社保筹资：从积累偏好回归“以支定收”原则^*

史寒冰

*本文的简缩版以“制度变革推动社保体系走向完善”为题刊发于《中国社会保障》杂志2018年第10期。

9月6日国务院常务会议指出，“目前全国养老金累计结余较多，可以确保按时足额发放”，要求“抓紧研究适当降低社保费率”；9月18日国务院常务会议再次强调了上述决策。这表明，化解企业职工养老保险高结存、高费率问题已提上日程，社会保险筹资将从积累偏好向“以支定收”原则理性回归。这是我国社会保险体系进一步完善体制机制重要步骤。

各国社会保险普遍实行现收现付筹资模式，与基金积累式的私人养老金制度不同，社会保险不追求基金过度积累，而是根据上期支出情况调节当期筹资水平，遵循“以支定收、收支平衡、略有结余”的筹资原则，由此实现给付的充足性、供款的可负担性和制度的稳健性三者之间大体平衡，避免过多积累导致资金使用无效率和价值损耗。西方国家公共养老金制度运用“以支定收”的费率调节机制，基本保持了筹资水平与支付水平平衡，保证了制度持久平稳运行，费率与结存均处在合理的区间。

在我国，企业职工养老保险长期形成的高结存与高费率局面，具有各自的理论、政策和管理渊源，两者既有联系又有区别。简而言之，高结存受到积累观念的影响，高费率则是历史债务偿付政策的结果。

上世纪70年代，智利皮诺切特军政府废除公共养老金制度，建立了完全积累型私人养老基金计划，国际金融机构将之奉为社会保障私有化改革的样板备加推崇。1994年世界银行发表《防止老龄危机》报告，阐述了基金积累制能有效克服老龄危机的主张，提出了“三支柱”理论，用具有强烈个人主义色彩的第二、三支柱私人账户积累计划，改造带有集体主义、社会主义特征的公共养老金制度。借鉴世行“三支柱”理论，我国企业职工养老保险选择了统账结合的部分积累养老保险制度，个人账户成为公共养老保险制度的组成部分，基金积累理念引入制度建设。

新制度建立时，已领取退休金人员（称之为“老人”）以及已有一定工作年限的在职人员（称之为“中人”）无需承担或者无需完全承担向新制度供款责任，因而形成了一定的供款空白期，与这个空白期相对应的现实和潜在的养老金权益则构成了养老保险的制度转换成本。在计划经济时代，企业的生产经营收益全部上交国家，企业所需生产经营费用、职工福利费用（包括医疗费、退休金）由国家按计划下拨，因而养老保险的转制成本实质上属于国家的历史债务。如何消化转制成本或历史债务，成为新制度面临的重大问题。尽管企业职工养老保险制度改革提出了“实行国家、企业、个人三方共同负担”的原则，但出于“减轻国家负担”的决策理念，新制度并未规定政府的直接筹资义务，而是通过制订偏高的企业费率由新制度消化转制成本（在政策研究过程中，被批评为财政部门“转嫁历史债务”行为）。因而，新制度承继了“老人”的养老金给付责任，并以“视同缴费年限”和“过渡性养老金”等方式承担了“中人”在新制度建立之前形成的养老金权益。

在新制度实际运行中，由于体制机制尚不完善（如覆盖面不足、征缴能力弱、统筹层次低等等）、筹资尚不充分，加之政府筹资责任缺位，当期征缴收入不足以满足已经退休者的养老金给付需求，因而形成养老金支付“缺口”；同时，迫于确保发放的压力，个人账户资金往往用于当期养老金支付，并未形成真实积累，于是形成 “空账”局面。为弥补养老金支付“缺口”和个人账户“空账”，国家财政自1999年开始对养老金支付缺口进行补贴，[1]此现象可视为公共养老金制度对政府责任的强制性回归。

虽然政府的筹资责任以非制度化财政补贴形式得以回归，但确保养老金按时足额发放压力挤出了降低费率的可能性，高费率依然如故。另一方面，企业养老保险收支缺口和由此导致的个人账户“空账”，推高、强化了养老基金积累的认知和意愿，为确保养老金按时足额发放，各级养老保险主管部门和经办机构把工作的重心放在强化征收和提高结存水平上，并以此作为业绩考核的主要指标。加强社保基金积累，在社会保险管理和政策理论研究界成为共识。这一共识超越养老保险个人账户范畴，扩展到统筹基金的筹集与运行活动，乃至影响了其他社保险种的筹资管理，因而形成了社会保险筹资的高费率与高结存长期并存局面。

据统计，2016年底全国企业养老保险基金累计结存相当于当期月支付额的17.2倍，同期结存额最高的广东省达到55.7倍；医疗、失业、工伤、生育等企业职工社会保险基金也普遍居高不下，分别达到当期月支付额的18.5、65.6、27.8和15.3倍。高结存、高费率偏离了现收现付制度的筹资原则，加重了供款人负担，降低了基金使用效率，派生出投资运营及其监管环节，增加了制度运行成本和不确定性。

2016年企业职工社会保险基金收支和累计结存情况（金额单位：亿元）

资料来源：人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心：《中国社会保险发展年度报告2016》（中国劳动社会保障出版社2017年10月版）。

当前，化解企业养老保险基金高积累、高费率，已具备了必要的制度条件：企业养老保险接近全覆盖，基金征收机制、管理服务体系比较完善；过渡性的养老保险基金中央调剂制度已经启动，全国统筹指日可待，养老保险制度的社会共济范围和水平进一步扩大，支付能力极大提升；社会保险法规定了政府对社会保险基金支付不足的补贴义务，社会保险基金收支纳入国家预算（其中国家对企业、城乡居民和非全额拨款事业单位的财政补贴已经实现预算管理），社会保障支出占国家财政支出比重持续增长且具有较大提升空间；全国社会保障基金规模日益扩大，从最初几百亿增长到2.2万亿元，累计投资收益超1万亿元，[2]资金来源进一步扩充。此外，国际金融危机暴露了基金制私人养老金在经济衰退条件下的脆弱性，加之长期以来 “空账危机”只停留和限制于评价改革彻底与否的观念层面，并未对制度运行形成实质性影响，个人账户的积累功能虚拟化也减弱了人们对实账积累的预期，[3]从而弱化了降低费率和积累水平的社会心理阻力。

需要说明的是，社会保险制度是保护劳动者权益、维护社会公正与正义的再分配制度。按时足额缴纳社会保险费，是企业的法定义务。如同企业开展经营活动必须承担经营费用、交易费用，必须支付工资、税收、规费那样，社保费是企业开展经营活动必须支付的“社会工资”或“延时工资”，是依法经营的前提条件。企业缴纳社保费是履行法定义务，同时获得相应的法定权利，有利于分散企业经营风险、减轻企业负担，有利于规范劳动关系、建立和谐劳资关系，有利于建立员工的归属感、提高员工队伍士气。因此，加入社保、按时足额缴纳社保费，是企业的义务和社会责任，是企业规范、健康发展的前提条件。例如在西方发达国家，企业是否履行社会保障义务，已经成为评价其产品是否符合被采购条件的劳工标准。

征收社会保险费，必定增加企业成本、减少企业利润，这恰恰是社会保险再分配机制发生作用的合理形式。社保费率调整（降低或提高）是现收现付制度根据基金运行情况灵活调节筹资水平的重要机制，所依据的是“以支定收”的内在逻辑，而不是政府的税收政策。在西方发达国家，减税是各国政府刺激企业发展和经济增长的常用政策工具，但鲜见哪个国家将削减社会保障缴费义务作为政策工具来使用。因此，不应把我国在特定历史条件下形成的社保高费率与国家财政的高税费负担混为一谈，也不应把社保降费与政府减税措施混为一谈。

全社会都应确立这样的理念：社会保障是政府的责任而不是负担，按时足额缴纳社保费是企业的义务而不是负担。凡涉及劳动者权益的事务，绝不应轻言“为企业减负”，绝不能以损害和牺牲劳动者权益为代价谋求企业发展和经济增长。对于一些企业逃避社保缴费义务的行为，不能以“不搞清缴”“不增加企业负担”为由一概豁免，这对那些企业的劳动者以及依法依规履行社保缴费义务的企业都是不公平的。

2018年9月20日