用公共政策理论审视非公经济政策落实
——《公共政策学》研读随笔
公共政策学也称政策科学，研究的核心问题是公共政策和政策的“公共性”。公共政策作为国家和政府机构进行社会管理和解决公共问题的手段，“公共性”、“民主、科学和法制”等概念必然与其密切关联，或体现着公共政策的本质属性，或体现着公共政策的精神。“政者，国家治理之大事；策者，谋略计划也；政策乃国家治理之方略，社会生存之手段，人类智慧之结晶。”这是王骚编著《公共政策学》封面上的话。可见，只有融入了更多人智慧的政策才可能是更好的政策，同时国家政策是为社会发展服务的，政策对象是公共民众，就都是在召唤广大民众都要关心和支持国家政策，要为国家政策的制定和实施贡献才智。
3月31日下午，中国民（私）营经济研究会举办今年的第二次读书会，办公室全体专职研究人员就《公共政策学》一书进行了研读交流。研读公共政策理论，增强民营经济研究的精良装备，是为了研究人员更好掌握公共政策理论，进一步提高分析和解决问题的能力，以形成政策意识的敏感性和自觉性。学会利用公共政策的基本理论和方法，深度思考经济发展中存在的问题，特别是对民营经济发展中的“公共政策问题”有更准确把握；从而针对民营经济发展中存在的问题提出更多和有价值的政策建议。实际上，学习和掌握必要的公共政策理论和政策评估、分析方法，不但对于制定公共政策的相关主体，包括研究者、决策者、执行者、评估分析者是重要和必要的，对于所有关注公共政策和关心国家发展的人士也是很重要和必要的，公众都应该有公共政策理论修养，以开拓看待和分析问题的视野。
毋庸置疑，支持和鼓励非公经济发展肯定是国家政策的重要决策内容，国家也出台了一系列鼓励和支持非公经济发展的大政方针，2002年6月29日全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，2005年2月19日国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），2009年9月19日国务院颁发了《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（简称“29条”），2010年5月7日国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）。此外，有关部委、有关政府围绕民营经济发展的相关问题，以落实国家政策为核心，陆续出台了若干配套或独立的政策，比如围绕“非公36条”中央有关部门已出台配套文件近60个，围绕“29条”也出台了19个配套文件。拒不完全统计，各部门各地区累计出台的促进非公有制经济发展的法规、政策性文件已达250多件。有250多件政策构成的中小企业和非公经济政策体系不能说非公经济发展的政策体系还不健全，更不能说国家不重视非公经济的发展。
按照《公共政策学》的理解，说明政府早已把民营经济的发展问题作为重要的政策问题来关注和推进了，以至于已经出台了若干经过科学规划的政策，并在得到合法化的程序认定后已经实施了。但是效果怎样？政策的制定和实施到底取得了怎样的成绩？政策执行后是否符合当初政策规划的初衷？政策过程是否体现了公共政策学讲的“公共”内涵？政策制定过程是获得更广泛的信息支持？政策的执行是否到位？政策执行的组织是否设置的科学？政策是否得到科学评估？等等，以上问题我想可能还没有谁能说的清楚。为什么？根据《公共政策学》的分析，至少在于缺乏有效地政策评估。评估一般包括预评估、过程评估和终结评估等，政策评估的方式一般有两种，即第三方评估也称社会评估和政府组织的正式评估，当然政府组织的正式评估也可以委托第三方来实施，目前专业的政策评估机构缺失，现有的中介组织中也基本没有开展政策评估业务。评估的目的在与监督，更在于检验，也在于校正。缺少了评估的政策更容易在执行中处于放任状态，以至于一个好政策也难以获得更好的效益，所以应该更加重视政策评估，评估也是一种很重要的监督方式，因为没有评估就意味着没有责任和监督，就意味着放任和责任缺失。从这个意义上讲，我们开设的民间投资“36条”观测台和非公经济政策评测活动，就是对非公经济公共政策进行的社会评估，希望能唤起广泛的政策评估自觉，形成公共政策评估的良好氛围，让一些好的政策有更好的收益，并能促使更多新的好政策出台，实际上这也是民营经济研究者的责任。
分析表明，非公经济的政策至少是执行的不很完美，以至于有实质性政策沦为了象征性政策。比如，《中华人民共和国中小企业促进法》的立法重要目的是解决中小企业发展的地位低下问题，可以理解为“反歧视”，但是已经“促进”了近10年，对中小企业的歧视性还没有消亡。比如对国有企业冠以“共和国长子”的称谓，很显然就是对中小企业的歧视。政策制定上还存在企业规模歧视，比如清理“五小”政策等。2005年，国务院就发布了“非公36条”，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业和领域。此后，各地纷纷出台落实举措，并进一步深化政策，鼓励民企进入垄断行业和领域。但面对京沪高铁建设近2200亿元的投资盛宴，仅有山东枣庄的安桥集团一家民营企业参与建设实在耐人寻味。这也印证了虽然“非公36条”的配套文件已近60个，但具体措施至今仍很不完备，何谈很好落实，比如准入垄断领域、改善融资环境、加强社会服务等政策，还大多停留在纸面上。为民营经济设置的“玻璃门”、“弹簧门”坚固依然，民营经济自身很难闯过这些有关部门不合时宜和国家政策的设置。根据学习《公共政策学》学习的理解，造成政策落实不力的原因可能在于政策规划本身，更可能在与政策的执行，更与缺乏有效地科学的政策评估机制相关，同时，政策是有生命周期的，政策问题也是不断地发展变化的，有的政策可能已经不适应发展的需要，也许要修订，也需要终结。不要让实质性的政策沦为象征性政策，非公36条”在制定时自然是实质性政策，但由于现实中的贯彻落实不力，现在已经沦为了象征性的政策。“新36条”的推出是为了深入贯彻落实“非公36条”，希望不要重蹈“非公36条”覆辙，要切实为非公经济的发展提供政策支撑。政策的过程是一个动态发展的过程，我们也一定要以发展的观念看待政策的发展和变化，一定要政策与政策变化俱进。
按照《公共政策学》相关理论分析，我们现实的政策至少是有关民营经济的政策还存在着一些问题，亟待我们重视。公共政策的理论给了我们发现政策问题犀利的眼光，给了检验政策规划和合法化的武器，给了政策执行的路径和措施，给了政策评估和分析的方法和理论，这必将使我们的研究之剑不断磨砺，促使我们更好的搞好民营研究工作，服务民营经济发展大计。（作者系中国民（私）营经济研究会专职研究人员，博士）