2010年初，持续数月的西南地区特大干旱，造成5000多万人受灾、近 500万公顷农作物受损。西南大旱的阴霾还没有完全散去，今年冬旱再次袭来，虽没有西南大旱那样严重，但是这次大旱让粮食主产区受灾较重，其中山东有2781万亩冬小麦受旱，小麦产量占到全国四分之一的“中国粮仓”的河南受旱面积有1587万亩，冬小麦缺水严重，人畜饮水困难。近10年来，我国农业生产中因水遭遇的风险也主要是旱灾，国家每年都会设立水利建设专项资金，但是农田水利好像面对天灾显得无能为力。这从一个层面表明农田水利建设欠账过多，资金投入过少，没有建立起规模化、系统化的水利设施。从更为深层的角度来看，农田水利建设效果不理想，不仅是资金投入多少的问题，还涉及农田水利的治理问题。农田水利建设是一个复杂的系统工程，与自然、社会、政治因素关系密切。水利建成后，如何保持水利设施的良性运转是一个更为关键的问题，从对全国农田水利的调查情况来看，完善农田水利这个系统工程需要从水利治理方面进行认真思考。
2010年末的农村工作会议把水利改革与发展列入国家基础设施建设优先领域。据透露，今年中央“一号文件”的主题将会首次聚焦水利建设，并且会 “从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”。从农田水利建设、运作的整个过程来看，显然水利事业发展不只是国家投入的问题，因为中国农田水利是以中国“人均一亩三分、户均不过十亩”且田块分散的小农经济为基础的，要保证国家水利投入的有效性，真正建设民生水利，防止旱情再次上演，就需要转变治水观念，正确处理好水利投入与水利使用的关系，在中国当前的小农经济基础上，建立起低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系。
从增加投入到注重效益。当前中央非常注重对水利的投入，主要有三个层面的原因：一是化解大旱后农民对水利条件顾虑的重要手段，维持农村社会基本的稳定。二是从粮食安全角度关注水利，无论投入成本多高，建立可以抗大旱的农田水利体系，保证极端气候条件下的充足的粮食产出。三是对地方政府治水的信任度降低。农田水利抗旱防汛能力低的现状，让中央认识到必须加强对农田水利的直接投入，和给农户以直接的水利补贴，减少给地方政府和村社组织水利资金，中央政府及地方各级政府给农民的“以奖代补”资金，基本上都是补贴到户了。但是补贴到户的资金并不能用于大中型水利建设，相反以户为单位的小型水利日益增多，并掀起了一股恶性的水利建设高潮，这不仅分割和破坏了大中型水利，导致大中型水利的灌区面积迅速减少，大水利的瘫痪。而且导致个体农户的水利投入成本迅速提高，水资源不断减少，基础设施条件变差，粮食安全问题受到影响，危机社会稳定。在这样一个多方皆输的局面下，我们认为当前中央要使用好水利投入，迫切需要建设一个既少风险又少浪费的高效益的农田水利体系和体制，以较少的灌溉成本，为农民提供增收机会和种植方便的良好水利条件。
转变治水观念。地方政府进行农田水利建设一定要有长远预期，要把水利建设作为一种日常性任务进行运作，实现水利建设与治理的并重。从当前的天灾人祸接连不断的现实情况判断，一是把水利作为建设项目对待，忽视了日常治理维护。二是把水利中出现的问题作为特定的危机事件来处理，忽视水利治理中的小问题。由于地方政府任期较短，他们往往采取机会主义的态度对待农田水利，会造成一种选择性的水利治理模式，以最少麻烦、最少上访为原则，不出现严重灾害带来政治上的责任，由此更为注重大水利的建设，从而放松对小水利的态度。从根本上说这是不科学的、不严谨的治水态度，也最为容易引发大型灾害。要积极转变治水态度，首先要保障水利建设的有效性，要从水利系统的上层到最为基层的村组一级，都要高度重视水利设施的日常维护问题，要把水利维护的效果纳入到考核评价评价体系中，并保证评价的公开透明。其次，要注重大水利与小水利的对接。在规划建设大水利的同时，更为注重和农民利益密切相关的小水利，通过制度环节，打通目前大水利与小水利的断裂问题，让灌溉用水能够顺利贯通到田间地头。
明确水利建设的前提。要建设一个高效的水利投入体系，保证农田水利建设的各环节的畅通，有两个基本前提必须明确：一是中国人多地少，粮食安全问题影响国家的基本稳定，一旦出现极端干旱气候，粮食生产就会大受影响，必须保证农田的基本水利条件。二是要在当前“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经济分散经营的体制基础上来讨论农田水利基础的建设。在这两个前提下，农田水利建设的实质就是实现国家与分散的小农对接。实现这个对接，我们认为最为关键的就是要确立村社作为基本的灌溉单元，重建村社灌溉单元，而其实质就是解决水利建设中的组织化问题。
解决治水的组织化问题。税费改革前，虽然水利建设单位已经进行市场化改革，但由于水利建设中共同生产费的征收，乡村组织介入农业灌溉，大型水利设施还能够通过乡村组织发挥作用。但是税费改革后，共同生产费被取消，农业生产补贴又采取直补到户的方式，乡村组织由于没有能力介入水利建设，而退出农田水利设施建设，日常维护也无从谈起，村庄水利设施迅速陷入困境。为此，需要重建村社单元，因为只有通过村社集体才能够低成本的将分散的农户组织起来，更为容易的对接国家的大水利，国家投入的大型水利设施才能够顺利通过村社闸口，流到田间地头。重建村社治水单元，必须解决村社治水和农户维护水利设施的积极性。从当前的水利建设情况来看，可把水利补贴到村社集体，村社集体可以按照小组水利条件分配到小组，实行村社统一治水和小组分散治水相结合的模式，调动村组两级的积极性。在农户的积极性调动上，可借鉴一些农村实践中的经验，以组为单位，从组内农户中民主选出管水员，并按照土地面积收取基本税费和农田灌溉费（每亩共30元左右），用支付管水员工资和村组内中小型水利设施的维修，这样既可以调动管水员的积极性，又可以调动农户积极性，共同关注村庄集体灌溉事业，从而也对村社干部形成监督。
梳理下整个环节，首先，必须确保国家真正有效地投资大中型水利设施，实现农田水利的“最后一公里”工程，将大中型水利建到村社闸。其次，确保村社集体有可以运用的资源，来提高村组干部建设村社内的蓄水设施和沟渠的积极性。自此，农户由于有了村社的统一组织协调，又要交纳基本的水利建设维护资金，从而会主动监督村干部建设好水利，并维护好村组内的沟渠、堰塘等中小水利。这样就会既节约用水又可以方便用水，从而真正确保村社农田基本灌溉的需要。
总之，国家在建设好大中型水利设施的基础上，关键是要建设好村社这个基本的灌溉单元。因为离开村社集体，“人均一亩三分、户均不过十亩”的一家一户的小农根本就不可能与建设得无论多么良好的大中型水利对接。也因此，国家当前对农田水利的投资就不只是要用于工程设施建设，而且要着眼于机制建设，这样一来，低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系就可能建立起来。
（刘涛，郑州市社会科学院）
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