保障房“弄虚作假”纯属杯具

　　摘要:根据住建部早前的估算，今年1000万套保障房建设资金需要1.3万亿元，中央、省级和市县政府约出资5000多亿元，其余8000多亿元需要通过社会机构投入、被保障对象及所在企业等渠道筹集。2010年，全国土地出让收入约为2.9万亿元，以10%的最低比例计算，约有2900亿元土地出让金可以用于保障性住房建设，加上公积金增值收益也仅有3000亿元，即使再算上其他财政投入，基本落实的保障性住房资金5900亿元。但是为保障房建设用地，各地必须拿出不低于70%的用地总量作为保障房用地，对于严重依赖土地财政的地方政府而言，这无疑很难做到。因为建设土地指标总量有限，给予经济保障房的指标多，那么拿到市场招拍挂的指标就少了，土地出让金收益就自然也就少了。

　　十二五期间3600万套保障性住房的总投资额将接近5万亿元。今年1000万套保障房建设资金需要1.3万亿元，2011年中央财政中保障性住房的补助资金为1020亿元，再加上各种公用设施配套、未来每年可能需要3万亿元资金。可以尝试通过机制的创新来解决保障房建设的资金问题。2011年7月10日,国家发展改革委办公厅关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知.住房和城乡建设部的报告显示，在2007年至2010年间，有70家房地产百强企业没有参与建设保障房，不过，值得安慰的是，位列房地产企业第一梯队的百强前十名系数参与了保障房建设，承担了相应的社会责任。

　　今年1000万套的保障房建设需要8000亿社会资金的投入，时至今日，资金不到位成为保障房开工率较低的"罪魁祸首"，相关部委不得不重新研讨保障房建设融资方案，企业债和504亿的地方债成为保障房建设的最新支持，住房公积金用于保障房建设的试点扩大也在酝酿之中。虽然保障房建设的资金压力可以得以缓解，但缺口依旧明显，好在社保基金即将伸出援手。2011年社保基金主要会增加对社会保障房的投资，大约占投资比重的5%，约几百亿的规模。

　　时至年中，保障房建设进入关键阶段。尽管今年保障性安居工程建设开局良好、进展顺利，但要想确保完成1000万套的建设任务，当前还面临着多重挑战。建设规模大,资金缺口大。一方面是创历史之最的建设规模，一方面是巨大的资金缺口。1000万套的建设规模，较之2010年几乎翻了一番。是否有巨量资金作建设后盾，是工程能否按期推进的关键。年保障性安居工程建设所需信贷资金规模达4000亿元，而今年一季度新增保障性安居工程建设贷款仅650亿元。时间紧任务重 审批严周期长。一方面时间紧、任务重，一方面是审批程序严格、土地征收周期较长。

　　未来政策着力点在哪里？首先是促进度。国务院常务会议明确要求，确保今年1000万套保障性住房11月底前全部开工建设。主体结构完工的要占到三分之一以上。上年结转的项目也要加快建设进度，确保年内基本建成400万套。其次是筹资金。发改委近期发出通知，允许发行企业债融资进行保障性住房建设。除加大各级地方财政投入外，还需要政府部门尽快研究提高保障房建设融资能力的政策措施。第三是保质量。终身责任制将被全面引入并渗透到保障房建设的各个环节。第四是守公平。公平分配是大规模推进保障房建设的生命线。

　　下一步，要逐渐建立起完善的保障房分配和管理机制，保障正常运行。来自权威部门的最新数据显示，截至6月底，全国保障性住房新开工超过500万套，超过全年目标任务的50％。中央财政不断提高用于保障房的支出，2011年安排支出1030亿元，同比增长34．7％；同时要求确保住房公积金增值收益、土地出让收益按规定用于保障房建设。

　　地方政府也不断加大资金投入力度，一些地方省级财政按照中央补助标准1：1地安排补助资金，一些地方提高土地出让净收益的比例，还有一些地方积极引入社会资金用于保障房建设。中央政府要求在新增建设用地年度计划中，单列保障房用地，做到应保尽保；部分地方政府的国土资源部门开辟了保障房审批“绿色通道”。目前，不仅是地方政府投融资平台，包括全国社保基金、保险资金等都已进入保障房建设领域，以推进保障房项目的顺利展开及完成。

　　为顺利完成2011年公共租赁住房建设任务，确保各地不因项目资本金不到位而影响建设，财政部和住建部近日联合下发通知，要求各地多渠道筹措资金，确保公共租赁住房项目资本金足额到位。通知还明确，保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%。按照计划，2011年我国要建设保障性住房1000万套，投资将达到1.3万亿元。在实际操作中，资金瓶颈成为保障房建设遇到的最大难题。

　　公租房投资分为多种模式：政府直接投资建设、政府组建专门投资公司或利用已有国有房地产开发企业投资建设、在房地产开发项目中配建公租房由政府回购或无偿收回、政府通过优惠政策引导企业投资建设等。解决公租房项目资本金的资金来源，首先要立足于政府预算（包括公共预算、政府性基金预算）安排资金，特别是地方政府债券资金要优先用于公租房等保障性安居工程。

　　市场、保障两手抓，政策监管步步紧。国务院常务会议刚部署完下一步房地产市场调控工作，住建部即再度发力保障房建设。2011年7月12日国务院新版国五条出台,截至6月底，全国保障性住房新开工超过500万套，超过全年目标任务一半。2011年7月15日，住建部和监察部下发通知，要求各地在7月份集中督查保障房落实情况，于7月31日前将监督检查工作情况上报。9月，有关部门将对部分地区进行督促检查。政策落实不到位、建设进度缓慢地区的相关政府负责人将被约谈。

　　此份名为《关于开展保障性安居工程建设政策落实情况监督检查工作的通知》要求，省级住建部门、监察机关要切实负起监督检查牵头责任，落实各项工作措施，在2011年7月集中组织开展保障性安居工程建设政策落实情况监督检查，并于2011年7月31日前将监督检查工作情况报住建部、监察部。2011年9月，住建部、监察部将会同有关部门对部分地区进行督促检查。这一系列举措无疑将促进各地保障房建设进程进一步加快，目的就是要确保全面完成住房保障工作年度目标任务。

　　在整个房地产调控中，保障房建设无疑是最重要的抓手。12日召开的国务院常务会议明确下一步楼市调控的基调：一手抓遏制投机投资性购房，一手抓保障房供应，从而促进房价逐步回归到合理水平。会议强调“调控方向不动摇、调控力度不放松”。此次，住建部发文就是为了确保中央保障性安居工程建设政策措施落到实处，督促检查、约谈问责一系列措施无疑会对促进各地保障房建设落实起到积极作用。

　　为逃避保障房建设任务的问责与担心头丢上的乌纱帽，保障房“大跃进”建设后遗症状暴露，可谓之戏谑程度触目惊心。随着央媒的一纸质疑，在保障房建设大力推进的同时，数据背后的问题也开始浮出水面。作为一项政治任务，今年完成1000万套保障房开工不成问题。真正的问题在于，在保进度的同时，保障房建设质量和品质能否同样保证？

　　今年第一季度，广西住房和城乡建设厅督查组随机抽查了部分保障房在建工程，发现部分项目存在施工质量不高、安全隐患较多、质量保证资料缺失较多、项目管理人员不到位等现象。按照国土部的要求，今年确保保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建设用地供应总量的70%。

　　为完成供地任务，不少城市的保障房供地“郊区化”现象明显。受此影响，从去年以来，不少地方开始出现明显的“保障房空置”现象。其背后原因是地段偏远，被分配到保障房的家庭宁愿在市区租房，也不愿入驻保障房。在关注保障房建设进度的同时，还应强调保障房建设质量和地段问题。否则，即便完成1000万套保障房的建设任务，其实际效果也将大幅缩水，甚至出现弄虚作假或者是滥竽充数的现象。

　　2011年7月19日，《人民日报》刊文称，全国保障房新开工从5月底的340万套，增加到6月底的500万套，一个月新增160万套，如此进度“令人欣慰，也令人生疑”。更让人惊讶的是各地公布的数据：今年上半年，山东省已完成全年开工任务的66.2%，陕西省的47.43万套保障性安居工程项目全面开工，甘肃省的开工率达到68%，山西省为88.5%，辽宁省则超过91.1%。事实上，作为一项政治任务，保障房建设已成为今年地方政府的“首要政绩”。尽管土地、建设等各项审批程序优化，初始资金容易到位，但上述数据仍然受到普遍质疑。

　　2011年7月20日《每日经济新闻》报道，业已公布的保障房开工数据中，不排除有虚报的成分。同时，资金和土地能否持续供应，将成为影响保障房建设进度和质量的重要因素。截至6月底，全国各类保障性安居工程已开工500万套，占今年1000万套开工总任务的一半。这是住建部近日公布的数据。就在一个月前，住建部公布的另一组数据却显示，截至5月底，各地保障房新开工340万套。也就是说，在最近的一个月，全国保障房就新开工了160万套，建设速度惊人。这也很快成为外界质疑的焦点。

　　  按照惯例，保障房建设不可能进展那么快，因为算上土地供应、资金筹集，以及各种程序的审批，上半年保障房开工率很难超过50%。开发商办理“四证”（《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》）就至少需要4个月的时间。此外，申请银行贷款尚需两个月的审核。即便加快审批速度，上半年开工量也难以过半。近日还有媒体披露，广东从化新建的15个保障房项目均为企业自建的职工宿舍，635套的建设量占当地年度建设计划的六成，其中有的项目甚至在去年初就已“早产”竣工。

　　另一个质疑的焦点在于建设资金到位率存疑，按照规定，保障房项目投资的最低资本金比例为20%。即在完成各项审批的基础上，只有项目建设资金的到位率达到20%，才可办理保障房开工手续。按照住建部估算，今年建设1000万套保障房，共需资金规模达到1.4万亿元。根据以上标准，如果500万套保障房已经动工，意味着1400亿元的资金已经到位。今年中央财政共安排1030亿元用于保障性安居工程建设，同比增长34.7%。

　　同时要求，确保住房公积金增值收益、土地出让收益按一定比例用于保障房建设。其实，起始资金相对容易到位，但如果建设过程中的资金不能保证的话，将极大地影响保障房建设进度和质量，尤其在一些欠发达省份。事实上，即便在一些东部省份，主管部门也坦承，保障房建设资金紧张，恐将影响建设进度。同时，尽管债券融资门槛已经放开，但在保障房收益率相对较低、资金回笼慢的情况下，能否吸纳足够的资金同样存疑。

　　由于涉及拆迁安置等问题，土地供应能否及时足额到位，也将成为影响保障房建设的重要因素。住房和城乡建设部部长姜伟新此前要求，各地保障房必须在11月底前全部开工。其中，主体结构完工的要占到1/3以上。上年结转的项目也要加快建设进度，确保年内基本建成400万套以上。

　　比如,深圳2011年保障性住房已全部开工。深圳一官员表示，政府部门这次是"动真格的"，今年深圳的1万套保障房竣工目标已经成为必须完成的"硬任务"。如今，深圳保障房和商品房"双轨并行"发展，属于不同的市场需求。截至5月，深圳全市已有6个项目、约1.5万套保障房开工，完成年度计划的20%。根据项目进度预安排，全市要确保今年6月底之前开工建设3万套以上保障性住房，9月底以前再开工建设4万套以上保障性住房，为确保今年开工任务完成提供有力保证。其实，1万套指的是综合起来的一个数量，各个项目年内竣工套数加起来的一个总量，有些项目是

　　2012年、2013年全部交付，但今年可能首期会竣工一部分。前不久，深圳今年首次通过了"双限"方式出让保障房用地。此次出让地块应在今年10月底前开工，预计两年左右交房，销售均价相当于周边商品房一半。根据规划，今年深圳新供应建设用地中，保障性住房用地占40公顷，比去年多3公顷，增幅为8%，另通过城市更新改造可供应保障房用地7公顷。2009年深圳计划保障性住房方面的土地出让支出为4.77亿元，但完成很不理想，实际支出仅为2.78亿元，不到计划的六成。按照国家关于保障性住房资金的规定，应严格将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金。

　　而实际情况是，2010年深圳市土地出让计划收入239.04亿元，其中安排用于保障性住房建设资金6.94亿元，还不到土地出让金总额的3%。"十二五"期间，深圳市计划新增安排筹划建设保障性住房24万套，建筑面积约1600万平方米，这需要几百亿资金来支持才能完成。而这需要的很多资源来配套，财政没有这个能力。2010年深圳地方财政收入1106.8亿元。去年全市用于保障房的资金估计不足100亿元。保障房投入资金未达计划的重要原因在于土地整备耗时较长，影响了资金投入。

　　在10.7万亿元地方债务还贷高峰即将到来前，卖地输血首当其冲地承担了地方政府缓解地方债压力的排头兵。审计署的审计结果显示，截至2010年年底，地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额达到25473.51亿元，其中约25%的偿债期在2011年。上半年土地市场出现大量流拍和底价成交情况，持续低迷的土地市场致使地方政府赖以生存的土地出让收入大幅缩水。土地出让金的总量在减少，土地财政支出的门类却越来越多。

　　从最初土地出让金每年净收益的10%用于廉租房，到2010年要求土地出让金的10%用于公租房建设，部分城市更已提至15%。今年，国务院公布的《关于进一步加大财政教育投入的意见》，特别要求地方政府必须从土地出让收益中按10%比例计提教育资金。7月初，财政部、水利部正式印发《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》，要求各地贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》有关规定，确保10%的土地出让收益用于农田水利建设。

　　国务院近日作出决定：土地出让金按10%的比例提取教育经费。这能否成为一针“强心剂”，有助实现2012年财政性教育经费支出达到GDP的4%目标？土地出让金一直是地方财政的顶梁柱，教育能否从中“抽水”本就值得探究。此外，各地土地出让金收益从未完全公开，要想分享其中的10%，必须弄清楚整个“蛋糕”有多大，说到底，核心问题还是土地出让收益的分配和管理。土地出让金，说得通俗些，就是各级政府卖地的所得收入。这块“蛋糕”有多大？“十一五”期间，我国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入高达7万多亿元。

　　按照2007年国家出台的土地出让金管理办法，这笔款项大致这样分配：50%-60%用于拆迁补偿和土地一级开发，15%用于农村土地开发和农村基础设施建设，5%用于廉租房建设，其余用于城市基础设施建设和城市土地开发。在此之前，土地出让以协议出让为主，交易双方协商价格，出让后直接用于市政建设，不少地方的发改委和财政局都无从过问出让价格和用处，大部分土地出让金被用于城市基础设施建设和城市土地开发，用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例很低。

　　无从监管更是一大现实。上世纪90年代中期，北京被查出有100亿元土地出让金收入用于违规性城市建设，包括建招待所等。发生此类案件后，中央开始重视土地出让金的使用问题。1996年底开始逐步将其纳入预算，进行收支两条线管理。但是有地方做了“小动作”，在将这笔资金交到财政专户前有个过渡户，由国土部门直接支配，用于支付土地开发公司的土地整理及农民补偿款。进入专户前，财政对这笔资金的具体收支还是不知情。

　　直到2007年相关管理办法出台，才明确建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金分配方式等。然而，还是有地方政府钻了空子。据国土资源部网站资料显示，2011年第一季度，全国发现违法违规用地行为9832件，涉及土地面积7.3万亩。土地出让金已俨然成为地方的“第二财政”，部分城市不愿将足额土地净收入装进专项资金的“口袋”中，而更愿当做“私房钱”。

　　想从未被有效监管的土地出让金中“抽水”，并非易事。2007年财政部出台规定，各地从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%，但国家审计署对19个省市2007年—2009年政府投资保障性住房审计调查结果显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市廉租住房保障资金计提不足，3年间共计少提取146.23亿元。

　　广东没有提过“教育经费支出占GDP的4%的目标,因为广东省的财政收入有一半多是交给中央的，如果再按4%算，就没有意义了。22%的目标比4%高很多，是不是得多指望土地财政？据去年广东省“两会”披露的《广东省2010年预算执行情况和2011年预算草案报告》显示，广东2010年土地出让收入达996亿元。

　　面对这么一大笔收入，人大财经委员会关于预算的闭门讨论中，却提及要淡化土地财政。土地出让收入占广东财政盘子的比重不大”。当前可供开发的土地已经很有限，每年的用地指标卡得非常紧。淡化土地财政，是为了祛除对这种缺乏后劲的财政增长模式的依赖。

　　让国土资源部备感压力的，主要来自于地方土地需求的缺口。由于今年是十二五规划的开局之年，各地对土地的需求都十分巨大。今年3月，国土部启动了一项调研结果显示，今年31个省区的用地需求总计1616万亩，远远大于年度计划指标670万亩。调研还发现，31个省区全都反映计划供地指标不足。甚至多数地方反映说，下达的供地指标只能满足需求的三分之一，其中有8个省份今年的用地缺口超过40万亩。

　　我国2010年水利建设资金大约在1335亿元，与2011年中央一号文件所要求的2000亿元存在一定的缺口。考虑到一号文件另外开拓了水利建设资金来源，提出从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。据此，2010年我国土地出让金总额为2.7万亿元，如果提取10%用于农田水利建设，则单出让金资金就能够满足2010年水利建设资金需求。本次中央会议或将针对该问题进行讨论，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的具体实施细则将会出台，而随着具体细则的出台，水利建设将真正获得投资资金的支持。

　　非但水利和保障房建设目标的资金来源指望地方土地出让收入，自2009年以来日益膨胀的地方债，其维系下去的财务支撑点，还是地方土地财政。根据审计署的报告，至今为止的地方政府债务超过10万亿，这些债务从2011年至未来三年左右时间，开始进入还本付息的高峰期。

　　之前，人们一直质疑地方土地出让收益减少，将可能引发的地方债危机的忧虑，现在看来，也许并非杞人忧天。近期已有媒体报道云南、上海等地的地方融资平台开始拖欠银行贷款消息。虽然这些地方债问题，在各方积极处理下，渐渐消于无形。但数据显示，靠土地出让金支付地方巨额债务，还是有点悬。今年1-5月全国128个城市土地出让金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出让金下滑14%，北京、上海等一线城市的下滑幅度更为明显。

　　上半年土地收入的减少与推地量缩减有关，下半年供地量或有增加，但由于开发商资金压力不断加大，土地成交金额料将维持较低水平，地方政府尤其是调控严厉城市的全年土地出让收入明显下滑基本定调。这个时候，各项宏观经济政策相互矛盾之处，我们可以看得很清楚了：从水利建设到保障房开工，再一直到地方基建在内的各项债务，都指望土地出让金这块“唐僧肉”，但严厉的房地产调控政策却导致土地出让收益日益萎缩。7月7日至8日，广州市国土局密集推地，仅广州开发区就推出5块地，其中3块为工业用地，另各有1块住宅用地（即上述SDK-D-2地块）和商业用地，共计275132平方米

　　上半年的数据显然没有今日的风光，据北京市土地整理储备中心数据统计，成交金额为327亿元，这一数额相比去年同期下降48.2%依赖CBD核心区8宗地块的集中成交，北京市7月8日进帐近200亿元，开启下半年土地市场小高峰。而实际上，上半年成交的土地仅占全年供应的15.97%。据统计数据显示，今年上半年，北京市出让经营性用地及工业用地114宗，出让土地面积1038万平方米，而此前公布的全年供地计划为6500万平方米，目前来看，上半年经营性用地及工业用地仅完成了四分之一。

　　实际上，在调控的作用下，多数房地产企业购地并不积极，而另一方法，地方政府正在承受着“保障房建设”的催工压力，但其中有一大笔资金依赖于土地出让金。由此，地方政府显得有些着急，据任志强等人士透露，6月中下旬，北京住建委“约谈”13家房地产企业。虽然被消息人士证实并非“约谈”，但其中透露的内容有一个信号是，北京希望地产商们降价、买地、承建保障房，政府迫切希望市场主体为其减压。如要完成年度供地计划，使财政收入得到保障，政府势必在下半年发力。为完成全年供地计划，北京将在此发力；而在供应大增，调控持续、市场趋淡的情况下，将是地产商储备土地的好时机。

　　是否购地取决于房企自身。虽然北京政府将在供地上发力，但作为市场的需求方则并不一定会接纳。同样是上述传为“约谈”的消息，开发商承受着调控的压力，在“约谈”会上是大倒苦水。6月当月北京取得预售许可证的商品房期房住宅项目合计为29个，当月签约率仅为13.6%，目前全市积压库存总市值已经超过8000亿。预计年底有望达到万亿。受限购影响，多数房地产企业的销售并不如意。

　　大多数企业处于冰火两重天的境地，对于土地放量，企业的决定会有所不同，资金丰厚的企业依然可以购地，在央行加息等调控政策的特殊时期，购地计划应据公司的实力，与公司的布局而定。如果房地产企业销售依然不畅，对于他们而言，库存较高，买地反而加大压力，若有一些资金，可能也会考虑其他的投资领域。