住房保障——2006房产调控新主题
曲卫东 延扬帆
中国人民大学公共管理学院土地管理系
中国人民大学公共管理学院土地管理系
我国房地产市场的高位运行以及与之伴随的住房供需矛盾的激化，使得中低收入家庭买房难的问题进一步突出。近几年来，中央出台了一系列针对房地产市场的宏观调控政策。继土地调控、房地产信贷、税收之后，2006年住房保障成为新的热点。
一、2006房产新政关注住房保障
5月17日，《国务院关于促进房地产业健康发展的六点意见》（国六条）第一条提出“切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。”一周后，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（37号文）中，更明确要求“各级城市（包括县城）人民政府要编制住房建设规划，明确“十一五”期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。”政策的重心明显转向住房保障。作为对37号文的回应，北京、上海、广州等城市陆续出台了《十一五住房建设规划》，将加强住房保障列为规划的重点，并对保障性住房的建设规模提出了量化的指标。此外，37号文还提出了 “两限两竞”概念，即土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。
如果说住房保障是今年房地产政策的重头戏，那么廉租房政策更是重中之重。今年4月，建设部通报：“截至2005年底，仍有13个省区没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市、区、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。”通报一出，舆论哗然。廉租房制度的实施情况引起各方注意。紧接着，在7月、8月两个月时间里，《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》、《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法 》、《城镇廉租住房档案管理办法》相继出台。从资金保障到信息管理，以及对地方政府考核的“80分合格制”，廉租房犹如2006年夏季的天气一样火热。
5月17日，《国务院关于促进房地产业健康发展的六点意见》（国六条）第一条提出“切实调整住房供应结构，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。”一周后，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（37号文）中，更明确要求“各级城市（包括县城）人民政府要编制住房建设规划，明确“十一五”期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地“十一五”发展规划和近期建设规划。”政策的重心明显转向住房保障。作为对37号文的回应，北京、上海、广州等城市陆续出台了《十一五住房建设规划》，将加强住房保障列为规划的重点，并对保障性住房的建设规模提出了量化的指标。此外，37号文还提出了 “两限两竞”概念，即土地的供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位。
如果说住房保障是今年房地产政策的重头戏，那么廉租房政策更是重中之重。今年4月，建设部通报：“截至2005年底，仍有13个省区没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市、区、县人民政府工作的目标责任制管理，70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。”通报一出，舆论哗然。廉租房制度的实施情况引起各方注意。紧接着，在7月、8月两个月时间里，《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》、《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法 》、《城镇廉租住房档案管理办法》相继出台。从资金保障到信息管理，以及对地方政府考核的“80分合格制”，廉租房犹如2006年夏季的天气一样火热。
二、住房保障体系较以往的改善
1．范围与内涵的改变
在经过2006年对住房保障的专项调整与规范后，我国住房保障体系的结构逐渐明朗化，在过去以经济适用房、廉租房、住房公积金为主的结构下，限价商品房、两限两竞商品房的出现扩大了住房保障的范围与内涵。
“37号文”中要求：“规范发展经济适用住房”，“真正解决低收入家庭的住房需要”。首次明确经济适用房的覆盖对象由中低收入家庭向低收入家庭转变。同时配合经济适用住房租售并举政策的提出，这一转变将有助于解决一直以来引起广泛关注的“夹心层”问题。从而在住房供应方面，形成了最低收入家庭住廉租房，低收入家庭住经济适用房，中等收入家庭住房主要通过限价商品房等普通商品房解决的新的住房保障体系。新体系各类别的覆盖对象更加明确，界限分明，衔接紧密。
2．要求各地编制住房建设规划
各级城市住房建设规划要在2006年9月底前向社会公布，这一带有强制性的要求表明中央政府对住房保障的重视及调控的决心。
3．拓展资金来源
缺乏稳定的资金来源一直是束缚住房保障发展的瓶颈。过去主要的资金来源以财政拨款(直管公房出售或出租收入)为基础，包括住房公积金增值收益，社会保障和社会捐赠等。《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》提出按照当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右用于城镇廉租住房建设。土地出让金收入占地方政府财政的收入的比重较高，其稳定性和保障性较之于其他资金来源有着明显的优势。这一突破迈出了多渠道解决廉租房乃至整个住房保障体系资金来源的第一步。
三、目前住房保障体系依然存在的不足
1．覆盖面积小
主要表现在廉租房和住房公积金方面。
廉租房的保障对象定位于“非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭”，各地在实施过程中大多定位在低保户，还无法顾及城市中另外一大部分的最低收入人群——流动人口。
目前住房公积金主要的覆盖对象主要集中于国家机关、大型的国有企业及一些经营状况较好的企业的职工。而最需要解决住房问题的下岗工人、城市务工人员等，由于自身条件限制无法获得信贷支持，同时，公积金体系由于归集和管理等方面困难较大的原因，也还无法将这些人纳入保障范围。
2．我国住房保障体系已完成基本构建，但具体细则规定不够全面与严格
经济适用住房近年来在社会上成为争论焦点的起因是所谓的“开着奔驰买经济适用住房”，“270平米的经济适用住房”等现象的出现，这在社会上引起了极大的反响，也暴露了住房保障在准入机制和保障标准上的漏洞。鉴于这些问题的出现，很多地方开始限制经济适用房的售卖对象，例如北京等城市的经济适用房已主要用于回迁户的安置。只有加强准入管理，严格购房条件，完善购房审批公示程序等细则才是从根本上解决问题的办法。
3．退出机制仍未建立
住房的动态化、循环化无法实现，最终会形成福利固化。政府需要不断新增投入用于保障性住房的建设，不仅造成资源的浪费也给政府带来沉重负担以及随之而来的社会成本。北京市（“十一五”住房建设规划）公示稿中提出经济适用房的回购政策因为反对声一片而最终被取消。针对不同类别的保障性住房如何建立、建立怎样的退出机制，如何操作实现等一系列问题都还没有明确的答案。
1．范围与内涵的改变
在经过2006年对住房保障的专项调整与规范后，我国住房保障体系的结构逐渐明朗化，在过去以经济适用房、廉租房、住房公积金为主的结构下，限价商品房、两限两竞商品房的出现扩大了住房保障的范围与内涵。
“37号文”中要求：“规范发展经济适用住房”，“真正解决低收入家庭的住房需要”。首次明确经济适用房的覆盖对象由中低收入家庭向低收入家庭转变。同时配合经济适用住房租售并举政策的提出，这一转变将有助于解决一直以来引起广泛关注的“夹心层”问题。从而在住房供应方面，形成了最低收入家庭住廉租房，低收入家庭住经济适用房，中等收入家庭住房主要通过限价商品房等普通商品房解决的新的住房保障体系。新体系各类别的覆盖对象更加明确，界限分明，衔接紧密。
2．要求各地编制住房建设规划
各级城市住房建设规划要在2006年9月底前向社会公布，这一带有强制性的要求表明中央政府对住房保障的重视及调控的决心。
3．拓展资金来源
缺乏稳定的资金来源一直是束缚住房保障发展的瓶颈。过去主要的资金来源以财政拨款(直管公房出售或出租收入)为基础，包括住房公积金增值收益，社会保障和社会捐赠等。《关于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知》提出按照当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右用于城镇廉租住房建设。土地出让金收入占地方政府财政的收入的比重较高，其稳定性和保障性较之于其他资金来源有着明显的优势。这一突破迈出了多渠道解决廉租房乃至整个住房保障体系资金来源的第一步。
三、目前住房保障体系依然存在的不足
1．覆盖面积小
主要表现在廉租房和住房公积金方面。
廉租房的保障对象定位于“非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭”，各地在实施过程中大多定位在低保户，还无法顾及城市中另外一大部分的最低收入人群——流动人口。
目前住房公积金主要的覆盖对象主要集中于国家机关、大型的国有企业及一些经营状况较好的企业的职工。而最需要解决住房问题的下岗工人、城市务工人员等，由于自身条件限制无法获得信贷支持，同时，公积金体系由于归集和管理等方面困难较大的原因，也还无法将这些人纳入保障范围。
2．我国住房保障体系已完成基本构建，但具体细则规定不够全面与严格
经济适用住房近年来在社会上成为争论焦点的起因是所谓的“开着奔驰买经济适用住房”，“270平米的经济适用住房”等现象的出现，这在社会上引起了极大的反响，也暴露了住房保障在准入机制和保障标准上的漏洞。鉴于这些问题的出现，很多地方开始限制经济适用房的售卖对象，例如北京等城市的经济适用房已主要用于回迁户的安置。只有加强准入管理，严格购房条件，完善购房审批公示程序等细则才是从根本上解决问题的办法。
3．退出机制仍未建立
住房的动态化、循环化无法实现，最终会形成福利固化。政府需要不断新增投入用于保障性住房的建设，不仅造成资源的浪费也给政府带来沉重负担以及随之而来的社会成本。北京市（“十一五”住房建设规划）公示稿中提出经济适用房的回购政策因为反对声一片而最终被取消。针对不同类别的保障性住房如何建立、建立怎样的退出机制，如何操作实现等一系列问题都还没有明确的答案。
四、住房保障制度今后的发展方向
1．健全法制
住房保障制度建立以来，有关住房保障的法律法规的层次主要集中在国务院颁布的行政法规和建设部、国土资源部等国家部委发布的部门规章层次，缺少更高一级的法律支持。但在西方国家，早就纷纷针对住房保障开展立法活动。例如，美国制定了《住房法》、《国民住宅法》，日本出台的《公营住宅法》、《住房金融公库法》。英国1601年就颁布了具有保障性质的《济贫法》。
住房保障的对象是中低收入家庭，我国目前这一类人群占到了人口的70％以上。他们的住房问题早已突破了个人和家庭的界限，而成为社会问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》立法的主要目的是规范城市房地产市场，难以为住房保障制度在实施中出现的问题提供根本有效的解决办法。因此，为住房保障立法势在必行。通过法律明确政府的责任、保障细则，调整、规范、引导未来住房保障的发展。
2．强调政府主体地位，建立奖惩机制
市场可以实现资源的有效配置。但针对住宅这一特殊商品，如果单纯由市场来调节，开发商作为追求利润最大化的一方，很难有动力去开发利润相对较低的保障性住房。政府要承担起这一责任，以主导者的角色介入。同时建立奖惩机制，专项针对住房保障建设情况出台对地方政府的考核标准，使地方政府有内在动力，配合中央加强落实住房保障的相关政策。
3．资金来源多元化
随着我国资本市场的快速发展，运用多种金融工具解决住房保障资金成为可能，利用信托、抵押贷款证券化等各种融资方式，结合住房投资周期长的特点，开发出针对住房保障的新的金融产品，充分利用社会资金，开辟资金来源的多种渠道。
4．保障形式的多样化
目前住房保障主要以调整供应为主，结合货币补贴的保障方式，不利于扩大保障的覆盖面。今后发展中，可以在税收、信贷政策方面出台一些配套的鼓励优惠措施。同时，可以学习外国经验，鼓励个人加入住房保障的供应体系中来，政府给与一定税收、信贷优惠或补贴。
5．加强准入，退出机制的管理
结合我国个人信用制度的建立，要加强对保障对象收入水平的审核力度，严格执行审批公示制度，周期性对收入变化进行检查和监控，在保障对象收入提高不再符合保障标准时，及时引导和鼓励其通过其他途径解决住房。
1．健全法制
住房保障制度建立以来，有关住房保障的法律法规的层次主要集中在国务院颁布的行政法规和建设部、国土资源部等国家部委发布的部门规章层次，缺少更高一级的法律支持。但在西方国家，早就纷纷针对住房保障开展立法活动。例如，美国制定了《住房法》、《国民住宅法》，日本出台的《公营住宅法》、《住房金融公库法》。英国1601年就颁布了具有保障性质的《济贫法》。
住房保障的对象是中低收入家庭，我国目前这一类人群占到了人口的70％以上。他们的住房问题早已突破了个人和家庭的界限，而成为社会问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》立法的主要目的是规范城市房地产市场，难以为住房保障制度在实施中出现的问题提供根本有效的解决办法。因此，为住房保障立法势在必行。通过法律明确政府的责任、保障细则，调整、规范、引导未来住房保障的发展。
2．强调政府主体地位，建立奖惩机制
市场可以实现资源的有效配置。但针对住宅这一特殊商品，如果单纯由市场来调节，开发商作为追求利润最大化的一方，很难有动力去开发利润相对较低的保障性住房。政府要承担起这一责任，以主导者的角色介入。同时建立奖惩机制，专项针对住房保障建设情况出台对地方政府的考核标准，使地方政府有内在动力，配合中央加强落实住房保障的相关政策。
3．资金来源多元化
随着我国资本市场的快速发展，运用多种金融工具解决住房保障资金成为可能，利用信托、抵押贷款证券化等各种融资方式，结合住房投资周期长的特点，开发出针对住房保障的新的金融产品，充分利用社会资金，开辟资金来源的多种渠道。
4．保障形式的多样化
目前住房保障主要以调整供应为主，结合货币补贴的保障方式，不利于扩大保障的覆盖面。今后发展中，可以在税收、信贷政策方面出台一些配套的鼓励优惠措施。同时，可以学习外国经验，鼓励个人加入住房保障的供应体系中来，政府给与一定税收、信贷优惠或补贴。
5．加强准入，退出机制的管理
结合我国个人信用制度的建立，要加强对保障对象收入水平的审核力度，严格执行审批公示制度，周期性对收入变化进行检查和监控，在保障对象收入提高不再符合保障标准时，及时引导和鼓励其通过其他途径解决住房。
“七”乐无穷，尽在新浪新版博客，快来体验啊~~~请点击进入~