“钦点”能源（之十五）

能源管理体制变革需坚定前行

陈柳钦

    能源是国民经济的命脉。在国民经济与能源之间建立紧密的联系，对自然垄断性强的能源供应结构加以监管，对关系国家安全的重要能源加强管理，为国民经济的发展提供有力的能源保障，是能源管理体制的功能所在。由于国民经济与能源供给和消费的状态是不断变化的，这就注定了能源管理体制需要不断地进行变化与调整。

国际上许多主要国家都非常重视能源管理，把能源放在突出的战略地位。能源管理体制是各国能源安全与经济发展的“生命线”。进入21世纪,日益严峻的能源问题促使世界各国都非常重视建立完善的能源管理体制。国际社会能源管理机构的设置、管理内容、管理依据、管理者制衡机制等方面，主要受各自的能源市场模式、引入竞争的范围和程度、能源行业结构和特点、国家政治体制、法律制度、国家的地域面积等因素的影响，也和能源产业历史状况有关。所以，各国能源管理体制并不相同。纵观世界各国的能源管理现状，其能源管理体制大致可分为如下四种：高级别的集中管理模式，设有国家统一的能源管理部门和监管部门，比如美国、澳大利亚、俄罗斯、韩国；高级别的分散管理模式，设有统一国家能源管理部门，但在地方能源管理上的职能比较分散，比如印度；低级别的集中管理模式，在国家经济部门中统一设立能源管理部门，统一管理国家能源问题，比如日本、德国；低级别的分散管理模式，在国家发展改革委员会等政府部门中设立不同类别的能源管理部门，管理比较分散，比如中国。由于能源的特殊地位，大部分国家都实行集中管理模式。集中管理模式使相关的能源政策和战略规划可以得到顺利地实施、有效的控制和监督，以保证社会经济发展所需能源的有效供应。从发展趋势上看，很多原来采取政监合一或由政府部门直接监管的国家，纷纷分离政监职能，建立独立的专业性监管机构，比如欧盟委员会就明确要求其成员国建立独立的电力监管机构。

 中国是能源消费和生产大国，这已是不争事实，在中国成为能源大国的过程中，中国能源经济领域的诸多问题也逐渐凸显。在对问题的研究中，如何在能源领域合理划分政府与市场边界，或者说关于政府能源体制的探讨成为了热点。根据经济理论常识，政府主要出于资源配置效率以及社会公平两方面考虑对市场进行干预和管理，政府对能源领域进行管理的理由也不例外。能源管理体制是国家行政管理体制的重要组成部分。中央政府能源管理体制不顺必然导致地方政府能源管理体制不顺。地区能源供需不平必然导致国家能源供需不平。目前中国实行的是中央集权制。在这种制度背景下，各级地方政府机构设置是上行下效，中央政府设立某个机构，地方政府才会设一个相应机构且必然会设一相应机构。能源管理体制的内容主要包括国家能源管理机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行、协调和监管的机制。中国能源管理体制始终处在一个“能源紧张-加强管理、增设能源机构、追加投资-能源生产不断增长-能源供应量增加、能源工序关系缓和-能源管理放松，能源生产受限-能源生产再度紧张”的怪圈。可以说每一次能源管理机构的调整都源于能源生产和消费矛盾的激化，最终又因为能源生产和消费矛盾的暂时解决而简化、放松。

 能源管理体制变动频繁是中国能源管理体制的特征之一。自1949年成立燃料工业部到1954年撤销该部，中国的能源管理机构分分合合的大幕开始拉开，迄今为止中国能源管理体制经历了十几次变革，但仍处于不稳定状态。这种能源管理机构不仅浪费了很多资源，无形中给能源规划与政策的延续性带来巨大损耗，也不利于从宏观上对能源进行整体的考虑和安排。历史清楚地记录下了中国在能源管理体制中经历的重大改革。从纵向来看,中国能源管理体制经历了从高度集中的政企不分、政监不分的行业计划管理体制向政企分开、市场化改革和专业化管理机构的方向发展，但是行业分散管理的格局仍然没有很大改观。管理职能分散是中国能源管理体制的另外一个特征。能源管理的各项管理职能分散在国家发改委、能源局、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国资委、科技部、环保部等部委或国务院派出机构中，并且各个能源领域的分工又有所不同。分散管理导致的结果是：政企不分、政出多门、多头执法，政策和法律的制定变成了部门利益的角力场，这不仅造成了管理资源的浪费和损耗，也给管理相对人带来诸多不便，成为能源发展的一大阻碍。

    从现实来看，中国目前的这种能源管理体制既不能满足中国经济和社会发展的需要，也不适应国际能源形势发展的变化。能源管理体制改革的目标，是成熟市场经济体制改革目标的重要组成部分之一。能源生产是国民经济的基础，政府对能源生产管理效率的高低决定了能源对国民经济贡献效率的高低。分散的政府管理不利于统一的能源战略的实施，过分集中的政府管理存在增加管理成本的问题，因此，如何合理地采取有效的管理形式，处理好能源管理中分权与集权的关系，充分发挥中央与地方的积极性是能源管理体制研究中必须认真研究的问题。

能源管理体制是能源发展的前提和保障。“十二五”时期是中国能源产业转型攻坚任务能否完成的关键期，能源管理体制改革继续处于攻坚阶段。面对持续的能源挑战，中国正在推行能源管理体制改革和能源政策调整的尝试。中共“十八”届三中全会明确了经济体制改革的方向和要求，能源领域落实改革任务时应抓住既有方向性和全局影响力,又有高度社会共识，且改革成本和风险小的关键环节，牵一发而动全身，盘活能源改革发展的全局。如果说“页岩气革命”和美国“能源独立”是2012年引领中国能源讨论的关键词，那么占据2013年中国能源讨论主导地位的则是国内能源管理体制改革。2013年1月7日，全国能源工作会议就能源管理体制改革的表态再次搅动了人们本已敏感的神经。2013年3月国家能源局重新组建，中国能源管理体制开始新的探索与尝试，开启了大不同的时代，但“旧愁新恨”始终存在。这一次是否是另一个试错的过程？与以往“分权式”改革不同，此轮机构改革更强调能源管理机构宏观管理和服务职能。从时间维度检视，这是能源管理体制第十次大规模调整，甚至被看做是“国家能源部”之前的过渡。这一动作决定当前及今后的能源管理格局、能源监管路线、能源政策走向、能源管理方法。与以前重视项目审批不同，“三定方案”赋予新国家能源局主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。总体上看，能源管理体制改革反映了国家对能源的管理由产业管理向宏观战略管理转变的轨迹。

从能源管理体制看，国家能源局重组的实质是撤销了没有管理权限的国家电监会。对于能源管理而言，国家能源局管理职能并没有实质性增强，甚至衍生出一系列新问题，旧有的制度和体制问题并没有得到根本解决。过去十年中国市场监管经验表明，强化市场监管的前提是权力与责任匹配，市场化改革必须与监管体制改革同步。否则，将陷入“无权可监、无力可监、无法可监、无市可监”的尴尬境地。尽管国家能源局“三定方案”强化其在能源体制改革、能源监督管理、能源市场建设等方面的职能。但是，与之相关的成本、价格、投资等核心管理职权仍掌握在国家发改委手中，电力、油气领域市场化改革也没有清晰的路线。虽然中国在2010年设立了国家能源委员会，表明中国的能源管理协调机制建设有了一些进步，但是对该机构的部门设置、职责权限划分并不明确，使得其在能源管理领域的协调作用尚未体现。此次国家能源机构改革的一个很重要的变化，就是由“政监分离”向“政监合一”模式转变，新时期的能源“大局”将是“政策规划+行业监管”。“政监分离”固然是一种理想的状态，但中国的能源行业尚未达到需要“政监分离”的发展阶段。考虑中国能源领域权力分配格局，采用“政监合一”有其合理性。能源监管主要分为经济性监管和社会性监管，随着市场化程度的不断提高，可以预见对能源产业的经济性监管在垄断性特征比较明显的行业将越来越突出，而社会性监管将贯穿能源产业发展全过程，最终成为政府监管的主要方面。在“政监合一”的监管模式下，新组建的国家能源局应由以往的经济性监管为主、社会性监管为辅的旧监管模式，转向以社会性监管为主、经济性监管为辅的新监管模式，加强对环境、安全、质量、资源保护等方面的监管，减少具体项目管理。

能源产业是一个联系紧密的有机系统，更为重要的是，能源形势的发展表明，能源问题越来越不仅仅是一个产业层面的问题了，它密切关系并深刻影响到国际政治、国家安全和发展战略。然而，目前中国能源产业主要以国有企业为主，尤其是一些国有特大型企业在部分能源产业领域形成了寡头垄断的格局，有些大型国有能源企业是由原来的政府能源管理部门发展而来的，级别较高。无论是中国石油、中国石化、中国海油这样的“石油巨头”，还是国家电网、南方电网和五大发电集团这样的“电老虎”，以及神华、中煤等“煤炭航母”，乃至中核、中广核等“核电巨擘”，多为“副部级”单位。而作为能源综合管理机构的国家能源局被定位为国家发改委管理的“副部级”单位，这就意味着存在体制摩擦的隐患，使得国家能源局在协调、管理大的能源企业时难以发挥应有的功能，制约了国家能源管理目标的实现。从中国目前的情况来看，由于任务多、职权范围小，国家发改委下属的国家能源局在履行管理职责上受到掣肘颇多，难以完成能源宏观管理的职责，所以，在时机成熟时设立能源部，将是解决这个问题的可行方法。由于能源行业涉及各种不同的主体，包含各式各样的行为，在设立了独立的能源主管机构和监管机构之后，将有可能使能源行业有封闭管理的趋向，不利于国家利用各部门、各方面的力量配合能源战略和政策的制定及实施。所以，一个超部门利益的高级别协调与决策机构的出现就不可避免。该高级别能源管理机构的职能有宏观管理职能和微观管理职能，其中宏观管理职能包括：规划国家能源战略、健全能源领域法规、制定合适能源政策和能源源战略储备。微观管理职能主要包括：价格管制、各种税收或补贴政策矫正外部性和市场准入政策。未来，国家能源委员会应充分发挥其高级别能源管理机构应有的作用，尽快制定富有前瞻性和高度统筹的能源战略和政策。

    能源管理体制改革要想持续深入地推进下去，就不能不寻求能源法律的支持和保障，否则改革的结果不仅有可能违背法律规定，也可能会因没有法律保障得而复失。在能源的重要性逾显的今天，能源活动的各个阶段都需要能源管理机构不同程度的介入，可以说，任何能源制度设计都需要考虑到能源管理机构的职责和权限问题，这不仅是能源立法对能源管理的规范任务，也是能源法律法规在现实中得以有效实施的前提要求。能源立法是国家在能源问题上的基本态度和国民意志的体现，超越了能源管理机构以及其他组织、个人之间的利益之争，从国家统筹和战略的高度明确能源活动规范，也是能源管理所应遵循的管理规则。因此，能源管理体制改革应以法治建设作为能源管理体制改革的基础，从能源立法入手，以系统思维和顶层设计的思路确定改革方式，避免单纯行政体制改革可能带来的人为阻碍或不当妥协，保证改革的科学性、正当性和公平性。

     由于中国能源管理体制改革的不彻底，现行的能源管理体制仍然存在管理职能分散、能源综合管理机构级别低、能源监管机制不健全、能源管理协调机制有待完善、能源法律体系不健全等问题。中国正处于经济发展转型以及改革的重要阶段,能源以其重要的作用和战略地位成为影响政治、经济、社会进一步发展的关键因素,而尽快建立起集中统一的能源管理体制、能源管理机构和能源监管机构,从国家能源安全和经济可持续发展的长远需要来看尤为需要。加快能源领域现代管理体系的建设,将有利于创建公平竞争的市场环境,为中国能源产业的长期、可持续发展提供有力的制度保障。为此，中国有必要借鉴现代国际社会能源管理体制的有益经验，建立适应中国国情的能源管理体制。

随着市场体系的完善，能源产业的发展也必须纳入市场的范围。从国际经验看，一个国家实施能源监管的范围和力度与其市场发育程度紧密相关。一般而言，在市场发育初期，监管的范围和力度相应要大一些，而随着市场的不断发育和完善，监管的范围和方式会有一些变化。不同于成熟市场化国家能源市场的自然垄断，中国各能源领域的国企垄断多是依靠政府审批、配额、许可证等制度而形成的行政垄断。党的十八届三中全会确立市场在配置资源中起决定性作用。基于能源产业的特殊属性，电力、油气等领域的市场化程度尚不充分，尤其是电网、油气管道自然垄断的特点，仍需要统筹竞争、管制、监管之间的关系。随着市场的不断发育和市场化进程的不断推进，中国能源管理部门应该完善市场准入制度，打破固有企业垄断，应有选择地从竞争性领域退出，把职能主要集中到政策制订、宏观管理及市场失灵等领域。价格机制是市场机制的核心。价格作为重要的经济杠杆，在建立和培育市场、优化配置资源及调整各种利益关系方面具有不可替代的作用。因此，我们应将价格机制改革作为能源管理体制改革的突破口，在妥善处理不同利益群体关系、充分考虑社会各方面承受能力的情况下，应积极稳妥地推进能源价格改革，逐步建立能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境成本的价格形成机制。

随着能源管理体制改革的不断推进、能源行业的不断发展，能源监管成为大势所趋。清晰界定能源监管机构与其他能源产业相关的政府部门之间权力边界，是建立能源合理的能源监管体制的重要内容。因此，新一轮能源管理体制改革应按照“大能源”产业发展的内在要求，在借鉴国外成功的建立现代能源管理体制的国际经验基础上，逐步建立起一个独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡、集中统一的“大能源”现代能源管理体制，具体来讲就是应是“四个形成”：即形成比较完整的能源法体系，形成良性的市场竞争秩序，形成综合与分类相结合的能源监管体制，形成以市场为基础的能源定价新机制。

    （作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）