创新与完善城市治理

陈柳钦

     进入新世纪以来，随着城镇化的加速发展，城市问题和城市管理挑战日渐凸显，我国的城市管理实践开启了“从政府到治理”的探索和转型。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2014年2月，习近平总书记发表了关于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要讲话。2014年10月，中共十八届四中全会正式发布了关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2015年12月，中央城市工作会议指出，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，完善城市治理体系，提高城市治理能力，走出一条中国特色城市发展道路。2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，创新城市治理方式。

城市是一个国家的缩影，也是经济发展的载体，同时也是国家参与国际竞争的主要承担者。推进国家治理体系和治理能力现代化，落实到城市体制上，就是要实现 “城市管理”向“城市治理”的伟大跨越。城市治理是国家治理和社会治理体系的重要内容。适逢中国现代化转型的关键时期，城市治理模式的反思与重构是亟待解决的难题。破解难题仰赖于理论的与时俱进与实践的锐意进取。完善城市治理机制，推进城市治理体系和治理能力现代化，是转变城市发展理念和方式的重要举措，是增强城市软实力、全面建成现代化城市的必然要求，有利于提高城市政府履职能力，提高人民群众依法参与管理城市事务的能力，实现城市各项事务治理制度化、规范化、程序化。

以民为本，民生优先，提升市民获得感是城市治理的核心。现代化城市需要让生活更美好，让市民更幸福。为此推进城市治理体系和治理能力现代化，必须创新城市不同领域的治理模式，特别是要从传统的自上而下的行政管控模式的禁锢中解放出来，让全体市民发挥多方参与、共同治理的积极性、主动性、创造性，共享城市改革开放的发展成果。城市是人民的城市，“人民的城市人民建，人民的城市人民管”。在城市治理过程中，只有真正做到人民城市人民管，落实惠民措施，提供便民服务，突出民生优先，实现改善民生与社会治理的良性互动，减少和消除社会问题，才能让城市成为市民全面自由发展的空间。

重新定位城市政府职能是城市治理的前提。城市政府在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人” 的转变，从万能政府到有限政府的转变。詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中说，“治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”。城市治理要求从片面强调政府在社会管理中的单方责任向同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任的转变。政府要通过简政放权，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

多元主体协商共治是城市治理的基础。城市是所有市民的生活共同体和命运共同体。推进城市治理体系和治理能力现代化，由传统的管理变成现代的治理，最核心的是治理主体多元化。城市治理和城市管理最主要的差别是主体的变化，城市治理强调社会力量参与城市管理。过去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色区分很明显，管理者基本上就是政府部门，其角色类似家长，而市民则是被管理者，也就是行政相对人。政府的城市治理理念要从过去那种偏重于政府本位的管制控制思维，转变到民众本位的协同治理思路上来。从社会系统工程的角度出发，城市治理的主体要由单中心向多中心转变，建立起以政府为主导，有营利企业、非营利组织或非政府组织、社会公众等多元主体参与的城市治理方式。城市治理的系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法观念和制度，才能更有效地推动发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。多元化、合作性的城市治理模式是现代城市治理方式变革的趋势。因此，我们要积极转变城市治理理念，形成政府、社会、公民等多方主体参与、良性互动的现代城市治理格局，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，构筑和谐人居城市。

（作者系中国城市管理研究院院长，研究员）