上海自贸区的建设特色、作用与难点
【 左河水】
自由贸易园区，指的是主权国内的贸易自由化。具体指在某一国家或地区境内设立的小块特定区域，实行优惠税收和特殊监管政策。相比国内目前的各类保税区，自由贸易园区意味着更优惠的政策、更大的开放度。从本质上看，中国眼下的特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，而国际通行的自由贸易园区则实行的是“境内关外”政策，即放开一线（国境线），管住二线（与非自由贸易园区的连接线），在区内免除海关通常监管。与保税区相比，具备以下三点差异：一是监管理念，要从货物管理转变为企业管理的理念。二是贸易的开放度，要有与国际接轨的多元贸易模式。三是政策的开放度。最主要的是外汇政策和税收政策，自由贸易园区要求外汇政策率先开放，税收政策要达到一定的国际竞争力。
从贸易的开放度来看，上海自由贸易试验区提出了更丰富的与国际接轨的多元贸易模式，包括转口贸易、离岸贸易、跨境贸易人民币结算、保税展示、大宗商品交易、技术进出口交易、跨境电子商务等符合国际惯例的自由贸易区。
一、上海自贸区建设的特色
上海自由贸易试验区不是特区也不是新区。其目的不在于争取若干优惠政策，而是旨在建立一套与国际接轨的新制度体系，实现对投资、贸易等领域的高效管理。国外的管理模式遵循“法无禁止即自由”的原则，而目前我国则采取的是行政许可、审批的制度。外商投资负面清单管理的探索将使得未来上海自贸区范围内的外商企业管理逐步与国际接轨，审批制也将转为备案制。未来，改革带来的制度红利将继续推动中国经济的改革与发展。
贸易投资便利化将在此取得重大突破。国务院提请全国人大常委会审议并决定在试验区调整部分法律规定的行政审批事项，决心在贸易便利化方面取得重大突破。受政策的驱动，相应板块将吸引更多高端制造、加工、贸易、仓储物流企业在自贸区落户，土地资源将更加紧张，而从事地产开发、园区管理以及物流贸易等业务的企业将最先受益。通常情况下，贸易便利化程度的提高将大大增加机场、港口、仓储物流业的竞争力及经营水平。
加快政府职能的转变。通过先行先试，积极探索政府经贸和投资管理模式的创新，扩大服务业开放；防范各类风险，推动建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进我国扩大改革开放的“试验田”。
人民币自由兑换或先行先试。金融业对外开放是有关国家或地区自由贸易区的重要特征。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》中提出希望在自贸区内先行先试人民币资本项目下的开放，并逐步实现可自由兑换等金融创新。未来，将有条件地准许自贸区内的企业进行人民币自由兑换。自贸区金融方面的改革也可能涉及一些离岸业务。
二、上海自贸区的“试验田”作用
在世界后金融危机时代，新的全球化经济治理格局正在形成。美国正在亚太和欧洲推动TPP 和TTIP，如果在预期内顺利完成，将在很大程度上改变世界经济贸易规则、标准和格局。所以，中国设立上海自贸区的目的主要有四：
其一，就是要先行试验国际经贸新规则、新标准，积累新形势下参与双边、多边、区域合作的经验。为与美国等发达国家开展相关谈判提供参考，从而为中国参与新国际经贸规则的制定提供支撑。
其二，创立金融改革的试验区。上海自贸区建设的一个核心在于金融改革，特别是试点金融的自由化。通过在自贸区内的先行先试，使国家金融改革、创新有关部署在上海最先落地。通过其利率市场化、汇率市场化、金融市场产品创新、离岸业务、金融业对外开放，以及内资外投和外资内投等在上海自贸区优先行试点，不断积累我国改革深入推进的经验。
其三，创新经济制度的建设，促进开放向纵深发展。制度建设是上海自贸区建设的重要内容，通过行政审批制度改革，自贸区也将成为制度创新的“试验田”。上海自贸试验区改革的重要方向是终结审批制，逐步建立“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的投资准入管理体制，促进外商投资便利化，为跨国公司经营和合作创造条件，推动开放的广度和深度。
其四，释放更多的制度红利、促进中国经济转型升级。不仅有助于促进贸易活动，更能加速要素流动，并通过加大开放力度，倒逼国内加快改革步伐，促进中国经济的转型升级。
三、上海自贸区可能面临的难题与风险
建立上海自贸区，就是要形成全国开放新格局中的先行试点，在接轨国际的制度规则、法律规范、政府服务、运作模式等方面率先实践，为我国深化改革开放提供可供借鉴的“制度试验田”和适合推广的新模式。但是，在建设过程中也难免会遇到一些困难和风险，必须要有应对准备。
1】在20世纪80年代中国以“特区”形式进行试点改革开放的过程中，取得了具有历史意义的成就。深圳特区的重要建设经验就是：全国人大曾向深圳给予了特殊的授权。但深圳当时在政策法规方面的“特权”也是有限的，它的法律突破有两个特点：一是主要体现在“增量”部分，即过去没有法律规定的新生事物；二是在国家现有法律许可之下，不与国家已有法律直接抵触。换句话说，深圳的突破仍是在国家一级层面的法律框架之内。2003年全国人大通过实施《行政许可法》之后，各个地方都有了自己的法规制订权力，经济特区与全国其他地区的政策与法律差异也随之变小。要注意的是，深圳的法规突破并没有超越国家法律许可的范围，进入到国家法律一级的层面，仍然是在行政许可的范围里面。为此，有法律界人士认为，上海自贸区将要向全国人大寻求的法律豁免问题，应该超越了地方政府和国务院行政法规权力的范围，它所面临的法律方面的挑战不小。
2】作为中国内地首个自由贸易试验区，它的设立既是挑战又是机遇，甚至还可以认为是当下最大的赌注。从未来可能面临的挑战问题来说，随着自贸区人民币资本项目的下放，未来将实现的自由兑换，将会面临外部资本巨大的冲击压力。另外，随着利率和汇率的完全市场化，境内外巨额的资本可能将严重冲击上海自贸区。同时，在这种环境下，很可能会引发本币更大的升值压力，进而对国内劳动密集型的出口企业带来极大的冲击，甚至还会引发金融安全、社会就业压力的倍增等问题。当然，从未来可能迎来的机遇来说，上海自贸区又将会为中国经济的改革之路带来丰富的经验，不仅能够促进自由贸易试验区经济的发展，还将成为推动国家整体发展的一大引擎。
3】今年7月初，国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易实验区总体方案》，未来，为落实自贸区的相关规定，将会突破现有海关监管以及其他金融监管的政策。虽然上海与多家相关部委多次沟通，但在涉及服务业开放，取消行政审批，特别是在金融和税收等方面的先行先试的重要事项，官方仍存在较大分歧。国务院提请全国人大常委会审议停止实施的有关法律的规定，就涉及停用数十项的行政审批，这在执行过程中也会遇到一些困难和问题。当然，国务院会议正式寻求全国人大的授权，意味着国务院尽管面对国内存在的诸多争议，仍将推动上海自贸区的出台，使之成为新政府治下的改革突破口，充分表明中央政府支持态度是坚决的。
4】上海自贸区的规则如何与国内现行法律制度相协调的问题及如何处理法律上的冲突问题，必须认真研究，妥善解决。否则无法实现其经济金融“特区”的效果。另外，在上海自贸区建设中还要注意相关风险的防范。特别是要注意防范制度套利和监管套利问题，防止资金非法在自贸区内外流动，扰动国内经济的正常运行。
5】中国目前的改革趋势是推动市场的全面开放和政策的公平化，一些地区特殊的优惠政策正在取消（比如“两税合一”）。在此趋势之下，建设“特区”式的特殊政策区甚至法律豁免区，在法律上也会形成一定的挑战，也会带来更多的法律问题。有市场人士担心，上海自贸区的法律豁免，是否会在我国经济领域形成事实上的“治外法权”？故也有人担心，自贸区在发展进程中若受了到阻力和挫折，会不会又退回来？
6】好的政策突破是既推动改革，又推动经济增长。但改革发展的政策往往涉及的利益得失面很多，推进也特别困难。我们目前的新型城镇化事实上已经遇到一些障碍。有人认为，选择上海自贸区这样的领域来寻求改革突破，在实际操作上会耗费很大的行政资源和分散政府的决策注意力，也可能演变成法律领域“扯皮”之区。上海自贸区寻求实现的法律豁免涉及到金融业务，而金融业务的重要特点是其影响不可能被限定在一个区域之内。对中国金融甚至整个中国市场来说，未来最大的改革挑战是人民币实现完全可兑换、资本项目开放再向前进的问题等等。如果希望由一个上海自贸区对人民币的国际化“试水”成功难度太大。另外，实行上海自贸区金融“特区”的效果也很可能难以受控。
四、未来要注意做好的工作
目前，以自由贸易区作为经济发展的催化剂已是国际的通行做法。比如以新加坡、香港为代表的整体型自由港；以德国汉堡、韩国釜山、印度尼西亚巴淡为代表的自由贸易港区；以韩国马山、台湾高雄等为代表的出口加工区等。上海自贸区应该实行对外贸易一体化的政策，对外开放的同时也对内开放。既要灵活适应现在形势的需要，又要把外需投资和贸易很好地结合起来。具体来看，应做好以下几项工作：
政策方面。应在可允许的范围内，给予上海自贸区最大的政策支持和法律支持，扫清必要的法律障碍，自贸区的工作能顺利运行。
机构方面。要加快服务贸易的开放，特别是要实现外资多类型金融机构的国际待遇；发挥上海现有各类交易所的作用，尤其是商品交易作用；促进人民币的国际使用，提升人民币定价的大宗商品和金融资产的国际接受度。
产品方面。利用政策优势，积极开发和发展金融的产品和服务，丰富上海自贸区金融市场的产品种类，拓展市场的深度和广度。
金融运作方面。利用试验区来梳理和解决上海作为国际金融中心的法律和国内的法律差异。推进全球人民币清算系统。鼓励金融机构完善并使用SHIBOR定价机制，以巩固其在利率市场化中的定价基准地位。
设立上海自贸区是一次开创性的尝试，其战略性作用值得肯定。但成功与否的关键就在“三大”方面：一是，管理层能否有效放权；二是，金融开放的尺度最终会有多大；三是，金融安全问题将如何保证。 （