《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》首次明确提出我国城镇化路径——要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。新型城镇化作为一个涉及经济、社会、空间等重要因素的人口迁移过程和社会发展系统长期的过程，需要持续大量的资金投入，如何拓展新型城镇化建设多元化的资金来源渠道，就成为亟待关注和解决的重要问题。

　　金融支持新型城镇化的现状与挑战

　　（一）金融资源配置城乡差异较大，发展不均衡。从功能定位来看，金融体系在城乡之间布局失衡，金融机构网点设置、人员、信贷资源配置等都向市区城市集中，而在县域和乡镇分布单一。加之，受国有商业银行授权授信管理制约，西部欠发达地区国有商业银行除县级农行有小额农户贷款、低风险贷款的审批权限外，其他保留的县域分支机构基本上不具备信贷发放的审批权，演变为单纯的吸收存款机构。与此同时，网点遍布农村的邮政储蓄银行涉农信贷业务发展缓慢，从2008年开始陆续开办小额信贷、公司业务及个人商务贷款等业务，数额很小。

　　（二）县域中小金融机构偏少，新型农村金融机构发展缓慢。长期以来，金融行业在战略布局和资源配置上强调城市过多，关注农村过少，尤其是农产品短缺问题解决后，发展重点向城市倾斜更加明显，造成县域信贷资金向城市集中，县域金融机构存贷比低于城市地区。唯一面向农村开展业务的农村信用社，信贷投放也呈现出向城市及大型企业集中的趋势。新型农村金融机构村镇银行、小额贷款公司等发展不平衡，从实际看，布局主要集中在经济较发达的县市，而急需普惠金融服务的经济较落后地区分布较少，作用发挥十分有限。

　　（三）社会化中介服务不足，信贷风险分散机制不健全。金融支持城镇化担保不足问题突出，会计事务所、律师事务所、担保公司等融资中介机构在县域明显不足。农民拥有的最大资源是土地，虽然《中华人民共和国物权法》对农村土地承包经营权抵押作出明确规定，但与农村土地承包经营权抵押相配套的登记、风险评估、抵押权实现等制度尚未出台，致使农村土地融资载体功能难以实现，土地流转市场还很不完善。涉农信贷抵押物处置程序严格复杂。

　　金融支持新型城镇化的对策建议

　　（一）构建符合国情的多层次金融组织体系。首先，要从制定完善政策入手，引导金融机构调整不恰当的功能定位。城镇化重心在县域中心城市、小城镇，与之相适应的金融体制重点则在微观金融、民间金融，在普惠制、均等化金融服务上实现突破。建议通过立法，要求在金融机构设置上必须达到一定的城乡比例，增加县域和小城镇金融机构网点、人员配置和基础设施。建立资金回流农村机制，强制规定金融机构必须将在县域吸收存款的一定比例用于当地的信贷投放，引导县域资金回流农村。其次，应通过财政补贴和税收优惠或返还等优惠政策，鼓励增加县域、乡镇金融机构数量。吸引国有商业银行、股份制商业银行在县域、乡镇设立分支机构。在加强监管、防范风险的前提下，大力发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金合作社和融资性担保公司等各类“接地气”的新型农村金融机构和组织，完善金融“毛细血管”，把更多的金融资源输送到最基层。再次，构建地方性的直接融资体系。通过政策引导和金融创新，运用私募股权机制和各类民间资金转化平台，引导民间资金由地下流向地面，投向城镇化建设，形成民间资金助推城镇化和中小微企业的资本聚集和区域循环机制。

　　（二）脉准金融支持新型城镇化的市场定位。应根据不同银行比较优势和经营发展战略明确市场定位，开展差异化竞争。大型商业银行可发挥资金实力雄厚的优势定位于支持大型基础设施、大型企业发展与转型，以及房地产信贷、消费信贷等领域，围绕农民市民化消费升级的新趋势，着力发展住房、消费等业务；农发行应发挥政策性金融的优势，加大对城镇公共设施、公共服务、城镇民生等具有较强公益性的领域的金融支持；地方中小金融机构应坚持面向县域、城镇社区的零售银行的市场发展定位，扎根基层、重心下移，发挥地缘、人缘优势，着力做好支持就业创业的金融服务工作，对农民进城创业、高校毕业生到小城镇创业给予信贷支持，以及对中小微企业、商贸流通业、旅游业、农业产业化企业、家庭农场、农民专业合作社等的金融支持，以吸纳更多的农村转移人口就近就业。

　　（三）创新适应城镇化需要的融资模式。一是将非正规金融的制度元素和内部机制纳入正规金融体系。中小微企业吸纳大量就业，是新型城镇的载体和保障。银行业金融机构应合理地将非正规金融的制度元素和内部机制纳入正规金融体系，如借助软信息和道德约束完成抵押代替，利用小组联保降低信息获取成本、建立可置信威胁，利用信用建设将市场行为导入社区内伦理规则，用非正式的监督约束机制和重复博弈抑制短期行为和道德风险，以此保障中小微企业信贷契约的有效实施，满足中小微企业群体多样化金融需求。二是适应农村人口转移及身份转变的需要。农民变为城镇居民，对信贷需求和金融服务相应发生新的变化。金融机构要主动顺应变化，实现“三个转变”：首先，要从单纯对农户贷款的模式转向对中小微企业、专业合作社、专业大户、合作农场和农业园区等提供金融支持。其次，要从对农户生产性小额信用贷款向其购买商品房、汽车、装修等消费过程进行金融支持拓展，落实差别化住房信贷政策，满足其居住需求。再次，随着农民变市民收入结构和收入提升，需要对其提供更高层次的“食、住、行、购、娱”的金融支持，促进形成县域城镇消费圈。三是创新城镇化建设专属产品。金融业应在把握新型城镇化金融需求特点的基础上，加强存量信贷资产结构调整，大力开展产品创新和服务转型，开发新型城镇化建设需要的系列信贷产品和金融服务产品，满足不同类型城镇化的需求。

　　（四）完善有利于城镇化融资的财政金融政策。一是利率市场化改革与贴息政策并举。利率市场化可以矫正金融的市场功能，在合理的利率水平下对新型城镇化实施贴息政策，促使金融机构改变去农化趋势，依据自身优势明确市场定位，实施差异化特色化竞争，助推“反哺”新型城镇化。二是建立金融支持城镇化的正向激励机制。发挥货币金融政策的激励引导作用，建议对参与城镇化建设程度较高的金融机构在再贷款、再贴现、存款准备金等方面给予倾斜，在相关金融市场准入、新金融业务开办等方面给予优先考虑。发挥财政对金融资源配置的引导作用，通过财政补贴、税收优惠、风险补偿等方式，扩大财政贴息贷款政策范围，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持，引导金融机构将更多资源投向新型城镇化建设。三是改革商业银行“一刀切”的信贷审批权。我国幅员辽阔，各地城镇化发展状况千差万别，应该区别对待，建议商业银行根据不同地区经济发展状况，下放贷款审批权，赋予县级支行一定的贷款审批权限，增加金融支持新型城镇化的便利性和灵活性。

　　（五）建立多元化城镇化建设成本分担机制。一是加快推进财税体制改革。以合理界定各级政府职能即事权为始发环节，构建一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，赋予地方政府与城镇化建设事权对应的税收权，设计和推进相关税收制度改革，针对城镇化进程中不断增值的土地和房地产，探索开征房产税、遗产税、赠与税、资源税等税种，加快培育相对稳定的地方税源，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源。二是建立基础设施的产权交易市场。完善地方政府投资项目的退出机制，畅通地方政府国有股权退出的渠道，盘活地方政府融资平台的现有资产，利用资产证券化等金融手段为城镇化新项目筹集资金。三是完善政府、企业以及个人共同参与的市民化成本分担机制。尊重市场规律，建立市场化的城镇化投融资机制，充分发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”的作用，地方政府要逐步提高农民市民化投入在财政支出中的比例，解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出。尊重企业在产业发展中的主体地位，运用市场机制推动企业集聚发展实现规模效益，顺应当地经济发展水平的变化，提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。（作者：刘立民 刘百宁 ）