拉下放入自行车，然后将停车槽轻轻推上即可。在购物时人们主动不用塑料袋，以节约资源并减少污染。
第二、几点启示
一、要制定切实可行的发展循环型经济的法律法规
在我国，循环型社会还是一个新兴的事物，它的发展与成长需要一个有利的环境。特别是在中国加入WTO时间不长，且建立循环型社会已成为世界各国的发展趋势的情况下，健全的法制环境是必不可少的。借鉴日本的经验结合我国的实际，我认为在我国制定循环型经济法律，首先必须要解决好利益问题，当前要切实解决好国家利益、地方利益、企业利益和公众利益的关系，解决好环保利益和发展利益的关系，解决当前利益和长远利益的关系。在中国要解决这个问题，必须要解决干部问题。对地方干部的任用考核，必须要考核循环经济的发展问题，而不能仅仅看税收的多少和GDP的高低；必须要看该干部的努力以及该努力对今后发展的影响。对于做好在致力于发展经济的同时积极做好环保工作的，即使暂时发展慢一点，也一样予以重用。对不重视循环经济发展、竭泽而渔的干部即使税收高、GDP增长快也一样不予重用，甚至还要追究法律责任。其次，要通过法律明确企业的社会责任。即每个企业都要对自己的产品承担回收利用的职责，都有对自己的产品生产过程产生的污染进行消除的义务。企业要将对污染的控制贯穿于产品设计、制造、回收的全过程。消费者也要承担一定的义务。第三，要发挥社会力量的作用，有关部门要对拾破烂者进行管理和培训，发挥其分检处理垃圾的积极作用。第四，制定的循环经济法律要贯彻循环型社会的理念，使循环型社会的建设渗透到各项经济社会发展规划、城市总体规划、经济开发区规划之中；在经济发展规划中，注重发展资源节约型的产业和资源回收利用产业，限制发展资源消耗大、污染严重的产业；在城市规划中，集中规划工业园区，规划能够满足需要的废水、污水、垃圾处理基础设施，有利于资源充分回收的设施体系。以法律的规定，推进经济开发区或工业园区的建设，从规划、设计到整个实施过程中，符合循环经济的要求。
二、要建立循环经济的统计指标体系，充分发挥统计工作在构建循环经济社会中的作用
统计工作是认识社会的有力武器，对于循环经济法律的实施效果，统计具有信息、咨询和监督的职能。因此，要建立健全发展循环经济的统计指标体系，以便为各级领导的决策提供准确、及时的依据，同时，也可从宏观的角度对我国和地区的循环经济发展进行有效监测。从日本构建循环经济的实践来看，设计循环经济指标体系，一是要紧扣3R原则，科学地将“减量化、再利用、资源化”的要求，从资源利用的源头到最终的废弃物的排放这样一个大的循环经济的体系用统计指标及统计数据进行客观、科学的描述；二是既要从宏观管理的角度考察总量指标，又要涉及经济个体如企业在生产和流通过程中的行为，将广泛意义上的微观活动用宏观指标体现出来。具体来说，主要包括四个方面：
1、从生产环节中资源的开发、利用，到废弃物的排放这样一个广义上的循环过程中根据减量化、再利用、资源化原则来进行描述；
2、从消费环节进行描述。主要指生活垃圾的排放和处理等。
3、对循环经济操作中具有代表性的行业着重进行描述；
4、选择主要的能源、原材料、废弃物来进行描述；
与此同时，建立循环经济指标体系，要充分考虑我国统计工作的实际情况。许多统计数据来源于相关部门，如资源部门和环境部门，因此要将统计局的数据与部门统计数据密切结合起来，充分利用现有部门数据。在建立指标体系时，不仅要考虑国家的需要，还要考虑地区测算的可行性。要尽可能采集、加工现有数据，尽量减少基层统计部门的负担。
三、要按照构建循环经济的要求，通过法律改革配套的制度
（1）改革税收和审计制度，重新确立成本核算方式。在生产成本的计算中增加自然资源的成本，对空气、水和其他原先不记入生产成本的自然资源要重新估算其价值。建立环境税收制度和环境资本的评估制度，促进企业更多地使用和回收可再生资源。此外还有，建立再生原材料交易市场，促进再生原材料的流通。由政府组织建立地方性再生原材料市场，对其实施政策扶持。通过采取减免税、财政补贴和政府奖励的手段，鼓励对再生原材料的使用。
（2）改革投资制度，加大科技投入。要大力发展科技，鼓励再生资源的技术研究。循环型社会是建立在有可靠、实用的循环资源技术基础之上的。没有相关的技术保障，实现循环型社会只能是一句空话。通过技术进步，改造传统产业，推动结构升级，尽快淘汰高能耗、高物耗、高污染的落后生产工艺，提高资源生产率，逐步形成有利于资源持续利用和环境保护的、合理的产业结构；加大资源再生技术的开发力度，使产品深度开发和资源再生利用成为现实。要在依靠科技进步、技术创新、实现废气资源综合利用的前提下，依托市场，逐步形成完善的能源循环利用、资源回收利用的技术体系、推动废气资源、能源再生利用循环经济体系的发展。
（3）改革消费制度。如政府实现绿色采购，鼓励消费者理性消费和绿色消费。政府应该带头在政府采购中增加再生产品的比重。对消费者进行教育，鼓励他们购买适量的商品，减少废弃物的产生量。并且，利用媒体宣传绿色消费的观念。
四、加大发展循环经济的宣传力度，增强全民的循环经济意识
发展循环经济离不开全体公民的理解与支持，必须要加大宣传的力度。循环经济发展实际上所涉及的是全体公民的利益，因此公众应当是进行资源综合利用的中坚力量。缺少公众爱护资源、节约资源、合理利用资源的积极行动，要想把资源综合利用的法制规范转化为普遍的道德准则和广泛的社会行动是不可能的。要通过多种形式普及资源综合利用的科学与法律知识，增强公众合理利用资源的意识和责任感，动员和正确引导公众参与资源综合利用，提高全民资源意识，在全社会树立循环经济观念，建立绿色生产、适度消费、环境友好和资源永续利用的社会公共道德准则。在宣传过程中，舆论导向非常重要。我们既要讲消费对经济的拉动作用，也要讲节约、环保对可持续发展的重要性。要发扬光大（改革）我国传统的节约的生活方式，不要盲目学习国外曾经实行但现在已逐步放弃的生活方式。如过去我们都是用菜蓝（手提袋）买菜而现在大都用方便袋，增加了环保的压力。在对外交往中，我们西装革履，而日本为节能已推行清凉夏装。在宣传过程中要注意宣传形式的多样性，切忌刻板的宣传说教。要发挥在企业在宣传方面的作用，可以与工业旅游结合起来运作。
五、强化环境监督管理，严格环保执法
要保证法律的实施，除了要加大宣传外，必须要进一步加大环保执法力度，对排污超标等违法行为依法从严查处，并将惩罚排污超标所得款项用于奖励和支持积极实施循环经济的单位；通过提供补助金、低息贷款等手段帮助企业建立循环经济生产体系；大力支持和鼓励循环经济技术体系的创新，将其作为政府职能的一部分。对于少数地方为了自身利益无视环保法规，纵容或变相纵容污染企业暗地排污的，要采取措施依法追究有关领导者的责任。
（拟稿人：王国钧）