近年来旱灾发生的特征、成因与治理对策
刘涛
摘要：近年来，全国性旱灾持续发生，并具有“频率高、破坏重、范围广”的特点，从本质上说是基层组织治理困境引发的“治理性干旱”， 这消解了农民集体用水的意识与可能，切割了水利系统的完整性。由此，对农田水利的支持要着眼于机制建设，正确处理好水利投入与水利治理的关系，实现分散小农与大中型水利之间的有效对接，在小农经济基础上，建立起低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系。
关键词：“治理性干旱”；农田水利；治理困境
自2008年以来，自然灾害的发生频率增加，受影响的地域在扩大，引起全国大范围跨省区的干旱就爆发了数起，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五省区大旱，其频率似乎越来越快。面对这种情况，2011年中央“一号文件”的主题首次聚焦水利，并且“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”。从农田水利投入、建设、运作的整个过程来看，这是个利好消息。但是水利事业发展显然不只是投入的问题，更是水利使用与治理的问题。农田水利建设是一个复杂的系统工程，与自然、社会、政治因素关系密切，水利建成后，如何保持水利系统的良性运转是一个更为关键的问题，完善农田水利这个系统工程需要从水利治理方面进行认真思考。本文对我国近年来干旱特征及形成原因进行分析，并提出具体的治理对策。
一、近年来旱灾发生的基本特征
中国古代旱灾就频繁发生，每隔2-3年就会发生较大的旱灾，国家主要负责大江大河等大型水利的建设，对乡村社会介入能力不足，小型水利设施基本依靠地方社会自主建设，地方社会的抗灾能力较弱，较大的旱灾就会带来极大灾难，因粮食绝产引发的饥荒时有发生。对于自然灾害而言，发生的时代越晚，灾害发生的次数越多，这似乎成为一种规律。由现实观之，近年来旱灾几乎每年都在发生，且破坏程度在增加。
1、发生频率提高。近年来，旱灾的发生频率不断提高，而且多是常年不遇的应急型的自然灾害。自2004年，南方“遭受53年来罕见干旱”以来，2005至2010年，云南、贵州、四川等西南地区连年发生大旱，西南大旱的阴霾还没有完全散去，2011年由北向南推移的全面性旱灾再次袭来，这次大旱让北方的山东、河南等小麦主产区，中部的两湖平原等水稻灌溉区受灾严重，这些非常规的灾害由于其破坏力较大而被媒体报道，进而引起人们的广泛关注。从长期调研来看，一直以来农民就在频繁的面对各种日常性的小型旱灾，由于这种旱灾的规模小、时间段，仅是对个别弱势农户的影响较大，没有社会各界被广泛关注，但是发生频次在增加。
2、影响范围扩大。由于南方农作物以灌溉为主，受干旱天气的影响较大，抗旱成为中部及南部农村重要的预防对象，云南、四川、重庆等地区近年来几乎每年都会发生不同程度的旱灾，2010年春天，中国北方的沙尘暴还没有远去，西南云南、广西、重庆、四川、贵州五省、自治区、直辖市遭受全部遭受旱害，其中云南、贵州、广西等省、自治区降水较常年同期偏少五成以上，主要河流来水为历史最少。干旱的趋势已延伸至湖南、广东、甘肃、河北、山西、宁夏和西藏等地区，长江上游甚至出现罕见枯水位。2011年旱灾延伸至河南、山东、安徽、河北、山西、江苏、陕西、甘肃8省冬麦区遭遇旱灾，之后南方江苏、安徽、江西、湖北、湖南5省又遭受大旱，大旱已逐渐从局部地区向全国延伸。
3、破坏力增强。旱灾的破坏能力体现在数据上主要是经济性损失，仅估算2010年的中国西南五省市遭遇的特大旱灾，全国就有超过6000千万人受灾，受灾耕地逾一亿亩，1555万头大牲畜因旱饮水困难，经济损失200多亿元人民币。据国家林业局统计，受灾林地达7880多万亩，直接经济损失100多亿元人民币。2011年，北方冬旱，仅河南、山东、安徽3省作物受旱面积合计8271万亩，占全国作物受旱面积的74%。人畜饮水困难旱灾最直接的后果就是食物与用水短缺，农业生产难以开展，人们无法在土地上获得最基本的生活资料，因饥渴或饥饿而死者所在多有，造成局部地区人口锐减。南方五省的大旱导致3483.3万人遭受旱灾，423.6万人发生饮水困难，506.5万人需救助；饮水困难大小牲畜107万头；农作物受灾面积3705.1千公顷，其中绝收面积166.8千公顷，直接经济损失149.4亿元。
4、旱涝交错发生。近年来，由于气候变化，旱灾持续发生，给农业生产和农民的生活带来了极大破坏，国家高度重视农业灌溉系统的修建，在过于重视旱灾的防治时，往往忽视对涝灾的治理。旱灾发生后持续性的降雨往往会缓解灾情，但是也容易形成洪涝灾害。根据近年来的调研，旱涝灾害往往是交错发生，虽然波及范围没有旱灾广泛，其对农民的破坏力也较为明显，在湖北、河南、山东等地区涝灾发生较多，冬旱之后就会面临夏涝，在涝灾发生时很多村庄约有1/3的村民收到影响，夏季雨水多时，在大雨过后，排水沟难以被人为的有意封堵，导致雨难于排出，农作物受涝减产。旱涝灾害的交错发生，加重了农业的灾害和农民负担，在一些地区甚至出现了土地抛荒的现象。
二、旱灾频发的制度性原因
旱灾发生的频率、范围都在不断扩大，宏观层面主要是由气候变化及人口增长，对部分地区自然资源的开发逐渐超过了其所能承受的最大限度，造成生态环境恶化，增加了水旱等灾害发生的可能性。从微观层面来说，主要是硬件设施和软件机制的建设不足：一方面对小型农田水利的投入少，水利设施因常年失修而失去作用；另一方面基层组织治理能力弱化，无法组织农民对农田水利进行建设和维护，形成了“治理性干旱”。
1、农田水利“欠账”多。农田水利建设的资金来源有三个渠道：市场化运作后的资本投入、政府财政投入和农民自筹。从实践状态来看，市场化运作和“一事一议”等自筹资金的制度设计逐渐失去作用，政府财政投入成为农田水利设施建设的主要资金来源。近年来，我国对于水利建设的总体投入在不断增加，但实际上，约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右[1]。其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更微乎其微。相对于政府部门对大型工程的热衷，其对小型农田水利建设的投入较少，第二次全国农业普查数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得投资的村庄仅占9.56%。目前我国多数农村基本上都在沿用上世纪五六十年代修建的农田水利设施，仍然能在抗旱、蓄洪的关键时期起到作用，但是由于资金投入的不足，水利设施年久失修老化严重，小型塘坝、水站与支毛斗渠等小农水设施完好率不足50%，灌排功能不断衰减，农田水利设施的“欠账”，让农业生产仍不能摆脱“靠天吃饭”的窘境。
2、规划建设的系统性欠缺。农田水利作为农业发展中的基础设施，具有公益性、基础性和战略性特征，必须统筹规划建设。但是在乡村社会中，其多以项目形式进行建设，发改、国土、财政、扶贫开发、水利等对农田水利都有项目支持，建设部门分割严重，农田水利建设的资源使用不集中，不利于资金效益的发挥。村庄在需要进行水利设施建设时，必须以项目名义向上申报，而项目的要求较为严格，且多头管理，缺乏统一协调的综合部门，系统规划难度大。河南豫东某村，由于审批时对项目设施的地区及主要渠道修理有明确规划，但是在实施过程中，要打通整个渠道，必须对项目申报区域外的一段渠道进行修理，由于渠道不在项目内，因此无法做预算，即使硬化也要按照程序重新申报，由于申报期较长，会耽误整个工程的按期完工使用，很难对这段渠道进行硬化，这样使整个水利系统的完整性被切割。由此可以看出，如果水利设施尤其是小型水利设施不能系统规划，就会出现大水利和小水利的断裂，建成的农田水利设施就无法充分发挥作用。
3、农田水利的供给制度存在缺陷。由于农田水利的地域性、系统性的特点使得任何一种制度设计都难以完全有效，由此，国家选择了村社集体来统一谋划乡村水利事业，这使得水利设施的建设、管理及使用都能够有效运行。税改之后，村集体不再向农户收取共同灌溉费，两工制度及村民小组长逐渐取消，村内的堰塘、水库、河道等被承包，沟渠没有人管理，淤塞严重。“一事一议”因为缺少组织者，出现事难议、议难决、决难行的局面。于是，水利供给制度开始转型，形成了两种水利设施的供给模式：一是市场化改革的策略，让水利工程管理单位进行自收自支，由于个别村民的搭便车，导致谁都不愿意交钱放水，结果是水利工程管理单位因为卖水困难，逐渐瘫痪，农户无法用水，大量的资金投入失去效用，水库、泵站无法发挥抗旱的功能。二是以用水协会组织农户，解决农民合作用水难的问题。但是以自愿为基础的合作因为非行政性社区组织私权力的性质，社区组织不能强制社区内成员的行为，从而使“少数”不去服从“多数”时，虽然是民主的水利供给决策，也没有办法实施。[2]因为现有的制度设计都无法解决小农的合作问题，水利的供给方无法对接庞大的分散小农，大中型水利与小型水利之间出现了断裂，使得国家及省市的大量资金投入失去效用。
4、轻视农田水利的治理问题。当前频发的旱灾表明了农田水利基础设施建设的滞后，同时也折射出农田水利的治理问题。国家取消农业税之后，加强了对农田水利设施的投入力度，并不断探索适合农田水利发展的体制机制，国家注重了对水利事业的介入和支持，却忽视了基层组织对水利的治理能力建设，治理滞后的问题表现得越来越突出。尤其是乡镇机构改革以来，改乡镇水利站为水利服务中心，并定性为民办非企业，使得水利服务中心的职能弱化。加上村组两级不断合并，减少村组干部、取消小组长，导致村组统筹协调农民进行水利建设和管理的能力迅速降低。乡（镇）、村、组三级的水利治理能力降低，导致建成的水利设施无法发挥效益，农民有水用不上。
三、应对近年来持续性旱灾的对策
在税费改革后，农田水利的社会基础、组织基础都发生了剧烈变化，基层组织的治理能力弱化，“治理性干旱”难以有效化解。在这种情况下，要借助国家资源输入的契机，依托基层政府，建立一个充满活力的高效水利管理体制。在系统规划水利建设之前，有两个前提必须明确：一是中国人多地少，粮食安全问题影响国家的基本稳定，一旦出现极端干旱气候，粮食生产就会大受影响，必须保证农田的基本水利条件。二是要在当前“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经济分散经营的体制基础上来讨论农田水利基础的建设。[3]在明确农田水利建设的前提基础上，需要从农田水利的规划、治理、组织化、管理四个层面系统解决农田水利的供给问题。
1、注重水利建设的统筹规划。在目前的农田水利运转格局中，保证财政投入的效益，迫切需要建设一个低风险、高效益的农田水利体系和体制，以较少的灌溉成本，为农民提供增收机会和种植方便的良好水利条件，以提高农田水利的使用效益。建设之前，须要在全面调研基础上进行科学规划，必须突破以前的部门化、项目化管理方式，将农田水利系统作为一个整体进行论证，统筹协调政府部门之间、农户与政府之间的各层关系，实现大中小型水利系统之间的良好对接。具体而言，首先，中央层面不能以散胡椒面的方式投入，要整合各方面的水利建设资金，完善投入机制，形成支持农田水利建设的合力；省市加强对农田水利建设的支持，整合利用农业综合开发和国土资金；县一级，要根据地区情况，整合各类资金用于小型农田水利设施建设，积极设立专项水利补贴，发放到村社集体，通过民主决议投入到水利设施建设中。
2、强化村庄小型水利的治理。当前频繁发生的旱灾，暴露出农田水利治理中存在的三个问题：一是把水利作为建设项目对待，忽视了日常性的治理与维护。二是把水利中出现的问题作为特定的危机事件来处理，忽视水利治理中的小问题。三是注重大中型水利的建设，小型水利设施重视不够[4]。这从根本上说这是不科学的、不严谨的治水态度，也最为容易引发大型灾害。中国农业是以中国“人均一亩三分、户均不过十亩”且田块分散的小农经济为基础的，要保证中央水利投入的有效性，真正建设民生水利，防止旱情再次上演，就需要转变治水观念。地方政府进行农田水利建设一定要有长远预期，要把水利建设作为一种日常性任务进行运作，实现水利建设与治理的并重。首先，要保障水利建设的有效性，需从水利系统的上层到最为基层的村组一级，都要高度重视水利设施的日常维护问题，要把水利维护的效果纳入到基层组织的考核评价体系中，并保证评价的公开透明。其次，要注重大水利与小水利的对接。在规划建设大水利的同时，更为注重和农民利益密切相关的小水利，通过完善制度环节，打通目前大水利与小水利的断裂问题，让灌溉用水能够顺利通到田间地头。
3、解决农民的组织难问题。保证国家资金投入的有效性，建设完整的水利系统，最为关键的就是要确立村社作为基本的灌溉单元，重建村社灌溉单元，其实质就是解决水利建设中的组织化问题。税费改革后，共同生产费被取消，农业生产补贴又采取直补到户的方式，乡村组织由于没有能力介入水利建设，日常维护无从谈起，村庄水利设施迅速陷入困境。为此，需要重建村社单元，因为只有通过村社集体才能够低成本的将分散的农户组织起来，更为容易的对接国家大水利，国家投入的大型水利设施才能够顺利通过村社闸口，流到田间地头。重建村社治水单元，必须解决村社治水和农户维护水利设施的积极性。从当前的水利建设情况来看，可安排的政策是把水利补贴直接给村社集体，村社集体再以小组为单位，按照水利条件差异分配到小组，实行村社统一治水和小组分散治水相结合的模式，村社集体有可以运用的资源，就会提高村组干部建设村社内的蓄水设施和沟渠的积极性。
4、建立“农民本位”的管理模式。由于不同地区的资源禀赋、地理条件、组织基础等差异较大，程序化的水利制度安排很难在全国不同的村庄推行，要充分调查不同地域的实际状况，以推进农田水利的管理体制建设。但是这种国家统一安排的水利管理体制难度大、成本高，要降低这种制度设计执行的成本，又能够满足农民的实际需求，必须改变目前“由上自下”的管理模式，设立“农民本位”的参与式管理模式，农民参与到水利设施的管理中，通过民主程序决定自己需要的公共服务，调动农民在水利设施管理中的积极性。可借鉴一些村庄的实践经验，以组为单位，从组内农户中民主选出管水员，并按照土地面积收取基本税费和农田灌溉费，用支付管水员工资和村组内中小型水利设施的维修，这样既可以调动管水员的积极性，又可以调动农户积极性，共同关注村庄集体灌溉事业，从而也对村社干部形成监督。农户由于有了村社的统一组织协调，又要交纳基本的水利建设维护资金，从而会主动监督村干部建设好水利，并维护好村组内的沟渠、堰塘等中小水利，这样就会既节约用水又可以方便用水，从而真正确保村社农田基本灌溉的需要。
小结：农田水利事业的成功与否，关键在于依托基层政府让农民合作起来，并能够让农民参与管理，以能够表达出水利需求，调动农民参与农田水利建设的积极性。而单纯依靠技术化的路线进行农田水利建设，分散的小农根本就不可能与建设得无论多么良好的大中型水利对接，大中型水利设施因此失去效用，农民有水用不上，在面临旱灾时，仍然需要依托自我供给的小型水利抗旱，“治理性旱灾”仍然会存在。由此，要保证外在资源能够在农田水利事业发展中充分发挥作用，当前对农田水利的投资就不只是要用于工程设施建设，而且要着眼于机制建设，这样一来，低风险、低成本和可持续的农田水利体系就可能建立起来。
参考文献：
[1]郑风田.2011年一号文件的亮点与忧思[N].国际财经时报，2011-2-12.
[2]刘涛.农田水利发展的路径与实践方向[J].水利发展研究，2009(5).
[3]贺雪峰、郭亮.农田水利的利益主体及其成本收益分析——以湖北省沙洋县农田水利调查为基础[J].管理世界，2010(7).
[4]刘涛.农田水利要重建设，更要重治理[J].村委主任，2011(4).
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