2006年12月，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，按照“低门槛、广覆盖”的原则，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区设立新型农村金融机构，村镇银行由此开始设立。截至2012年9月末，全国共组建村镇银行799家，其中中西部地区481家，占比60%。

　　村镇银行经营中存在的问题

　　作为新型农村金融机构中生命力最强的机构，村镇银行试点至今六年来，丰富完善了农村金融组织体系，扩大了县域金融机构金融服务的覆盖面，推动了农村金融市场的竞争和合理的建设。与此同时，村镇银行在经营和发展中存在一些问题，影响了其壮大农村金融队伍、健全农村金融服务体系、优化农村金融市场竞争格局、提升农村金融服务质量的能力和效果。问题主要表现在以下几个方面：

　　（一）业务单一，资金来源不足。村镇银行受软硬件环境条件的约束，一般只能办理传统的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等金融业务，以存贷利差保持利润的增长。电子银行、银行卡业务、外汇业务等还无法办理，电话银行、投资理财、担保咨询等新型业务受条件限制无法开办，影响了业务经营模式。此外，村镇银行大多设立于贫困地区，居民收入水平不高，农民和乡镇中小企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长，而且村镇银行不得跨县（市）吸收存款的规定也限制了其资金来源。当前村镇银行在存款总额中，储蓄存款尤其是定期储蓄存款占比较低，对公存款份额较大，一旦对公存款下滑，将影响其流动性。资金来源不足同时限制了村镇银行贷款业务的开展，并使得村镇银行可能处于经营上的恶性循环——网点越少，客户存款越少，资金约束越大；贷款越少，银行绩效越低，开设新网点的能力越低。

　　（二）部分村镇银行服务宗旨出现偏差，存在脱农迹象。目前，我国大部分村镇银行能够按照自身定位的要求，将贷款主要投向于涉农产业和中小微企业，极大地支持了农业和中小微企业的发展。但是，村镇银行从成立之初就担负着股东利益最大化的经营责任，各方股东倾向于在经济发展较快、市场环境比较成熟，各种运营机制相对完善的地区发展经营，在盈利空间大、资金回报高的地区和行业开展业务，而不愿在“三农”领域开展业务，部分村镇银行业务停在县市，不下村镇，并出现了“垒大户”的倾向，有悖于成立村镇银行的初衷。

　　（三）个别发起行的能力不够、定位不准，企业股东投资入股意识出现偏差。目前，从已设“三会”的村镇银行运作和社会反映来看，部分村镇银行发起行对金融市场细分不够，定位判断不准确，超越自身经营管理能力盲目参与组建村镇银行,将村镇银行作为“抢滩登陆”的工具和手段，在利益的驱使下不愿在农牧业领域开展业务，把资金主要投向了个体工商户。部分民营企业在不了解国家政策和银行经营基本规则的情况下，对参与组建村镇银行表现出超乎寻常的热情，千方百计寻求介入，呈现一哄而上的势头，对村镇银行的服务方向、设立宗旨和定位认识存在偏差。

　　（四）政策扶持不足有待完善。从试点到现在，有关部门相继出台了一些扶持政策，但在执行过程中出现了落实不到位、政策期限不匹配等问题，影响了扶持政策效应的发挥。一是税收扶持政策不明确。到目前为止，村镇银行在营业税、所得税征收方面比照的是商业银行标准。如目前村镇银行实行一般金融企业税收政策，营业税税率为5%，企业所得税税率为25%，而农村信用社营业税仅为3%。二是财政扶持缺失。目前财政对农业银行、农信社发放农业贷款进行贴息，但对村镇银行发放相关贷款没有明确规定，不利于村镇银行的生存与发展。三是银行卡业务发展受阻。银联对村镇银行这类小金融机构缺乏差别化的支持政策，入会费达300万元，成本较高，致使村镇银行卡业务发展缓慢。

　　（五）科技力量单一，内控制度较为薄弱。一是村镇银行普遍存在缺乏差别化金融产品、创新性不足的问题。很多村镇银行的发起行将信贷技术“移植”到村镇银行，在实际工作中缺乏成熟和符合自身实际的范例参考和借鉴，与当地农村信用社趋同，贷款注重担保和抵押物。而由于规模经济原因，其信贷能力远弱于信用社。二是业务系统不健全。村镇银行均为独立法人机构，且发起行不同，使用不同的业务核算系统，科技网络单一,基本上没有加入支付、结算、交换和监测等系统，资金汇划渠道受阻，无法享受现代支付系统带来的资金汇划便利，汇兑业务主要由他行代理。并且，由于许多村镇银行没有接入人民银行征信系统，造成一方面村镇银行信贷数据不能纳入人民银行征信系统，影响人民银行征信系统信贷数据的完整性，不利于其他金融机构的风险管控；另一方面村镇银行也不能查询人民银行征信系统数据库中企业和个人的信用记录，在一定程度上影响了放贷的安全性，信贷资金风险隐患较大。三是人才和技术力量薄弱。部分村镇银行高管人员风险意识薄弱、权力制约机制不到位，业务操作流程不完善、缺乏贷款风险管理和风险评估方面的专业人才，对金融机构的运作也缺乏专业知识，在业务经营和实际操作中存在着较多风险隐患，易引发道德风险和操作风险。

　　促进村镇银行可持续发展的政策建议

　　（一）扩大资金来源渠道。要提高认知宣传度，对村镇银行的好经验、好做法进行广泛宣传，提高村镇银行的社会影响力，树立村镇银行的品牌。村镇银行也要结合其服务宗旨，在所在地加大对农民、城镇居民、中小企业和个人工商户的客户培养和存款营销力度，增加其存款尤其是储蓄存款来源，扩大资金来源渠道，解决负债业务结构不合理问题。并且根据实际条件增设分支机构，扩大服务半径，真正做到下基层、下村镇。

　　（二）规范银行资本和民间资本参与村镇银行的行为。引导村镇银行发起行对金融市场进行细分，结合自身经营管理能力参与组建村镇银行，加强市场准入审核，合理布局，不断增强农村地区金融供给能力。不能把村镇银行办成少数股东个人的银行，不能成为股东个人资金运作的平台，更不能成为小额贷款公司的翻版。避免出现股东或内部关联方贷款交易条件优于非关联方的情况。

　　（三）加强和完善公司治理和内部控制，提升法人治理水平。一是建立完善的内部控制制度体系。制定符合自身实际的信贷管理、财务管理、支付计算、内部审计等制度以及主要业务流程和操作规程等，要对沿用发起行的内控制度进行重新梳理和调整，以适应村镇银行业务性质、规模及复杂程度的实际需要。二是不断优化内部组织结构，要严格分工和决策，不断完善议事决事程序。杜绝经营职能和监督职能的交叉重叠现象，防范操作风险，防止案件发生。三是加强信息系统建设。

　　（四）完善政策扶持和配套设施。要严格落实配套政策，解决政策期限不匹配问题。延长村镇银行财税优惠活动政策时限。对村镇银行“三农”贷款的营业税和所得税免征部分扩大幅度和范围。地方政府应从财政预算中拿出一定规模的资金，成立贷款风险补偿基金，专项用于补偿村镇银行发放涉农贷款时，由于自然风险和市场风险等原因形成的贷款损失，由财政提供资金给予一定比例的补偿，并对涉农贷款利息予以一定的财政补贴。针对结算渠道不畅的问题。建议村镇银行直接加入人民银行的大小额支付系统，彻底解决中间结算环节过多，影响资金周转效率的问题。

　　（五）明确自身定位，提供差异化服务。村镇银行必须把主要竞争区域锁定在农村，将其资金主要投向农村，满足农村客户的资金需求，更好地致力于当地的经济建设。要始终坚持服务“三农”，兼顾支持小微企业和个体工商户发展的市场定位，防止脱农现象发生。

　　（六）加大信贷创新力度。要引导村镇银行创新发展模式、品种和服务手段，从贷款产品、贷款担保方式、贷款定价机制、贷款管理方式、贷款风险控制等多方面进行创新。（作者：陶兰）