政策执行中的政府利益分析

      

一、        基本概念的诠释和界定

 

(一)政策执行

 

政策执行是政策方案被采纳后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。从一定程度上讲，政策执行比政策制定更复杂、更困难。政策执行直接决定着公共政策内容能否实现以及实现的程度，它既是检验政策的依据，又是形成新政策的基础。

 

(二)公共利益

 

在学术界，大多数人认为，要提出一个能够被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其是不能用实质性的词句为公共利益下定义。它不是个人利益的叠加，不是特定的、部分人的利益，而具有社会共享性或公益性。它的供给主体只能是政府和非营利性的组织团体。公共利益往往被当成一种价值取向，人们无法指出公共利益具体包括哪些内容，而只阐明了利益指向的公共性。

按《牛津高级英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公共有关的”或者是“为公众的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。①由此我们可以为公共利益确定一个大致的涵义：公共利益是指由政府公共权力代表的全社会的整体共同利益，它是为共同体中不特定的个人可以同时共享的一种利益。

作为利益的一种，它与集体利益和共同利益都有所区别。集体利益是若干人的利益集合，其本质属于公共利益的范畴。共同利益是指一定范围内所有个体利益的重合部分，它首先指一共同体内“多数人”的利益。公共利益是共同利益，但共同利益并不一定是公共利益。在讨论利益的时候我们必须搞清几种利益的不同。

 

(三)政府利益

 

政府（广义）系指某一特定的政治体系内实施一切公共权力的机构，包括一国的立法、司法、行政等所有承担社会公共权力的组织与机构。它作为公共政策主体在公共政策的制定和执行过程中必然要体现出自身的利益即政府利益：指政府机构当中存在的非全社会或非全国整体的利益，是政府对满足自身需求的社会稀缺资源的占有。政府利益具有多层次性，具体内容将在第二部分作详细的阐述。

   

二、政府利益的结构、动因分析

 

在现实中，政府一方面作为公共权力机关，是公共意志的最高体现和公共利益的集中代表者；另一方面，政府在社会结构中的特殊地位、作用和职能，又决定了它具有不同于社会其它团体的特殊利益，成为一个特殊的利益集团。虽然政府是公共利益的代表者，但政府利益有别于政府所代表的利益--公共利益。政府的政策应维护公共利益，而公共政策由于政府利益的渗透产生对公共利益的偏离。

关于政府利益形成的原因有以下几种观点：马克思主义认为，随着国家的产生，导致了执行公共权力的政府的出现，从历史上看，政府并不是社会公共利益的真正代表，而是为了维护自身的统治利益。公共选择理论将政府看成“经济人”，政府在制定执行政策时要做成本--收益分析。制度经济学派则将政府利益归因于制度建设的不完善及“经济人”的自利性。契约论认为公众与政府之间的关系是一种以行政权为中心的典型的委托--代理关系，由于信息不对称以及对政府监督约束的困难，使政府自利行为得以实现，产生代理问题。以上观点都有其合理性，但任何理论都有适用的前提。

 

(一)政府利益的结构

 

政府利益是相对于公共利益而言的，主要是指政府对于满足自己客观需要的社会稀缺资源的占有。利益总是隶属于一定的主体，以一定的形式表现出来，不同的主体有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别，政府行为和国家公务员的行为与其自身的利益有密切的关系。”①现实中，政府利益根据其隶属主体的不同主要由三个层面结构组成:政府工作人员的个人利益、地方政府和政府部门的小集团利益、政府整体的特殊利益。

1.政府工作人员的个人利益

作为政府工作人员，他们既是公共政策的制定者，又是公共政策的执行者和操作者。从理论上讲，要求其超脱地从社会发展的全局利益出发，以客观公正的第三者身份来对待政策问题。然而，这只能建立在理想的人性假设基础上。在我国，“凭政绩用干部”是中国共产党和中国政府在人事工作方面的一项重要原则。政绩就是政府官员履行职责所取得的工作成绩，也是其德才素质的综合反映。但由于我国缺乏科学的、可操作的评估指标，尚未形成系统的、行之有效的政绩评估制度。“官出数字，数字出官”的现象十分严重。这一体制造成了政府工作人员为取得最大的政绩，为谋取自身的利益而不惜牺牲社会公共利益。

这种现象主要表现在以下几方面：首先，追求政治利益变通执行政策。从我国目前的干部考核体制来看，衡量一个干部的政绩如何，主要是看他在任期内产值增加多少，新建了多少项目，即所谓的“数字出干部，干部出数字”。因此政府官员为了赢得上级和老百姓的好评，谋求自身的政治利益最大化，自然要有选择地执行那些有利于获取公众好感和支持，提升自身形象的政策，对其它政策则暂缓执行或变通执行。其次，追求自身经济利益变通政策执行。政府官员为了追求自身经济利益，在政策执行中打着政府利益或国家利益的旗号，大肆进行权钱交易，造成腐败和寻租的出现。

正如詹姆斯·穆勒所说的:“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”②

2.地方政府和政府部门的小集团利益

市场经济条件下，“分权改革”、“权力下放”使地方政府和政府部门拥有了较大的决策权、财政权和人事权，从而为地方政府作为地区利益的代表谋求地方利益最大化创造了条件。但是地方政府利益最大化并不等于当地居民利益的最大化，因为地方政府并不一定完全代表本地居民的利益，它还要代表它自己的利益。地方政府不顾当地经济发展的实际条件和公众意愿，随意上新项目，搞重复建设就是这种利益的真实写照。

从逻辑上讲，有了地区就有了地区利益。由于过去长期的计划经济体制所造成的条块分割、地区分割，地区间的横向经济联系形成人为的封闭。在向市场经济体制转轨的过程中，原有的利益格局一时又难以打破，同时，在新的体制下地方、政府部门又拥有了较大的权力。于是，地方、政府部门的利益主体地位日渐凸现，强化了地方、部门的“经济人”特性，导致了在政策的制定与执行过程中，地方政府、政府部门与中央政府之间博弈行为的产生：

一方面，地方政府在某些利益分配问题上与中央政府或上级政府讨价还价致使某些政策方案难以通过，中央对国民经济和社会发展宏观调控的措施难以实现。

另一方面，地方保护主义盛行。地方利益凌驾于全局利益之上，地方政府的政策制定往往以局部利益作为对策参量，追求所辖部门或地区利益的最大化，而不顾宏观利益和全局利益，结果肥的是地方和部门等小集团利益，却损害了国家、集体的利益，损害了绝大多数人的利益。地方政府优势策略的理性选择导致集体行为非理性的结果。

3.政府整体的特殊利益

国家利益是一个国家的最高利益，在我国，它是全体劳动人民利益的集中体现，它具有最大的普遍性和最广泛的代表性，它还是对国家各种具体利益的综合。从逻辑上说，它有压倒国内其它所有个人或集体利益的优越性，当个人或集体利益与国家利益相抵触时，都应该无条件地服从国家利益。但是，这并不说明中央政府与国家利益是完全等同的，中央政府也是一个相对独立的利益主体，也存在着自身的利益。韦伯认为，“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”①

政府组织作为一个利益的整体主要表现在两个方面：

其一，政府具有自我膨胀倾向。柏林大学教授阿道夫·瓦格纳早在十九世纪就指出:政府就其本性而言，有一种天然的扩张倾向，特别是其干预经济生活的公共部门在数量上和重要性上都有一种内在的扩大趋势，它被西方经济学界称为:“公共活动递增瓦格纳定律”。政府的扩张行为可以分为两个方面：一方面，追求政府规模的最大化的国外学者的研究表明：政府的预算规模与政府权力的大小成正相关关系。即政府的预算越大，则政府的权力越大，该机构所控制的社会资源也就越多。这种理论固然有其适用的前提，不能直接照搬我国，但在我国政府组成人员的不断增长和政府非生产性支出，尤其是行政费用的急剧增加却是无可否认的。这就使得一些经济政策(如财政政策)作用的回旋余地减少，同时导致人浮于事，降低政策制定和执行的效率。另一方面表现为，谋取部门支出的增长，由于政府承担提供公共物品的职能，其活动大多不计成本，这就为政府扩大支出留下了余地。如果不存在有效的制约机制或者约束机制软化,政府的自身利益就会不断扩张和膨胀。

其二,政府机构的体制惰性使政府在制度创新方面受到自身内部力量的掣肘,从而行动迟缓,使政府的制度供给总是赶不上社会对制度的需求。制度变迁意味着权力、利益和权益的再分配。利益刚性的存在使得政府懒于自觉的进行制度创新性决策，特别是当政府在一些领域既是改革的推动者，又是改革的对象时，政府出于自身的利益和既得利益的考虑往往会绕开改革或延缓改革。体制惰性的存在使政府运行缺乏活力，加上政府的行为缺乏规范化和完善的制度法规，从而行动迟缓。同时，容易使政府在制度变迁过程中受到自身内部因素的相互掣肘，对制度变迁产生阻力，扼杀制度创新对经济和社会发展的推动作用。

 

(二)政策执行中政府利益的博弈论分析

 

政策执行过程实质上是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程。对此公共选择学派作了研究，它在“经济人”假设的基础上建立了一种公共选择理论，认为在市场经济中，人都是以追求个人经济利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用最大化的追求者，在政治领域活动的人，同样是“经济人”，遵循“经济人”的规则，这种个人的理性化的“经济人”行为决定了政府的行为同样也存在“经济人”缺陷，当政府利益与政策目标群体的利益发生冲突时政府会起来保护自身利益。

这种对政策执行的看法也是博弈论的观点，它最初是用于研究游戏规则的，20世纪20年代由E.傅雷尔建立。到50年代政治学家才用来研究国际政治中的结盟行为、司法行为与冲突局势。政治科学中的博弈论认为，在冲突与竞争的情况下每一个参加者都力求获得最大收益而将损失减少到最低。

1.政策执行中的博弈论

所谓博弈,就是指参加竞争的各方为了自身利益最大化而采取的策略。美国公共政策学者尤金·巴得克用“博弈”概念分析政策执行过程，他把政策执行过程视为一种赛局，它认为政策执行的有效与否取决于各方参加者的策略选择。

在政策执行过程中各相关参与者就政策目标进行博弈，每一参与者都遵循力求得到最大利益，并把损失减少到最低限度的原则。政策执行主体在政策执行过程中进行成本--收益分析，如果其实际收益与预期收益之间或本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生利益相对被剥夺的心理感受，这种利益受损的心理感受将直接导致政策执行偏离政策目标的各种行为。各执行主体都尽可能地使自己成为该政策的最大受益者，并努力把损失降到最低，最终在政策制定者和执行者之间形成了利益的“过滤”机制。执行者往往以局部或个人利益损益作为对策参量，利大快执行，利小慢执行或不执行，甚至利用手中的权力保护狭隘的局部利益或个人利益。

2.中央与地方政府的博弈

“上有政策,下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。从本质上看，我们认为这种现象是相关政策主体--作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。

中央与地方的博弈主要是建立在地方利益双重性的基础之上。一方面，地方利益与中央利益具有统一性：中央从国民经济总体发展的战略要求出发，提出的一系列政策措施，保证了国家整体利益的实现，地方政府能够在中央政府的领导下，分解和承担国家发展的目标和任务。另一方面，地方的局部利益与国家整体利益存在着矛盾：随着中央下放行政权和财政权，形成了部门和地方所有制的局面，众多的权力和利益主体产生，他们各自追求符合本位主义需要的局部权力和利益，对政策的弹性处理不可避免。如果有利于本地的发展，就坚决贯彻执行；如果对地方近期的发展没有短期效应，地方政府就不积极参加，甚至我行我素。中央与地方、上级与下级政府之间利益差别的客观存在，造成了利益结构中的“条条”利益，使得政府在充当公共利益代表者的同时，作为单位利益代表者的倾向越来越明显，从而造成政策执行的困难。

从这种博弈的结果来看，政策目标能否实现以及在多大程度上实现取决于博弈双方的策略选择。在这一博弈过程中，地方政府和中央政府的策略选择都遵循个体理性最大化原则，把各自的效用满足程度作为自己策略选择的直接依据，而双方的效用满足程度从根本上取决于作为博弈规则的制度。制度约束不同，作为博弈参与者的地方政府和中央政府的策略选择依据不同，导致的收益和成本就不同，进而决定了其博弈的均衡结果。

3.中央与地方政府政策执行博弈的案例分析

 鉴于制度约束对于人的行为选择具有决定性的影响，而且作为制度约束的博弈规则决定着博弈参与者利益目标的形成和博弈策略的选择，因此以下我们主要以防治水体污染的政策为例来解析地方政府与中央政府在政策执行时所进行的博弈过程以及影响双方策略选择的因素。

水体污染已成为一道世界性难题。联合国一份报告称，全球只有大约0.08%的水适合人类饮用，有10亿人没有纯净饮用水，每天有5000多儿童死于与饮用污染水有关的疾病，人类面临水资源危机。建设部专家指出，1997年全国建制市的污水排放总量约为351亿立方米，处理率仅为13.4%，使城市水环境严重恶化。①《1999年中国环境状况公报》指出，全国工业和城市生活污水排放总量达到401亿吨。据报道（2001年），我国每年有1300亿立方米污水，其中80%以上未经处理直接排放，造成了严重的水体环境污染。每年我国因水污染造成的经济损失达400亿元之多。1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国水污染防治法》，2000年3月20日国务院总理朱镕基发布了第284号中华人民共和国国务院令《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。在这些法规政策中规定企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。造成水体严重污染的企业事业单位，经限期治理，逾期未完成治理任务的，除按规定征收两倍以上的超标准排污费外，可以根据所造成的危害和损失处以罚款或者责令其停业或者关闭。

为分析方便，我们假定地方政府在对严重污染的企业单位的治理过程中有关闭和经营两种策略选择，中央政府也有打击和不打击两种选择。假设在企业关闭前地方政府从中获益B，关闭后则为-B。关闭后中央政府的收益为B1，地方政府不关闭给中央政府带来的收益为B2，中央政府进行打击的成本为C，不打击将给中央政府造成的损失为C1（主要是中央政府为治理污染所造成的经济损失和由于污染而造成的社会影响），在中央的打击行为中，地方政府的可能损失为C2（表现为地方政府接受的中央的处罚和治污费用，以及对地方政府形象所造成的直接和间接损失），在中央采取打击的情况下地方政府不关闭而被中央政府查处的概率为p。假设中央的策略选择是在地方政府进行之后，那么双方的动态博弈关系可用图1来表示。

地方政府

                                       

       

                      关闭                      经营

中央政府

                        （B1,-B）

                     

打击                           不打击

                               （B2-C,B-C2*p）                (B2-C1,B)

图1 中央政府与地方政府的动态博弈图

这个动态博弈实际上符合两个接近现实的经济学假设：(1)作为理性的“经济人”行为个体都把追求自身效用最大化作为行为的主要目标。(2)在地方政府与中央政府信息不对称且双方行为缺乏有效制度约束的情况下，地方政府作为中央政府在政策执行领域中的代理人会产生机会主义倾向，在损害委托人--中央政府利益的前提下追求自身的最大化利益。在此博弈关系中，若地方政府直接选择关闭的策略，则双方的博弈关系结束。然而，在现实中，地方政府从自己的利益考虑出发往往会选择经营，中央政府也会针对地方政府的行为进行策略选择，中央政府进行选择的依据就是直接衡量在打击与不打击情况下的利益得失，即比较B2-C与B2-C1的大小,若B2-C<B2-C1，中央政府的最佳策略选择是不打击，若B2-C>B2-C1，则选择打击。就上述两种情况,中央政府在考虑自己的利益得失以及不打击所造成的环境污染等一系列社会问题后，一般会选择打击。此时，地方政府面临的约束条件是-B与B-C2*p之间的比较，若B＜C2*p/2时，地方政府无利可图，会选择关闭，若B＞C2*p/2，继续经营。这种情况在现实中更常见，本文以此为分析的出发点。在满足这个约束的条件的情况下，再结合中央政府的实际策略选择，双方的博弈均衡将是打击、经营。这是一种非合作性质的均衡，出于各自理性考虑所进行的策略选择最终使中央政府和地方政府陷入了类似“囚徒困境”的状态，个体的理性行为最终导致集体的非理性结果，造成社会资源和财富的浪费。其实不管地方政府采取何种策略，原则都是利益最大化。这说明，要使地方政府遵照执行中央政策，就必须使B＜C2*p/2，即在地方政府决定关闭之前，从中获益一定的情况下，制约双方策略选择的重要变量体现在地方政府在中央打击中的成本损失C2和因违规而被查处的概率p上。因此在地方获益一定的情况下，只要提高C2和p，使地方政府承受的成本大于收益，地方政府就缺乏在执行中采取对策的动机（C2主要是地方政府在政策执行过程因违反中央政策而不得不承受的各种损失和处罚，p主要指地方政府因变通执行中央政策而被监督部门查处和处罚的概率）。

 

三、政策执行中对政府利益的控制

 

政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。政策执行是政策生命过程中最重要的环节。政策作用能否有效发挥，在很大程度上取决于政策执行效果。所谓“涉法不足以自行”，一项宗旨正确、内涵完美的政策，若不能正确执行，则终将徒劳无功，乃至失败。在政策执行中，由于政府利益的存在，公共政策被政策执行主体操纵，出现政策执行中的主观性、随意性、利己主义、本位主义等行为，造成政策执行的“异化”。这种政策执行过程中的“异化”，使好的政策由于执行不利，不能发挥对社会公共利益的分配和调节，使预期的政策目标无法实现，甚至导致政策失败。因此只要防止政策执行中的“异化”就可以很好的控制政府的利益，使政府在更大程度上代表公共利益。

 

（一）加强政策执行中的制度建设

 

   1.完善干部管理和绩效考核制度

   任何政策的执行都离不开作为政策执行者的干部,而干部在政策执行中的行为从一定程度上取决于干部管理制度是否完善。任何一个政策执行者都有其自身的利益追求,在我国现阶段,干部管理是上管下,下级干部为了讨好上级领导,在政策执行中便会有选择的执行,以让领导满意。另外,在干部的绩效考核时往往表现出浓厚的官方色彩,领导一人说了算,将公众的意见排除在外,这就不可避免的决定了下级对上级的唯命是从,阿谀逢迎,牺牲公共利益去满足个人的私利。因此，建立一种政务官和事务官相对分离的行政领导体制，授予事务官充分的权力去执行政策，对事务官进行全方位的、公开的考核，可以避免一部分政府利益的产生。

   2.加强公众监督和责任追究机制

   我国的监督体制经过多年的改革,已经初步形成了一个有多元监督主体构成的监督网络,然而目前的监督网络在运行过程中表现的并不完善,在很大程度上还存在监督缺位,不能正常履行监督职能。另外，地方政府采取对策行为的程度和范围与其要承担的成本有一定的关系，这种成本支出的大小又直接取决于责任追究制度的完善与否。加强多元主体的监督,将执行面向民众，将政策执行效果的评估和监督权交给基层民众，充分发挥民主监督作用，选出人民监督员，落实责任追究制度，加大责任追究处罚和地方政府抵制中央政策的成本，中央的政策才不至于在地方变形，公共利益也才得以更好的体现。正如毛泽东回答黄炎培先生“如何跳出历史兴亡周期率”问题时讲的:“我们已经找到新路，我们能够跳出这周期率。这条新路，就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不会松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

3.改进财政管理制度和预算制度

政策的有效实施必须依靠充足的执行资源，执行资源的主要表现形式之一就是财政资金。分税制改革后，地方政府的财税收入较改革前有所下降，而需承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。我国公共政策体制的一个突出现象是中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，而是让地方政府自筹资金。在这种情况下，当中央政策影响到地方政府的财政收入且又未提供相应补偿的情况下，地方政府自然要从维护本地财政收入出发抵制中央政策在地方的执行。

    加大地方政府的财政资源或降低地方政府的税收上缴，根据政策执行的成本对地方政府给予相应的补偿，严格审查政府的财政预算，控制政府机构规模，提高政策执行的效率，减少政府利益出现的程度。

4.健全信息反馈制度增强政策透明度

在公共政策体系中，信息传递的质量直接关系到政策执行的结果，信息反馈渠道不畅同样影响到公共政策执行的效果，健全监督主体的信息反馈制度，建立电子政务，形成公众对政府、政府对公众的信息传导机制，实现政策信息网络化，扩大信息反馈的途径和渠道，取消政策执行结果的垄断，这样政府的自利倾向就会降低，公共利益就可以得到更好的维护。

 

(二)引入竞争机制 满足合理利益分配

 

在政府机构内部建立竞争机制，将政府的某些产品供给市场化，将供给部门在特定服务区域内分割形成多个小规模网络化的小机构，即设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共产品和服务，缩减公共垄断的范围，以给公众服务的质量和数量（优胜劣汰）来评判这些机构的工作绩效，并以此与奖惩、工资待遇相联系，加强利益激励功能，满足政府及其工作人员的合理利益，提供必要的政策实施费用，提高政府工作人员的工薪水平和物质待遇，实行养老、住房、医疗保障制度，满足政府机构和官员的合理利益，利用偏高的物质收益增加政府工作人员利益扩张的机会成本，同时也可以提高政府工作人员的积极性和创造性，提高政府的效率和工作质量，更好地为公众服务。

 

(三)增强政府服务观念 建立服务型政府

 

增强服务观念，建立服务型政府是对政府工作人员在意识形态领域的要求，是解决政府自利性的最彻底、最本质的方法。所有的一切都建立在政府机构及其工作人员对自己职责的认识上。服务型政府就是要变管制型政府为以公共需求为导向的政府。政府不是以管制社会和市场为出发点，而是以服务社会和市场为宗旨建立的、一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。在此原则下，政府不再强调自己拥有的权力的利益，而是突出自己向社会和民众提供服务的义务。这种方法需要政府工作人员思想素质的提高来达到，是一种长期的任务，但如果要配合其他方法，用其他方法来促进观念的转变也可能会提前形成服务型政府。

    在公共政策的执行实施过程中，政府应毫无例外的代表公共利益，但在具体的实践中，政府作为一个利益需求体也存在着自身的利益，可政府利益的实现不能侵害公共利益,即公共利益要高于政府利益。政府利益的存在有其客观的历史原因和现实原因，我们不应该因为政府利益的负面效应而对其全面否定,视为异端或避而不谈。指望通过政府机构改革或其他方法完全消除政府利益是不现实的,问题在于我们能否通过采取有效的约束机制把政府利益控制在合理、合法的范围之内。

 

 

 

 

 

 

 

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