第六篇 医院产权制度改革研究 一
试论公有制医院产权体制改革的必要性与实现形式
医疗机构产权制度改革的目的意义和实施步骤
医院产权制度创新的若干理论和实践问题
医院产权制度改革的目的、方法和认识
怎样认识医院产权制度改革
谈谈国有医院产权形式多样化的实现条件
我国医院宏观分类管理的若干问题
利用医院资本经营策略促进我国医院产权制度改革
国有医院产权制度改革形势分析
国有医院的产权制度改革和民营医院要发挥的积极作用
试论公有制医院产权体制改革的必要性与实现形式[1]
党的“十五大”报告指出，公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。指出，公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。
“十五大”报告特别强调公有制实现形式可以，而且应当多样化的问题。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。
十五大报告对股份制的论述可以认为是经济学界的又一次思想解放。报告指出：不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁的手里。报告肯定目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制是改革中的新事物，要支持与引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励。
医院与卫生院的产权制度怎么办？公有制医院与卫生院的产权制度的实现形式是否需要多样化？怎样多样化？我本人于1988年卫生部召开的政策与管理研究专家委员会报告会上，曾经就筹资办医和股份制发表意见。我们感到，如果说过去由于在股份制姓公还是姓私的问题上没有解放思想，现在，党的十五大报告解放了人们的思想，已经有条件进一步思考与探索在卫生领域如何实现医院卫生院产权体制改革的方向和形式的问题。
一、公有制医院产权制度实现形式多样化的必要性
我国公有制医院的产权制度实现形式，是在计划经济下形成的。医院的产权分别隶属于政府主管部门和主管企业与事业单位。一旦需要进行资产重组，一般都是无偿调转。都是全民所有，一道命令，没有必要讲价钱。今后，实行市场经济制度，政府也是条条块块分灶吃饭，好比亲哥俩，父子俩，我们家库房里的米，你们要拿去吃，总该算一笔账吧。在市场经济中这是天经地义。如果有卫生发展的客观需要，国有资产的重新组合也是市场经济的天经地义。国有卫生事业单位如何适应市场经济的上述两个要求，是卫生事业国有资产管理必须妥善解决的问题。它说明，计划经济制度下那种行政隶属，直接拥有，独资经营，又能无偿调拨的公有制实现形式已经不能适应市场经济的环境，成为进一步深化卫生改革，搞活卫生机构的障碍，已经到了必须改革的时候了。
第一，现行的公有制医院产权体制不利于区域卫生资源的合理配置，不利于现有卫生资源的结构调整与资产重组。凡是开展或打算开展区域卫生规划的地区，都有一个卫生资源存量结构调整的问题。现有医院的关停并转，阻力主要来自这些医院的主管单位，即它们的“婆婆”。要想既能使医院合理配置，实现必要的关停并转；又不至于损害其主管单位的物质利益，现行公有制医院的产权体制必须改革，采用另外一种公有制医院产权制度实现形式。
第二，现行公有制医院的产权制度实现形式，不利于加速公有制企业医院社会化的进程。目前，我国存在大量企业医院，现行企业改革的重要措施之一，就是要改变企业大办社会的现状，包括企业大办医院。因此，企业医院“推向社会”势在必行。但是这些医院“推向社会”有一个解决企业医院资本金的归属的问题。如果无偿地移交给社会，对企业是一大经济损失；如果让医院停办，改卫生资源为其它生产资源，对卫生事业是一大损失。另一方面，过去企业利用福利基金投入自办的医院，使其更好地为本企业职工服务，企业医院“推向社会”之后，按现行体制发生产权隶属关系的变化。从企业利益看，对该医院继续投入成为只有投入，没有回报的反经济行为。如何寻找一种新的公有制医院产权实现形式，能使企业与医院之间只存在有限的经济权利与义务关系，使企业过去的投入和今后的投入能够保值增值，即使不能增值，也能以其它方式得到回报。这个问题迫切需要从理论、方法和制度上予以解决，包括产权制度实现形式的改革。
第三，现行的公有制医院的产权制度实现形式，不利于解决政府财政“分灶吃饭”后，各地各级政府对公有制医院投入偏高与偏低同时并存，既不公平，又分配效率低下的局面。政府财政“分灶吃饭”之前，地方医院是一家，一个主管单位，那就是卫生部。财政资金统筹规划，不容易发生投入偏高与偏低同时并存，既不公平，又分配效率低下的局面。就是发生了，也比较容易纠正。政府财政“分灶吃饭”之后，条条块块分家另过，地方医院分别归属无数家，有无数个主管单位，各家的经济状况大不相同；各地各级财政上下左右之间经费与投资很难融通，因而，医院投入偏高与偏低同时并存，既不公平，又分配效率低下的局面不可避免。为使各级财政上下左右之间经费与投资能够融通，克服公有制医院投入偏高与偏低同时并存，既不公平，又分配效率低下的局面，使各地各级财政之间不会因为资金的融通而发生资产流失，“一平二调”的现象，必须改变现行公有制医院的产权制度实现形式。使其可以同时拥有几个婆婆，有的是董事长，有的是副董事长，有什么决策投票表决。如果情况变化，可以转让股权。也可以取公司债券方式，收有偿使用费。
第四，大力发展社区卫生服务的需要。全国卫生大会提倡大力发展社区卫生服务。社区卫生服务能否可持续发展最关键的一环就是要解决好社区卫生服务的筹资问题。这里只讨论供方筹资。有的城市卫生局有雄厚的资本金筹资来源，可以办千张床位的儿童医院，却没有钱办社区小小卫生服务站。什么道理？就是因为对社区卫生服务站的资金投入，其产权甚至脱离了卫生部门，进入街道与居民委员会。如果能够设计某种公有产权制度实现形式，确保市政府对社区卫生服务站的资金投入，不改变所有权，仍然是市政府财产，并有适当的回报。使纵向的资金流动不至于使市政府，市卫生局蒙受经济损失。
第五，有利于改变目前公有制医院人浮于事，技术效率低下的积弊。南方各地股份合作制的经验有力地证明，有了产权体制的改革，人事制度改革几乎是水到渠成。与此同时，形成劳务市场，谁敢调皮捣蛋。倒是需要强化工会组织，保护职工正当权益。
二、公有制医院产权制度实现形式的多样化
借鉴与参考国际国内市场经济条件下行之有效的各种适合于卫生事业发展的产权实现形式，探讨在我国公有制卫生事业当中，采取哪些形式实现公有制医院产权制度实现形式的多样化，是当前卫生经济政策研究的一个重点。必须明确，产权制度实现形式多样化本身不是目的，也不可能有那么一种形式能够“包治百病”。我们已经吃过“承包制一包就灵”的苦头，千万不能再刮什么“风”了。一切通过调查研究，实事求是，因事因地制宜。
1、股份合作制
在浙江，江西，江苏，四川，黑龙江以及其它地方传来乡镇级医院股份合作制的消息；本人也曾经亲自考察了一些现场。股份合作制已经给医院的发展带来活力，为区域卫生规划资源重组，创造有利条件。现在的问题是如何兴利除弊帮助它们逐步完善。要认真学习十五大文件，解放思想，实事求是地调查研究，总结其经验。可以肯定的地方，应当予以肯定。要保护国有资产、集体资产不受侵犯；也要保护劳动者资本投入不受侵犯、确有专长的卫生技术人员的知识产权得到承认。
2、股份制医院
公有制城市医院完全可以利用股份制形式实现资产重组，按照区域卫生规划和卫生资源配置标准，在市政府的统一领导下，对分属各地各级政府的公有制医院的存量卫生资源进行统筹规划合理安排，作必要的关停并转。大家都姓公姓国，成立的“集团”没有姓资的基因，各位婆婆的正当权益都受到保护，既有董事长又有院长书记，干部指标只多不少。政府国有资产管理部门依法执行行政管理职能。
3、基金会
社会福利机构、企业集团、社会团体以及其它民间团体可以申请成立卫生保健基金会。基金会是独立的财团法人。发起单位与参加单位只承担有限责任和有限的权益。基金会接受卫生行政当局的行政管理，可以接受各种投资、捐赠和政府项目拨款，发展所属医疗机构。我国台湾、香港、乃至英国，都有类似组织。台湾称为“财团法人”医院，我本人随中华医学会亲自考察了数家“财团法人”医院，有佛教会办的医院，有陈立夫牵头办的中医院，也有企业董事长为记念他的父亲而办的医院。这些医院的基金会是非营利的，慈善性的，据说，企业办这种“财团法人”医院的目的是把利润“回归”社会。法律规定投资者投入“财团法人”医院的资本不能收回。如果医院办不下去了，经过财产评估拍卖后，上缴国库。我们如果办这样的基金会，它的所有制不可能是私有的。考察英国卫生改革，发现卫生局与医院分家。卫生局管医疗经费，国有医院联合起来成立医院托拉斯。卫生局与医院拖拉斯签订公费医疗合同。拖拉斯成立董事会。推选的董事长要由卫生部长任命。医院拖拉斯计划逐步依靠自身积累归还国有资本。但是，国有资本归还后的医院拖拉斯资本并不属于任何个人。
第三世界不少前英联邦国家也仿效英国的作法，他们自称是“私有化”。我仔细阅读文献，大多是股份化和基金会化。
三、解决几个认识问题
1、医院赔本经营，怎么能够股份化？
我们看，按现在的公有制医院产权制度实现形式继续经营，继续人浮于事，怎么改变效率低下的局面？如果继续调整收费标准，岂不是保护落后？从对卫生部门财务决算资料的分析可以认为，从总体上说，医疗机构固定资产的增加值，已经超过了政府对这些医院的财政拨款。（表1）本文未考察医疗机构银行存款的增加值。但可以认为，有相当部分经营较好的城市医院已经有所盈利。也有相当大部分医院继续处于赔本状态。
表1 我国卫生部门医疗机构政府拨款与固定资产增加值
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年份
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政府拨款
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固定资产价值
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固定资产增加值
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1990
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47.80
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268.23
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----
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1991
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50.87
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316.65
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48.42
|
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1992
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57.95
|
378.37
|
61.72
|
|
1993
|
65.90
|
465.00
|
86.63
|
|
1994
|
91.85
|
554.73
|
89.73
|
|
1995
|
101.41
|
662.93
|
108.20
|
2、公有制医院不应以营利为目的。
确实公有制医院不应以营利为目的。这就是说，政府对医院的投资不要求医院以利润回报。首先，要区别政府对医院的资本投入和经费投入。经费投入是医院完成政府委托的任务所给予的回报。它不增加政府的产权。政府产权应得股息，一般可以抵补明年的经费。基金会的股息作为资本再投入。只有股份制和股份合作制的个人资本可在按税法纳税后支付股息。由于公有制医院产权体制改革后成立的基金会、拖拉斯、医院集团中，公有产权，基金会产权仍占优势，所以，支付的股息很有限，改变不了公有医院的非营利性质。
（杜乐勋 梅广才）
医疗机构产权制度改革的目的、意义和实施步骤[2]
医院产权制度改革的概念
按照公共财政的指导思想，卫生改革后的医疗机构，从所有制形式分，可以是公有制医院和私有制医院；公有制医院还可以分为国有医院和集体医院；集体医院还可以分为以劳动力为合作对象的劳动集体法人医院和以资本为合作对象的资本集团法人医院，还有以劳动合作和资本合作相结合的股份合作制法人医院。在社会主义市场经济条件下，有共产党的领导，党支部建在基层医疗机构。有这些条件作保证，不论是资本联合还是劳动联合，只要是政府承认的集团独立法人，就是公立的混合所有制医院。从经营形式划分，可以是营利型医院也可以是非营利型医院。营利型医院实行现代企业制度；非营利型医院实行什么制度？现在国务院有一个民办非企业单位登记管理暂行条例可以参考。但是，这个条例没有包括国有民营的内容，需要补充。全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》。国有民营非营利医院的管理条例可以参考。
一、医院产权制度改革的目的
有人认为，“天下本无事，庸人自扰之”，我们中国的医院制度是"优越"的，应该坚持发扬光大，为什么要改革？真是“树欲静而风不止”。
医院产权制度改革的目的，是建立适应市场经济制度和公共财政制度的现代医院制度。中央已经决定走社会主义市场经济的道路，我们大家都是拥护的。这是我们讨论问题的大前提。现在全国都实行市场经济，怎么就您这个医院偏偏还要坚持计划经济？有人说，不是卫生服务市场失灵吗？卫生服务市场失灵不等于没有卫生服务市场。你这个人脑袋不灵不等于你没有脑袋。什么地方没有市场失灵？就您医院市场失灵？没有市场失灵要政府干什么？要公务员干什么？没有市场失灵要公共财政干什么？如果不是市场失灵，政府建立这些规章制度干什么？建立适应市场经济的现代医院产权制度就是要在市场经济的大环境下，使用“制度”的办法，也就是有法律保障的“合约”的办法减少市场交易过程的磨擦成本，发挥激励作用，提高资源使用的效率，实现资源优化配置。
去年，财政部长代表政府已经宣布，中国财政要实行公共财政制度。新一轮财政改革开始执行。什么叫做公共财政？简单通俗的说，公共财政就是公共产品和劳务的财政。在计划经济下，我国财政是国家财政，据说有许多优越性。什么叫做国家财政？通俗的说，国家财政就是大锅饭财政。国家财政就是政府无所不管的财政。 尤其是管经济建设，管生产，管商业，管外贸，特别是管企业经营。过去我们的老师讲，和资本主义国家的财政不同，社会主义国家财政具有“优越性”，国家财政收入主要来源是国有企业上缴利润；市场经济公共财政的收入主要来源是税收。国家财政支出的主要方向是经济建设投资；市场经济国家公共财政支出的主要方向是购买公共产品和劳务。中央已经决心走市场经济的道路。财政制度也要按照市场经济的要求改过来。把国家财政制度改为公共财政制度。这也是非改不可，不改不行。为什么非改不行？通俗的讲，就是市场能管的地方，市场灵的地方，政府就不能再管了，再管就不符合市场经济的比赛规则了。那些竞争性的行业，那些营利性行业，政府财政必须退出。政府财政只管市场管不了，管不好，不愿意管的领域。就是公共产品和劳务的生产和流通领域。公共财政对医疗卫生领域管什么不管什么？我们还是引用财政部高强副部长的话吧。
据健康报1999年11月16日报道, 在日前结束的全国区域卫生规划工作交流会上，财政部副部长高强明确阐述了政府财政资金对卫生事业的供应范围和调整方向。他指出：国家将重新界定财政资金的供应范围，建立符合社会主义市场经济体制的公共财政支出体系，引导包括卫生资源在内的各种社会资源的合理配置。高强指出，长期以来，财政对卫生事业的供应范围处于“缺位”和“越位”并存的局面，弊端较大。目前，在社会主义市场经济体制下，财政资金的供应范围应主要是市场无法调节或难以调节的领域。属于政府财政资金支持的卫生医疗领域，主要有公共卫生、医学科研、卫生监督执法以及保证人们获得最基本的医疗需求等。具体而言，政府对国家开办的医疗机构的补助主要包括离退休人员费用，受政府控制的确低于成本收费项目的补助、重点医学科研、对贫困人群医疗费补助、卫生监督执法、药品监督管理和健康教育等。要逐步取消对应通过市场收费补偿的卫生机构的财政补助。对预防保健等其他卫生服务机构应根据其提供公共卫生服务的数量和质量给予适当补助，鼓励竞争。
财政给医疗机构的补助，要逐步实现两个转换：补助的对象从补助医疗机构为主，转向补助患者为主；补助的方式从直接向社会提供服务转向对医疗机构有偿取得服务。在改革初期，财政对大中型医疗机构以定项补助（主要包括离退休人员费用，重点学科研究和医院发展专项补助等）为主；对小型医疗机构以定额补助（主要是基层社区卫生、预防保健支出等）为主。将来应逐步过渡到根据医疗机构的不同性质实行不同的财政补助政策，对于提供基本医疗服务的非营利性医疗机构，享受税费优惠政策，其中承担公共卫生服务的，政府给予补助并根据扣除补助的成本制定服务价格；其他非营利性医疗机构根据实际成本制定服务价格；营利性医疗机构不享受政府补助，服务价格放开，依法纳税。
前一段,高强部长讲的是公共财政对卫生领域的投入方向;后一段讲的是,公共财政的投入方式方法：规划预算方法。
我们体会，公共财政对卫生的投入方向十分明确，1，政府财政负责公共卫生服务，有外部作用的准公共卫生服务。承担公共卫生服务，有外部作用的准公共卫生服务的医疗机构，可以得到财政补助。公共财政一般对个人卫生服务不承担责任，只对个人卫生服务应由社会保障部分承担责任。2，公共财政负责医疗领域的社会保障。但是，中国政府中负责医疗领域社会保障责任的，是劳动部不是卫生部，劳动部只负责城市居民的医疗保障，现在还不明确哪个政府部门负责农村居民的医疗保障。3，公共财政负责脆弱人群的医疗救助。包括贫困人口，特别是妇女、儿童和老年人；失业人口、单亲家庭。中国政府中谁负责脆弱人群的医疗救助？民政部还是卫生部？总之，由于中国卫生行政部门长期以来以卫生机构总经理自居，使市场经济制度下公共财政对公共卫生的职责和财政投入也只好被瓜分。卫生部门是该争的不争，不该争的抱住不放。结果是，不该争的想抱是抱不住的。其实，可以预测，一旦卫生行政部门职能转变，从代表医院转变为代表国家、代表政府、代表人民，政府公共卫生的职能一定会重新归口到公共卫生部。
我们多年来提倡政府职能转变。实施公共财政不仅在政府财政上实行了职能转变，同时也推动卫生部门的政府职能转变。简单的说，卫生机构总经理不当了。减政放权，该放的权放了。与此相适应，医院产权制度改革水到渠成。医院产权制度改革和政府职能转变，从办卫生到管卫生，是一个问题的两种不同的说法。医院产权制度的改革是检验政府职能转变是否坚决彻底的重要标志；政府职能转变是医院产权制度改革的必备条件。也可以进一步说，公共财政改革是卫生部门政府职能转变的必备条件。看来，医院院长“丫鬟”拿钥匙，当家不做主的日子，不会太久了。
在今年的卫生厅局长会议上，张文康部长代表卫生部党组的报告鼓舞人心。卫生部在政府职能转变问题上态度十分明朗，指出：各级卫生行政部门首先应是国家和人民利益的代表者，而不是部门利益、甚至是直接隶属关系的卫生机构的代言人。李岚清副总理多次提醒，我们卫生行政部门不是“医院的总院长”。这也是我们大局观念和群众观念在职能转变中最重要的体现。所以，卫生行政部门职能转变是大有希望的。
二、医院产权制度改革的意义
第一，医院产权制度改革是医疗机构资源重组“关停并转”，实现卫生资源优化配置的先决条件，是卫生资源属地化行业管理的先决条件。因而，它也是卫生部门职能转变，实施区域卫生规划，对卫生发展实行宏观调控的先决条件。我们从1985年开始研究区域卫生规划。普遍认为区域卫生规划编制容易实施难。难就难在医院产权制度仍然是计划经济的医院产权制度，而不是市场经济的医院产权制度。区域卫生规划的实施需要有政府权威。换句话说，需要有一个适合市场经济的医院管理条例。这个条例就是一个有法律强制实施的“合约”。它的核心是“产权”。人有人权，产有产权。一个没有产权的医院法人代表好比是木偶戏台上的木偶。政府无法对它进行重新包装。有人会说，我们是共产党领导的社会主义国家，政府一道红头文件就可以解决问题。不错，开始探索的时候，需要政府红头文件。比如政府一道红头文件，山东医科大学、中国医科大学就实现属地化行业管理。只要各级政府领导和卫生厅局能够达成“合约”，这个红头文件不难下发。经过一段时期的实施，暂行条例必须上升为法律，就是中国医院管理条例。中国独立法人医院管理条例。
第二，医院产权制度改革是改变我国医院效率低下、成本不合理上升的唯一切实可行的先决条件。医院院长说得好，我现在不是没有权，我什么权都有,就是不敢使用。我使用这个产权好有一比，就是鬼子进了地雷阵，说不定什么时候，地雷爆炸，我们就会被撤职、罢免、调离、“提升”，从而使我们提高医院效率、降低医疗成本的一切措施全部作废。医院院长说得好，"医院亏本经营。不错，是亏本经营。但是，只要我敢于优化组合，明天就可以保本微利"。上面千条线下面一个木偶。无数相互矛盾的指示、规定、决议、通知；接待不完的检查团。木偶什么都不做，什么都不错。所以，为了改变中国医院效率低下，成本不合理上升的现状，医院产权制度不改不行。
第三， 医院产权制度改革是优化医院筹资环境的必要条件。谁都了解我国卫生系统医院的筹资环境比较严峻。一方面，卫生服务价格偏低；另一方面，财政预算补助不足。旧的产权制度既束缚医院提高效率降低成本。又束缚医院多方集资。医院是实行政府福利政策的社会公益事业，完全可以多渠道筹集发展资金。但是，旧的产权制度使它从属于政府财政，从而使它无法多渠道筹资。对医院投资的各界，对投资医院的回报要求有四种方式。名、利、权、用。扬名，为社会谋福利；红利，希望能够分红；权力，希望能够掌握医院的产权，可以按照自己的意愿办医院；利用，利用医院的服务为自己的企业事业以及社区服务。放眼全球，到处都有慈善性的医院，偏偏就是中国内地没有。不是中国内地人不想办慈善医院，而是政府把医院抱住不放。现在，政府实行公共财政，只对医院的公共卫生服务承担责任；国有企业实行现代企业制度，它过去办的医院要推向社会。总得放这些医院一条生路吧。所以，为了使大部分企业医院和相当一部分卫生部门的一般医院能够多渠道筹集发展资金，保持非营利单位的地位，政府卫生部门应该下决心放权，使医院成为独立法人医院。
第四，医院是否进行产权制度的改革，是政府卫生部门职能是否转变的重要标志。卫生部门常常有一手托两家的感叹，“手心手背都是肉”。现在要问，谁代表医院的利益？确切的说，谁代表卫生部门医院的利益？代表医院的利益是不是国务院交付给卫生部的责任。我们认为，按照市场经济制度下政府的职能，卫生部门不应该作为医院的总法人代表。这个任务应该委托一个中介组织来完成。比如全国医院协会。比如，医院应该不应该纳税的问题，这个问题完全不应该由卫生部和税务总局谈判，因为在这场谈判中卫生部自觉不自觉地又成为医院总法人代表。卫生部负责医院的行医许可，负责确认它是否有资格办医院。负责医疗质量。至于应该不应该纳税，去问税务局。要谈判，由税务局和医院协会谈判。如果上法院税务局和卫生局不能作为原告被告。医院实行产权制度改革，采取什么形式，是股份制、股份合作制、还是租赁、拍卖、合资甚至出售，那是当地体改委的事。卫生部门负责的是，新组成的医院领导班子和卫生人员、设备条件是否符合医院条例，可不可以行医，发不发行医执照。如果医疗质量出了问题，让你停业整顿。如果需要代表医院利益跟政府谈判改制问题，可以成立医院协会。医院的领导班子由医院民主产生，不需要卫生局批准同意，不需要卫生局下达文件。在卫生局备案就可以了。职工对院长有意见，您不要找卫生局；因为院长是你们自己选的，不是我卫生局委派的。但是，医院的医疗质量不能出问题；国有资产不能流失；医院承担的公共卫生、计划免疫、妇幼保健、计划生育、防治保康健康教育一定要抓好。这些公共卫生工作做好，有经费补助。做不好，要批评教育、严重的要停业整顿，扣经费补助。总之，卫生部门一定要转变职能，医院的产权让他们自己管，天塌不下来，成立党支部，成立职工代表大会，成立董事会、监事会。派去国有资本的代表，参加董事会；医院的天仍然是明朗的天，是人民的天。总之，卫生行政部门想开了，医院产权制度改革就可以马到成功。现在有的卫生局领导早就想开了，并且已经付诸实施，就是不承认，不宣传。为什么，因为有想不开的。想不开的多。上头没有想开，下头只好悄悄的干。
三、医院产权制度改革的实施步骤
我想，医院产权制度改革的实施步骤如下：对与不对，抛砖引玉。
第一步，政府下达医疗机构属地化行业管理的红头文件。对不同类型的医疗机构可以规定不同的属地范围。区域卫生规划以地级市为编制单位，因此，管理大型三级医院的属地一般以地级市为属地单位。一般的三级医院，二级医院和社区卫生院可以由县区级政府为属地单位。卫生部和省市卫生部门可以保留少数示范医院和医科大学教学医院，保留传染病医院、结核病医院、麻风病医院、精神病医院、地方病医院以及职业病医院。
第二步，政府制定适合市场经济环境，适合国有民营化、民有民营化的《医院管理条例》。参考文献很多，不说外国，我们中国的香港澳门台湾以及华人国家新加坡都有适合市场经济环境、可以容纳不同产权制度、不同经营制度的《医院管理条例》可供参考。国内各地也有许多公开的不公开的产权制度改革的案例。据我们去各地考察，国内许多民营化的试点都有政府支持，政府卫生行政部门都在探索管理办法和制度。浙江和温州宁波、辽宁和沈阳海城、山东和济宁泰安、广东各地态度都十分积极。
第三步，对各种类型营利型和非营利型的国有民营、国有国营、民有民营医院，在试点的基础上制定示范性的章程。比如现在已经有股份制医院和股份合作制医院；合资医院和一院两制（国有非营利医院与外资合办的股份制分院）；还有国有独资的民营医院（大多数由企业推向社会的国有医院，现在都实际上开始民营，就是没有规范的章程，如果不及时加强政府宏观管理，制定管理条例和章程，这些国有资产流失的可能性很大。）
第四步，建立健全医院六套班子。老三会和新三会。健全医院法人领导集体和医院民主管理集体。民营不是私营。入了股的资金不能退股，只能转让。股份医院的财产是社会财产，不是私有财产。因此不能少数人说了算，同样必须实行集体领导下个人负责制。
第五步，规范医院筹资渠道。国有民营医院长大成人了，不再吃卫生行政部门的奶了，要进入社会自食其力，可以断奶不能断粮，需要政府制定立法规范民营医院筹资渠道。医院要实行一定的社会福利功能，因此大部分医院民营后仍然是非营利独立法人，经济上只能保本微利。海外一些地方政府规定，财团法人慈善型医院资本赢利率不得超过20％。非营利医院有一定盈利收入是为了医院发展，为了在今后发生亏本现象时可以以盈补亏，不是为了分红更不是为了发奖金。所以，为了使非营利民营医院能够健康发展，政府要从法律上规范非营利医院筹资渠道。比如我国社会捐赠法已经出台。不少海外企业家在海外兴办财团法人非营利医院，为什么中国内地的企业家不可以在内地兴办财团法人非营利医院？海外华人为什么不可以在国内兴办财团法人非营利医院？如果我国政府规定企业纳税前的利润用于社会福利性捐赠，这部分利润可以免征企业所得税，企业家在内地兴办财团法人非营利医院的积极性可行性就会很大。因为企业所得税是累进制，盈利率高的企业，拿出一部分利润捐资医院，损失不大，实际上是企业和税务局共同捐资。希望有人仔细研究中国的所得税法。政府不给医院经费拨款，不等于政府财政不需要购买民营医院提供的基本卫生服务。市场经济条件下政府公共财政有责任为缺乏支付能力的贫民向医院购买基本卫生服务。比如涂阳结核病患者的医疗费；为控制急性传染病爆发流行医院所支付的卫生服务费用；灾区居民的卫生服务费用；贫困地区贫困人口高危孕产妇住院分娩费用；贫困地区贫困人口5岁以下儿童中重度呼吸道消化道疾病发作的治疗费；下岗工人家庭的上述同类基本卫生服务，等等。承担社区卫生服务的基层医院可以按负担地段居民人口得到定额政府补助。额度大小取决于当地政府财力。
第六，确定医院分型条件。根据各家医院的资源和社会需求，根据属地社区政府的规划和医院职工的选择，经过专家评估和论证，确定医院分型。办成国有民营事业型非营利医院；还是办成国有民营企业型营利性医院。
办成国有民营公益性非营利性独立法人医院的条件是：
1、经营目的是社区人民的卫生保健，不是利润；
2、承担社区公共卫生和基本卫生保健任务，从事防治保康健康教育工作，开展全科医疗和社区卫生服务，因此有政府公共卫生定额拨款；
3、承担社会健康保险定点医院职能，执行国家制定的优惠收费价格；
4、有可靠的赞助和捐助经济来源；
5、资本利润率不高于20％，超过部分由社区政府统筹以丰补歉；
6、基本上不分配红利。
办成国有民营企业性独立法人医院的条件是：
1、经营目的是利润，但是必须以满足病人的卫生保健需求为开展医疗服务的出发点；
2、承担少量义务性社区公共卫生和基本卫生保健任务，因此没有政府公共卫生定额补助；
3、可以不承担社会健康保险定点医院职能，可以不执行国家制定的优惠收费价格；
4、有可靠的筹资办法，能够自负盈亏；
5、资本利润率可以高于20％，按章缴纳所得税；
6、分配红利。
卫生部张文康部长在今年的厅局长会议上指出，“……有一些理论问题，比如卫生领域如何引入竞争、价格、供求等市场经济机制，医疗机构分类管理及相应的政策，产权制度改革与公有制实现形式多样化的问题等，都需要我们在理论和实践上进行探索，在政策和管理上进行引导和规范。”所以，国家软科学研究项目《中国医院产权制度研究》课题组成员和医院院长协作组成员应该积极应答张部长的呼唤，继续努力，为医院产权制度改革与公有制实现形式多样化问题的理论和实践多作贡献。
（杜乐勋 刘国祥 马进 贺志忠）
医院产权制度创新的若干理论和实践问题[3]
制度
制度(system)是市场经济条件下调节人们经济往来关系的合约，是上升为制度的合约；法律是上升为法律的各种制度。医院法，医疗法，医院管理条例，股份制医院章程，医院委托代管合同，医院租赁合同，医院科室承包合同等等均可认为是制度。经济体制也是广义的制度。
产权制度
产权制度是指具有一定法律约束的财产关系，它通过确立一种共同遵循的准则（规范）来界定人们对稀缺性资源的配置权利，从而促进人们更有效地经营其资本。产权制度是现代医院制度的核心和基础。
产权包含三层含义
第一，资产的原始产权，也称为资产的所有权，是指受法律确认和保护的经济利益主体对财产的排它性的归属关系，包括所有者依法对自己的财产享有占用、使用、收益与处分的权利；
第二，法人产权，即法人财产权，其中包括经营权，是指法人企业对资产所有者授予其经营的资产享有、占有、使用、收益与处分的权利，是由法人制度的建立而产生的一组权利；
第三，产权还指股权和债权，即在实行法人制度后，由于企业拥有对资产的法人所有权，致使原始产权转变为股权或债权，或称终极所有权。这时原始出资者能利用股东的各项权利对法人企业产生影响，但不能直接干预企业的经营活动。
现代产权制度
法人制度是现代产权制度;国有产权制度和私有产权制度是传统产权制度；在现代市场经济条件下,实行法人制度的不仅有企业,还有非企业单位;他们的不同在于营利与非营利;他们相同的是都实行现代法人治理结构。
现代法人治理结构
法人治理结构也称公司治理结构（corporate governance)。公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权利分布，诸如，董事会、经理层、股东和其他利害相关者。并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提供了一种结构，使之用以设置公司目标,也提供了达到这些目标和监控运营的手段。
产权具有如下的基本特征：
（1）产权具有明确性。它包含两方面内容：一是明确所有者主体，即资产归谁所有、归谁使用等；二是明确所有者客体，即归某个所有者占有、使用、支配的是哪些资产和哪些权利。
（2）产权具有独立性 即产权关系一经确立，产权主体就可以在合法的范围内自主地行使对资产的各项权利，谋求资产收益最大化，而不受同一财产上其它财产主体的随意干扰；
（3）产权具有转让性。一种是包括所有权各项权能在内的整个所有权体系的转让，一种是保留股权而将所有权的占有、使用、收益与处分权转让，形成法人财产权。
（4）产权具有收益性 它是指产权所有者凭自己对财产的所有、使用而获取收益的权利，是产权所有者谋取自身利益，实现资产增值的主要手段。
（5）产权具有责任性 即产权的所有者不仅有对资产获取收益的权利，同时也要对其占有、使用的资产承担风险和责任。
（6）产权具有法律性。产权的确定必须以国家法律为前提，同样，产权主体行使其职能，产权客体发挥作用，都必须在国家有关法律的监督和保护下进行。
产权的界定和明晰化
产权是一种排他性权利，必须加以界定和安排，使之明晰化。如果产权不明晰，即产权模糊，就会造成财产纷争不已，不能有效地行使这种排他性权利，财产便不能有效地被利用，导致资源配置效率低下，因此，西方产权理论认为，产权的界定和明晰化是十分重要的；著名的“科斯定理”就是说明产权安排与资源配置效率的相关性，强调明晰产权的重要性。
产权的界定和明晰化大致包括三个层次：首先是初始产权即产权归属或广义所有权的界定和明晰化，这是产权界定和明晰化的最基本内容，是产权进一步分解和界定的前提。其次，是在产权发生分解的条件下，各项产权的界定和明晰化，即由于产权分解而形成的各产权主体的权能和利益的界定和明晰化，第三个层次的产权界定和明晰，是所谓外部性即外部影响引起的产权边界的界定和明晰化。这种外部影响包括外在经济和外在不经济。这与我们卫生服务活动和卫生服务机构有密切的关系。
产权经济理论
医院产权制度研究是以产权经济理论为思想基础的。产权经济理论主要研究在市场经济下产权的界定和交易的经济理论，它的渊源可追溯到19纪世末20世纪初出现的古典制度经济学派。
产权经济理论的主要观点如下：
(l)经济学的核心问题不是商品买卖，而是权利买卖。人们购买商品是要拥有支配和享受该商品的权利。(2)资源配置的外部效应是经济运行过程中人们权利和义务不对称，或权利无法严格界定所致。市场失灵也是由产权界定不明所致。(3)产权制度是经济运行的根本基础。
(4)严格定义或界定的私有产权并不排斥合作生产，反而更有利于合作和组织。 (5)在产权可以自由交易的制度下，政府的宏观规划才是可行的，只要政府制定的规划是有效的，就可以使自由交易双方得利。
罗纳德·哈里·科斯
科斯一生从事产权的理论研究。其理论形成的第一阶段，指出市场机制运行中存在着摩擦即存在着交易费用，减少磨擦的关键是产权制度和组织形式的创新。科斯首次将交易费用概念引入经济分析，奠定了现代交易费用和产权理论的基础。其理论形成的第二阶段，科斯在分析“外部性”问题时，全面分析了产权明晰化在市场运行中的重要作用。指出产权的经济功能在于克服外部性，降低社会成本，从而在制度上保证资源配置的有效性。这一阶段的代表作是1960年发表在《法学与经济学》杂志上的《社会成本问题》一文。科斯的产权思想概括为“科斯定理”。
重温十五大阐述的市场经济理论
制度经济学及其产权理论能够在我国改革中发挥借鉴参考作用应该归功于我党第十五次代表大会阐述的社会主义市场经济的重要理论。法律经济学大有发展前途。在卫生经济网络研究卫生资源合理配置时，有人建议我们研究一下科斯的社会成本理论。魏颖教授还建议在他和我共同主编的教材《卫生经济学和卫生经济管理》一书中专列一章讨论社会成本理论。
经过对科斯定律的研究使我发现，以科斯等经济学家为代表的现代制度经济学对我国体制改革（包括卫生体制改革）有重要的参考价值。
制度经济学认为
在市场机制运行中存在着摩擦即存在着交易费用时，减少磨擦的关键是机构产权制度和组织形式的创新；指出产权的经济功能在于克服外部性，降低社会成本，从而在制度上保证资源配置的有效性。而制度建设必须有法律保障，由政府负责执行。法律经济学（包括卫生法律经济学）大有发展前途。
医院的特殊性和产权理论的作用
在市场经济条件下，医院的经济活动具有某些特殊性，例如，供求双方信息不对称；卫生服务的外部效应所产生的权利和义务不对称，这些特殊性使市场机制在医院发挥作用时，力度比较小，效果不理想，不能发挥资源合理配置的作用。因此，需要政府发挥宏观调控作用。
但是，在市场经济的宏观环境下，政府的宏观调控作用不可能取代市场机制，它只能为医院营造适应市场机制发挥作用的环境，提高市场竞争机制的作用力度。必须通过产权明晰化克服卫生服务外部性，降低社会成本，从而在制度上保证资源配置的有效性。医院的特殊性为科斯产权制度理论在卫生系统中实际应用提供环境条件。
英国内部市场
例如，英国推行的医疗制度改革营造了内部市场，政府组织全科医师代表医疗消费者和医院专科医师谈判，开展循证医学研究规范约束医师行为，在很大程度上克服了医疗市场上的信息不对称；政府卫生局负责医疗费用管理，通过政府购买全科医师社区卫生服务和医院公共卫生服务的办法克服卫生服务的外部效应所产生的权利和义务的不对称。例如，英国推行的医疗制度改革营造了内部市场，政府组织全科医师代表医疗消费者和医院专科医师谈判，开展循证医学研究规范约束医师行为，在很大程度上克服了医疗市场上的信息不对称；政府卫生局负责医疗费用管理，通过政府购买全科医师社区卫生服务和医院公共卫生服务的办法克服卫生服务的外部效应所产生的权利和义务的不对称。而营造上述内部市场的制度基础是英国医院的产权制度改革和英国政府卫生局的职能转变。
英国医院的民营信托化和政府卫生局不当医院总院长，这是科斯产权制度理论在卫生系统中实际应用的范例之一。
美国议会《希尔白登》法案
20世纪50年代开始，美国议会通过了关于医院建设的《希尔 白登》法案。凡是缺少医院都可以申请政府投资建设医院；经过政府组织专家论证认为有必要和可行，就可以立项建设。新医院建成后，政府委托地方社会贤达组成医院董事会，聘任院长经营管理。政府建的医院当然是公立医院；她又是民众办的，所以，应该称为公立民办医院。
美国管理下竞争和管理下保健
再如，美国健康保险系统实行管理下竞争和管理下保健，采取预付制健康维持组织HMO和可以选择医师和医院的健康保险组织PPO，把健康保险和卫生服务提供者结合起来，通过管理下竞争方法，利用企业营利机制控制医疗服务成本。
在收入一定的情况下，只有降低成本才能实现利润最大。因此，推动人们利用资本经营的方法，收购和兼并医疗机构和医师集团，采取横向联合和纵向联合的方法，通过规模经济和跨行业生产协作，实现医疗成本最小化。医疗市场上出现了医院管理公司和医院投资公司等营利性组织。而在他们按照上述管理下竞争原则，调整卫生服务提供者组织的时候，产权制度的变化和创新发挥了重要作用。
医院产权制度及其改革
医院产权是指由不同主体投资所形成的、由医院所拥有的全部卫生资源的所有权、占有权、使用权、支配权以及受益权等构成的一组权力体系。医院产权制度则是指，以法律规范和保证的、构成医院全部卫生资源的各种权力的制度安排和运作规则。
建立现代医院制度
我国原有计划经济体制下的传统医院制度，存在着产权不清、权责不明、政院不分、管理不科学的弊端，如医院的投资主体单一，卫生筹资的渠道狭窄，医院经营形式少，经营机制不完善，医院缺乏自主权；卫生资源的配置不合理，条块分割，运行的成本高，缺乏效率和效益等。传统的医院制度不适应社会主义市场经济体制的要求，需要通过产权制度改革建立现代医院制度
医院国有产权制度改革的目的和意义
医院产权制度改革的根本目的是开放和搞活。什么叫做开放？我们理解，开放就是对国际国内先进的、科学的东西，进步的东西开放，不能保守落后的，经过实践证明已经落后的东西、不适应市场经济的东西。不仅要对外开放，对内也要开放。也要学习中国其它各部门在改革上的先进经验，
医院在市场经济中有生存的活力
开放还有另外一层更重要的意思，就是医院要对国际国内的市场开放。搞活就是医院在社会主义市场经济中能够健康的生存发展。现在是市场经济，任何一个单位，包括医院，作为一个经济生命体，都有生老病死。所以只能使医院在市场经济中有生存的活力，使整个卫生事业兴旺发达。医院只有成为独立的法人实体，它才能实实在在的在市场经济中有生存的活力。
医院产权制度改革的直接目的，是建立适应市场经济制度和公共财政制度的现代医院制度。全国都实行市场经济，医院不可能坚持计划经济。建立适应市场经济的现代医院产权制度就是要在市场经济的大环境下，使用“制度”的办法，也就是有法律保障的“合约”的办法减少市场交易过程的磨擦成本，发挥激励作用，提高资源使用的效率，实现资源优化配置。
医院产权制度改革是政府财政职能转变的必然结果。市场经济国家公共财政支出的主要方向是购买公共产品和劳务。那些竞争性的行业，那些能够采取营利性经营的行业，政府财政必须退出。由于政府财政退出营利性行业，政府医院就不可能一面得到政府拨款，另一面又通过经营药品，经营高科技检查，以及其它经营活动谋取高额利润。
医院产权制度改革的意义
第一，产权制度改革是医疗机构资源重组实现卫生资源优化配置的先决条件，是卫生资源属地化行业管理的先决条件。因而，它也是卫生部门职能转变，实施区域卫生规划，对卫生发展实行宏观调控的先决条件。
第二，医院产权制度改革是改变我国医院效率低下、成本不合理上升的惟一切实可行的先决条件。为了改变中国医院效率低下，成本不合理上升的现状，医院产权制度不改不行。
第三， 医院产权制度改革是优化医院筹资环境的必要条件。旧的产权制度既束缚医院提高效率降低成本。又束缚医院多方集资。医院是实行政府福利政策的社会公益事业，完全可以多渠道筹集发展资金。但是，旧的产权制度使它从属于政府财政，从而使它无法多渠道筹资。放眼全球，到处都有慈善性的医院。偏偏就是中国内地没有。不是中国内地人不想办慈善医院，而是政府卫生部门把医院抱住不放。现在，政府实行公共财政，只对医院的公共卫生服务承担责任；国有企业实行现代企业制度，它过去办的医院要推向社会。总得放这些医院一条生路吧。所以，为了使大部分企业医院和相当一部分卫生部门的一般医院能够多渠道筹集发展资金，保持非营利单位的地位，政府卫生部门应该下决心放权，使医院成为独立法人医院。为他们多渠道多形式筹集发展医院的资金建立体制基础。
第四，医院是否进行产权制度的改革，是政府卫生部门职能是否转变的重要标志。按照市场经济制度下政府的职能，卫生部门不应该作为医院的总法人代表。医院实行产权制度改革，采取什么形式，是股份制、股份合作制、还是租赁、拍卖、合资甚至出售，那是各地党委和政府的事，各级政府体改办和国资部门的事。
卫生部门负责的是，新组成的医院领导班子和卫生人员、设备条件是否符合医院条例，可不可以行医，发不发行医执照。如果医疗质量出了问题，让你停业整顿。如果需要代表医院利益跟政府谈判改制问题，可以成立医院协会。医院的领导班子由医院民主产生，在卫生局备案。我们十分遗憾的得出结论：在计划经济条件下建立的传统医院制度，已经不适应现代市场经济环境的需要，成为进一步深化卫生改革的对象。必须以适应市场经济环境的现代医院制度，取代不适应现代市场经济的传统医院制度。实现从传统医院制度到现代医院制度的转变，它的核心和基础是医院产权制度的转变。用现代医院产权制度取代计划经济下传统落后封闭的医院产权制度是我国医院改革的方向。
产权制度改革和政府福利政策
政府为什么要在卫生系统实行福利政策
因为卫生系统提供的产品当中，有一部分是公共产品，有相当大的一部分有外部效应。卫生系统上述公益性是政府为什么要在卫生系统实行福利政策的理论依据。
政府福利政策享受对象和承办人
在卫生系统，政府福利政策的享受对象是13亿人民群众，是广大的卫生服务消费者，特别是患有各种疾病的病人，患者。在卫生系统承办政府福利政策实施工作的人员是卫生机构的职工。卫生机构的职工是政府福利政策的承办人，而不是政府福利的享受对象。
检验政府福利政策是否落实
因此，检验政府福利政策是否落实的评价指标，不仅仅是政府卫生投入的绝对数和相对数；
重要的是这些政府投入所代表的政府福利，在多大程度上为广大病人所享受。如果大医院的病房楼盖得很好，职工宿舍楼盖得更好，职工工资奖金不断攀升；但是，病人反映看病贵，反映医疗和服务质量差，医疗纠纷医疗事故不断发生。
我们是否可以提问，在这家医院，政府福利政策的享受对象是患有各种疾病的病人，患者，还是医院的职工？如果农村病人小病求近，大病求好，可是卫生院平均每天不到一个病人，试问，政府投入所代表的政府福利的享受对象是农村患有各种疾病的病人，患者，还是卫生院的职工？政府福利政策是否落到实处？如果只有少数大款和少数享受政府保健和医疗保险的人能够利用政府大医院的医疗服务；而大多数平民和贫民因为看病贵而不能就医住院，试问政府对这些医院的补助是对富人的转移支付还是对穷人的转移支付？这些政府补助的边际效用如何？
实行福利政策的途径和形式
为了使福利政策真正落实，实行福利政策的途径和形式必须改革；医院产权制度的改革是政府福利政策的途径和形式改革的必要条件和必然结果。
必须明确政府福利政策的目标
为了做好政府福利政策实施途径和形式的改革，首先必须明确政府实施福利政策的目标。政府福利政策必须以改善大多数居民健康福利为目标，而不能以改善承办单位及其职工的福利待遇为目标。不能以大款和高官为目标。只要那个部门和单位不能正确处理为13亿人民的健康谋福利和为本部门单位职工谋福利的关系，我国政府在卫生领域的福利政策就落不到实处。所以，今后的政府卫生投入，一定不能以医疗卫生机构自身发展为目标；必须以居民健康发展为目标。一定不要以国有资本所有者姿态，从供给方对3百万卫生服务提供者提供福利；一定要以公益性卫生服务购买者的姿态，从需求方对13亿医疗消费者提供福利。政府投入不跟着机构床位人员走；政府投入要跟着区域卫生规划规定的基本卫生服务活动走。
为了减少改革的摩擦成本，可以逐步到位。但是，在理论上必须先到位。因此，那种认为停止对卫生服务提供者提供福利就会改变政府通过医院服务对居民实行福利政策的顾虑；那种认为医院产权制度的改革就是医院不再具备社会福利性质的顾虑都是不必要的。
医院产权制度改革所需要的条件
医院产权制度改革，需要具备有利的内、外政策和环境条件，主要有：
（1）推行和完善医院的分类管理制度，并重新定位医院的服务对象和服务内容。对不同类型的医疗机构和不同的卫生服务内容，实行不同的卫生财税、价格政策。
（2）转变卫生行政部门的职能，实现政院分开，解决卫生行政部门的"缺位"和 "越位"问题以及"不该管"、"管不好"、"管不了"的问题。政府以所有者身份管理医院国有资产，通过委托授权，构建新型国有资产管理法律主体；政府和医院要从计划经济下的行政隶属关系，改变为市场经济下的平等协商关系。
（3）建立新型的现代医院领导体制和管理体制，不仅要中止卫生局和医院之间的上下级关系，而且要中止由医院本院职工决定医院院长人选的局面。医院要按现代法人治理结构产生领导班子。医院领导体制上决策权和执行权实行分离。
（4）妥善界定国家和医院之间的产权关系。国有医院改制的必备条件是确保国有财产神圣不可侵犯。首先必须经过清产核资明确医院国有资产金额。要包括无形资产和知识产权，要考虑地理位置和其它可带来级差收人的垄断优势。总之，从财政上改变计划经济下的实物产权观念，以及与此相适应的规章制度，是实现国有医院产权制度改革的实现条件。
（5）制定和完善有关的法规、条例、章程等，如医疗机构属地化行业管理条例；国有国营、国有民营、民有民营等不同类型医院的管理条例；股份制、股份合作制等医院的管理章程等，以保证医院产权制度改革的规范化。
（6）进行医院的劳动人事制度和分配制度的改革。医院的劳动人事制度必须从计划经济下的职工与国家之间人身依附关系改变为市场经济下职工与医院之间在劳动力市场上的交换关系。
（7）建立和培训一支现代医院职业院长队伍。制订现代医院院长的素质标准和上岗准入条件，制定责、权、利相结合的现代医院院长的管理法规
国有医院产权的实现形式
国有医院产权没有一成不变的固定模式，必须根据医院的不同类型、不同的服务内容、不同的经营目标、不同的经营状况、不同的市场环境等情况，分别采取不同的实现形式，从资本的组织形式角度，可以分别采取：①单一国家投资主体的国有医院，但这应该是少数。②集体投资的集体医院。③ 通过兼并、合资、合作、拍卖等资产重组形式组建的医院或医院集团。④股份制医院。⑤股份合作制医院。从医院经营方式角度，可以分别采取：①国有国营。②国有民营。③民有民营。④承包或租赁和委托经营。⑤连锁经营等。
关于医院产权制度改革的几个理论和认识问题
第一，医院产权制度改革并不会否定卫生事业以公有制为主体、国有医院为主导的地位，不是使国有医院私有化。所有制的实现形式主要是指资本的组织形式和经营方式。国有医院产权形式可以而且应当多样化。正如党的十五大报告指出的，公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，而且还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份。公有制的主体地位主要体现在：一是公有资产在整个社会总资产中占优势，二是国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。党的十五大报告还指出，股份制是现代企业的一种资本组织形式，不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中，国有或集体控股，就带有明显的公有性。国有医院改制，只要在医院国有资本金不流失，并能保值增值的前提下，就不是私有化。因为这里进行的是等价交换关系，不存在化公为私的问题。
第二，医院产权制度的改革不会影响卫生事业的性质。社会主义卫生事业的福利性质是通过政府的社会保障制度及其政策措施来体现的，医院只是卫生事业福利性的一个载体。
医院产权制度改革的目的是为了增强医院的生机与活力，进一步提高医疗卫生服务的效率和效益，更好地满足人民群众的医疗卫生服务的需求。不求为我所有，但求为我所用。这不仅不会影响社会主义卫生事业的性质，而正是这种性质的体现；
第三，医院产权制度的改革不会导致国有资产的流失，因为无论何种产权改革的形式，只要严格按照有关政策、规范实施，都只不过是实物形态向价值形态的转换，无形资产向有形资产的转换，公有资产实现形式的转换而已，不仅能有效实现公有卫生资源的保值，还能实现不断的增值和更大的发展。
第四，国有医院产权制度改革，并不是都要改为营利制。国有医院改制，不一定非改为营利制，可以改为国有民营非企业单位。退一步说，营利与非营利都改变不了国有医院的性质。国有的营利制医院是公有制，所得利润归所有者国家所有。私有的非营利医院是私有制，财产归私人所有。所以，医院办成营利制的，还是办成非营利机构不是国有医院改制必备的实现条件。
第五，医院改制不是使医疗服务市场化。医疗服务市场化是指在医疗服务领域不要政府宏观调控，完全依靠市场机制进行资源配置。只有医院改制才能使地方卫生当局真正发挥卫生资源宏观调控的规划作用。它不仅有利于克服医疗市场失灵带来的危害，而且可以克服由于医疗机构条块分割，使卫生局不能实施属地化行业管理造成的政府宏观调控失灵带来的危害。
第六，国有民营医院概念误区：国有民营医院就是那些不是由国有资本独资经营的医院。目前，民营医院概念有两个误区：一是民营医院就是私有医院的误区，一是民营医院不是公有医院的误区。
首先，民营医院一旦成立，它就是独立法人，这个独立法人拥有医院的产权，即独立法人产权。它的初始资本可能是国有资本和私人资本合股而成的，但是现在从产权占有主体性质认识，国有民营医院的占有主体已经不是私有产权或政府产权，而是法人机构产权。它既不再是国有，也不再是私有。国有民营医院成为财团法人医院。
其次，民营医院完全可以是公有医院，是社会所有的医院。它只不过是不再由国家任免的院长领导，而是由财团法人集团任免的院长领导。集体所有制是公有制，那么民营包括各种类型的集体，而不仅限于劳动者集体，还有出资者集体，财团，就是出资者组成的集团。
医院资本经营和医院分类指导
医院产权制度改革，同样需要市场经济制度下调节经济活动的两手：市场机制和政府宏观调控。市场机制提供的主要手段是医院资本经营和医院产权交易； 政府宏观调控的主要手段是医院分类指导。 下面分别加以讨论。
资本经营和产权交易
任何一个法人经济实体，要在市场经济当中生存和发展，都必须开展资本经营。资本经营是法人经济实体低成本扩张的发展战略问题。讨论的问题是法人实体的产权交易问题，也就是医院及其资产的买卖问题。比如收购、兼并、破产和托管等。我党15次代表大会提出“资本纽带”理论，使我们敢于解放思想讨论医院国有资本的经营。为我国国有医院摆脱筹资困境，走出“赔本经营，越办越穷”的怪圈，提供实施途径。
资本经营和资产经营
有人使用资产经营的名称来讨论资本经营的问题，并且认为这是一回事。经济理论认为，资产是物，资本不是物，产权同样不是物。在资本循环过程中，资本可以采取实物形态，可以在会计账目上表现为资产。但是，一家医院的资本，它的灵魂，它最宝贵的东西，不是硬件和物质资产；而是反映医院能够为社会提供效益，为出资人和政府提供增加值的经营和发展战略的软件。
资本市场上最值钱的是什么？
一个高瞻远瞩的医院发展和建设的创意；一份目标明确措施有效的医院发展项目规划；一套经过实践检验的医院生产经营模式；一批在经营管理和医学上拥有知识和本领的员工；由此形成的医院名气和品牌，这些软件和资本是最宝贵的。反之，如果是年年赔本经营的医院，不能为社会提供效益，不能为出资人和政府提供增加值，这种医院的资产是不能作为商品“医院”进行买卖、交易的。只能采取拍卖和破产的方式，处理医院固定资产的残值。因此,资本的真实经济价值 不等于物质资本和货币资本的财务账面价值。从理论上计算,资本真实价值是下列三个自变量的函数:A物质资本和货币资本的账面财务价值;B 物质资本和货币资本账面财务价值的盈利率;C 市场借贷利息率.资本真实价值=A×B/C
医院资本经营的体制基础
产权市场或资本市场是医院资本经营的体制基础。我国医院资本经营的出现是国家实行社会主义市场经济，国有医院的产权实现形式可以多样化，可以进入市场交易的必然结果，是承认资本纽带作用的必然结果。不久以前，拍卖医院，对医院实行股份制改造，被认为是大逆不道，是国有资产流失，是背叛了卫生事业的宗旨。在那样的宏观环境下，当然不可能存在医院资本经营。去年春天国务院八部委关于卫生改革的决定，明确了医院可以实行多种经营体制，可以采取营利型经营体制，也可以采取非营利型经营体制。如果有的国有医院的领导认为计划经济下的医院管理体制好，这个医院还可以继续采取计划经济下的产权实现形式，耐心等待政府实行适应市场经济的公共财政体制和部门预算管理方法，严厉封杀政府卫生部门医院的营利性活动后，再来研究是否需要把计划经济制度下的医院管理体制改变为市场经济制度下的医院经营体制。如果有的医院的领导和管理者认为医院改制的时机已经具备，可以进入资本市场，政府就应该尊重他们的自主权，产权。总之，有没有形成产权或资本市场，医院可不可以作为商品进入产权或资本市场，这是我国医院资本经营存在的体制基础。
医院资本经营的微观存在基础
医院的生产经营是资本经营的微观存在基础。因为医院能够作为商品进入资本市场，它的先决条件就是医院的资本能够增值，能够给它的购买者带来利润。如果医院生产经营搞得不好，门诊病人很少，病床利用率很低，赔本经营越办越穷，这样的医院在资本市场上是卖不掉的，是找不到合作伙伴的。除非这家医院改制，有一位大脑里有创新意识的院长，能够吸引有知识和本领的员工来加盟，否则，医院的资产残值是卖不了几个钱的。
大宗的医院资本产权的交易
据说，我国医院资本市场上正在酝嚷着好几笔大宗的医院资本产权的交易。这些投资公司寻找的潜在合作伙伴，都是生产经营搞得好，买卖兴隆，资本增加值大，有发展前途的大医院。
据说，目前这些生产经营搞得好的大医院的法人代表缺乏医院资本经营的积极性。他们认为，我们的医院没有买卖医院资产的必要性；我们的医院规模够大了，没有扩大规模的必要性；我们是政府办的重点医院，政府投资和拨款的渠道通畅，政府投入是我们医院筹资的主渠道，我们的资产增加不需要利用资本市场。但是，如果今后政府实行公共财政体制，只对公共卫生服务承担责任，对医疗服务这些个人卫生服务不承担责任的时候怎么办？再说，现在做的交易不是医院资产的交易，而是医院资本的交易。投资公司感兴趣的不是您的多功能大厅，不是您的病房大楼和核磁共振；他们感兴趣的是您医院的品牌，您的员工拥有的知识和本领，您的知名度，您的社会效益，最后是您的资本增加值。这些软件因素使医院的资本价值远远超过了医院资产的账面货币价值。如果医院资产的账面货币价值是4亿元，资产增值率是30％，银行利率是5％，医院资本的市场价值就是4×0.3/0.05=24亿元。如果有良好的资本市场环境，医院的市场价格可能比市场价值还要高。
医院必须丢掉幻想，自力更生
还有的办得好的医院集团正在积极创造条件待价而沽。这些医院认识到，经过20年的卫生改革，医院筹资的主渠道实际已经是市场而不是政府。医院必须丢掉幻想，在搞好生产经营的基础上开发医院资本经营的新渠道。决不允许在政府预算内部做买卖。还有的医院幻想能够左右逢源，一手抱政府；另一手抱市场。但是，政府为了转变职能，为了在医院市场上营造公平竞争的环境，为了杜绝政府官员雇员发生寻租行为的土壤，决不允许在政府预算内部做买卖。
凤凰集团公司
凤凰集团公司在资本经营上正在酝嚷着好几笔大宗的医院资本产权的交易，我们预祝他们成功。凤凰集团公司有高明的医院建设创意，有独特的医院生产经营模式，有一支掌握医院经营管理知识和本领的职业医院院长队伍，有在国内各地办宾馆式的，提供星级服务的现代医院的成功经验，凤凰集团公司的资本价值已经大大超过财务账面的资产价值。凤凰公司比海外其它投资公司明智，因为他们了解国情。现在有些医院经济上不景气是计划经济体制造成的，一旦医院摆脱计划经济残余势力影响的束缚，就可以出现龙飞凤舞的新局面。而这些医院目前在经济上的不景气，正好为凤凰集团提供了低成本资本扩张的有利条件。
政府对医院分类指导
分类方法：
按所有权分，有国有医院；私有医院；集团法人医院。国有医院和私有医院是产权不够明晰的医院；集团法人医院是产权明晰的，在市场经济条件下值得提倡的医院组织形式。
按经营方式分，有营利制医院和非营利制医院。营利制医院是从财税上对国家财政做出贡献的医院；非营利制医院是从财税上得到优待，可以豁免对国家作贡献义务的医院；目前，预算内非营利制医院是从财税上可以得到政府补贴的医院。上述不平等的竞争条件应该主要取决于医院提供的产品的公益性程度和外部效应的大小，取决于医院在落实政府福利政策上所实际发挥的作用；不应该取决于所有制和行政隶属关系。
按法人地位分，有拥有独立法人地位的医院或不拥有独立法人地位的医院。国务院领导指出，改革后医院应该具有独立法人地位。目前，政府卫生部门所属医院不具备独立法人资格。医院院长并非拥有独立法人权利，而是受政府委托代表政府行使法人职责，当家不做主。 凡有重大产权问题，必须向上级请示报告。
分类目的：适应市场经济环境下产权制度实现形式多样化的需要；适应市场经济环境下医疗服务市场竞争的需要；适应市场经济环境下，政府职能转变的需要；适应市场经济环境下政府税收制度建设的需要；适应市场经济环境下政府公共财政改革后，政府加强预算支出管理的需要。
选择方法：
由社会不同角色按照各自的职能定位和利益，选择不同分类方法。
如何选择：政府选择医院取决于医院承担的公共卫生服务数量和重要性。医院选择经营方式取决于医院融资环境和政府融资政策。
选择标准：“两利相权取其重；两害相权取其轻”
对落实医院分类指导政策的评价
据19个省市按照各自对医疗机构分类管理的政策的理解初步进行了分类管理登记工作，其中登记为非营利性医疗机构的占57.4％，登记为营利性医疗机构的占42.6％。据对已初步完成分类登记工作的8省市的情况统计，在登记为非营利性的医疗机构中，25％为政府举办，51％为集体举办，其他为企业、事业单位等举办。而在登记为营利性的医疗机构中，民办、个体机构占96％。
虽然从机构数量上看，营利性医院所占比例不低，但这些医院中绝大部分不能代表国家与区域水平，在规模与服务功能上尚不能对非营利性医院构成竞争压力，没有达到国务院领导所期望的形成良性竞争局面的改革形势。
对落实医院分类指导政策的建议
因此，在分类管理工作中，应注意给营利性医院以公平的发展机会和政策待遇；政府应逐步削减直接举办的医院数量，将主要功能定位在购买服务与医疗市场的监管上；尽快按照市场经济的要求，改革在实施公共财政体制前，严重渗透营利思想的财务会计制度，从深层次加快医院产权制度以及人员聘用制度和医院经营制度的改革，保证政府举办的非营利性医院在实质上的非营利性，提高其服务效率。要通过鼓励两类医疗机构的竞争，达到政府由直接干预医疗市场转变为间接调控医疗市场，引导医疗市场进入良性竞争的轨道。
医院分类指导是一项改革任务
在思想认识和配套政策尚未充分到位的情况下，试图使用填表上报的办法“完成”医疗卫生三项改革的基础：医院分类指导，这是对医院分类指导这项改革任务的重要性、艰巨性和复杂性估计不足。
国有医院民营的趋势不可阻挡
按照政府关于抓大放小的国有资产管理的改革方向,和政府关于企业医院社会化的改革方向,我国国有医院民营的趋势不可阻挡。希望有志者勇敢地投身于国有医院的民营化改造，为我国卫生改革，为人民健康贡献力量。
医院“国有民营”的概念
“国有民营”很少有明确的而公认的定义。在西方，“国有民营”指公立机构转化为公私合伙公司或民营公司。其基本方向是医院从投入到产出全面的对市场开放。医院实行“国有民营”改革的内涵是公有制医院在保持所有制不变，医院仍为国有的情况下，建立国有医院和政府之间的专业控股机构。
“国有民营”医院具有下列特征
实现间接控制，医院则自主经营，实现所有权与经营权分离，这种模式的显著特点是通过非政府组织使国家所有权具体化制度化。从而使医院在国有资本所有权不变并且继续保值增值的前提下，能够脱离政府成为独立法人，和其它民营公司一样对市场全面开放，不仅在生产领域对市场开放进行医疗服务经营活动，而且在融资领域对市场开放进行医院资本经营活动。
（1） 改制后医院有更大的自主经营权。作为自主经营、自负盈亏的独立法人有权决定医院的经营决策，根据市场变化，调整医院机构、床位、人力的配置。同时，独立法人也承担医疗服务市场竞争风险，并以其拥有的全部法人财产承担责任。
（2）改制后的医院职工与医院的关系是职工与医院之间在劳动力市场的交换关系。在分配制度上，医院有权对员工进行各种形式的奖惩。
（3）医院仍有通过提供医疗服务得到补偿的权利。改制医院可以继续承担政府社会福利政策载体的功能。政府与医院的财政往来关系从计划经济下对医疗服务提供者的无偿拨款改为政府对医疗服务使用者购买医疗服务的津贴。
（4）改制医院继续接受政府的宏观调控。虽然改制医院在经营管理方式上发生很大变化，但仍是在政府的宏观指导下从事医疗服务。 医疗行业是一个特殊的行业，“发育不全”的医疗市场“失灵”， 需要政府采取必要的干预与调控手段，克服市场失灵的危害。
（5）改制医院有严格的财会制度和审计制度。改制医院按公司制度运作，独立承担医院经营风险，如果是非营利制医院，经营盈利部分只能用于医院的经营，不存在“分红”的问题，但是，业务收入的一定比例，比如2％，应该用于社会防保和贫困人口救助。医院国有资产的保值增值受医院管理公司或上一级资产管理部门的审计监督。如果是营利制医院，经营盈利部分可用于医院经营、出资者（包括国家授权单位）“分红”、按章纳税。如果也承担政府社会福利政策载体的功能，业务收入也有一定比例，比如2％，用于社会防保和贫困人口救助，可以适当减免税负。
各国医院“国有民营”运营与特点
国有医院产权运营机构，是国家授权明确的经营机构，代表政府对国有医院行使出资者权利。可称之为医院管理公司，它代表政府对国有医院具体行使资本保值增值、重大决策。
选择经营者等权利。这个机构类似于新加坡的新加坡保健公司（Health cooperation of Singapore）。可以认为，设立医院管理公司是理顺国有医院产权关系，使国有医院自主经营的中心环节，也是转变政府职能，改变国有医院“所有者虚位”的有效措施。医院管理公司可以由政府代表国家独资设立（新加坡），可以发挥民间资本的积极性，由政府和企业或个人合伙投资设立（英国），但是必须是接受国家的委托，行使国有医院的出资者权利，国有医院作为管理公司的子公司。医院管理公司除具有一般的民事权利外，主要体现其对医院行使所有者的权利和职责。在美国的加利福尼亚，政府设公立医院融资管理局帮助公立医院解决融资问题，如果我国设立医院管理公司，它也可以发挥医院融资公司的作用。改制医院的国有资本由医院管理公司代表国家行使所有权，政府不再是医院的直接所有者，而从原来的行政隶属关系转变为调控与被调控关系，从医疗服务提供者的总法人代表转变为医疗服务购买者的总代表。
实行“国有民营”医院体制创新要解决好下列政策问题：
新型委托一一代理关系
医院改制后，传统委托—代理关系转变为新型的委托—代理关系。代理者的行为不一定符合委托者的利益，因此，需要有健全的激励和约束机制来规范和监督代理者的行为。要有充分的激励，比如可以实行医院经营者年薪制。也可以模拟公司股份对有贡献者配股份。应该进行经营型职业院长培训，同时培育和完善医院经营者市场，保持对医院经营者的激励和约束。
另外，要有严格的规章制度和考核监督机制，对委托者要做到监控到位、赏罚分明。
劳动人事制度改革和人员转岗分流
国营医院改制为“国有民营”医院后，必然要采取措施以解决计划体制下国营医院固有的人浮于事效率不高的难题。因此，劳动人事制度改革势在必行，“大锅饭”，人浮于事的现象将被卫生人力市场竞争所冲洗，医院人员转岗分流也就提到医院和管理公司的议事日程。在旧体制下的难题，有了新的体制，这个难题容易处理。医院有选择员工的自由，员工有选择医院的自由。历史遗留问题属于社会保障问题，应该由政府负责解决。医院改制核定国有资本金额必须扣除应付分流职工的社会保障费用。政府和卫生行政部门应支持改制医院人员转岗分流，面向社区卫生服务，以满足社区的需要。医院改制后，要把医院运行机制放在首位，而人员“下岗、转岗”是运行机制转变的核心问题之一。 人员“下岗、转岗”的关键问题是解决好职工社会保障问题;办法:1 买断工龄;2 职工持股;3 从国有股中分离一部分职工福利基金股;4 职工社会保障划归卫生局管理，从卫生事业费解决资本市场并购问题。
医院管理公司的出现使医院产权明晰，它可以根据资本市场需求在参考政府规划的基础下通过产权市场交易出售或并购医院，实现低成本的医院资本扩张。改变了旧体制下卫生资源配置调整难以进行的状况。产权交易自然应按资本市场竞争原则进行。医院管理公司要审时度势善于讨价还价合理的高价出售待处理资产，合理的低价购并其它医院财产。在按市场规则自由交易时，信息和经验尤其重要。要选择有知识和本领的医院经营者从事资本产权交易。
制定和完善相关法律制度。国有医院民营化改革的成功需要有相关法律制度的配合。例如《国有资产管理法》、《医疗机构组织法》、《医院管理公司的组织法》；对所有医疗机构一视同仁的《医疗市场准入标准》也应该通过立法加以明确。当务之急是应该制定《医院管理公司组织暂行条例》，规范各地政府的改制行为。
实行新的医院治理结构
新三会：董事会；监事会；院长会。老三会：党委会；职代会；班子会。如何妥善处理？
原则上说，党委会政治领导必须进一步加强；董事会的经营决策必须贯彻执行；劳动者是国家主人，是医院公司的雇员。
（杜乐勋郝秀兰）
医院产权制度改革的目的、方法和认识[4]
“山雨欲来风满楼”，国务院八部委“意见”在北京举行的卫生厅局长会议上吹起的制定卫生改革政策的春风，势必预示在华夏大地将有一场卫生改革的瓢泼大雨，冲走传统计划经济在卫生领域遗留下来的东西。医疗机构产权制度改革已经提到政府议事日程。
在讨论医院产权制度改革前，需要在概念和理论上作一些探讨。
1、 所有权和使用权分离 在现代社会，所有权只是作为一种单纯的“排他性的财产占有权”，或者说作为一种法权而存在；而产权已经从原来所有权中分离出来，作为一组财产权利，包括财产的使用权、收益分享权、财产处置权等与之对应。所以在现代经济学里，所有权与产权，已经成为两个既有联系、又有区别的概念。
因此，今天的医院改革，明晰产权，也要解放思想。就是要对政府出资者所有权与医院法人财产权实行分离，把所有权和使用权分离。国家作为出资者，只应享有财产所有权；而医院作为独立的经营主体，则应享有法人财产使用权。出资者所有权，表现为出资者拥有股权，即以所有者的身份，依法享有资产受益、选择管理者、决定医院章程等权利；法人财产使用权(产权)则表现为医院依法享有法人财产的占有、使用、收益和处分权。只有这样，才能彻底割断政院不分的脐带，使政府退居所有者地位，不再扮演经营者的角色，让医院完全自主经营。实践证明，医院只有自主经营，才能自负盈亏，只有自负盈亏，才能自我约束，只有自我约束，才能自我发展，而医院要自主经营，前提又必须是产权清，因此明晰产权，将始终是医院改革的重要条件。
2、医院产权制度改革的直接目的是开放搞活
医院产权制度改革的直接目的是开放和搞活。什么叫做开放?我们理解，开放就是对国际国内先进的、科学的东西，进步的东西开放，不能保守落后的，经过实践证明已经落后的东西、不适应市场经济的东西。不仅要对外开放，对内也要开放。就是说，不仅要学习美国的DRG、HMO、PPO和有管理的保健，英国的内部卫生服务市场、全科医生；也要学习中国其它各部门在改革上的先进经验。比如国有企业改革，国有企业实行现代企业制度的新鲜经验、高等教育扩大招生、与国际办学方法接轨的经验。笔者理解，开放还有另外一层更重要的意思，就是医院要对国际国内的市场开放。我们整个国家都实行社会主义的现代市场经济，唯独您这个卫生保健，您这个医院继续实行传统计划经济，这是不可能的。卫生保健领域是有特殊性的，比如说卫生保健服务市场失灵；卫生保健是公益品，有外部作用；卫生保健具有福利性，政府要在卫生保健领域实行健康保险，等等。但是，特殊性中间寓有一般性，任何一个部门都有自己的特殊性，研究一个部门的经济问题，就要研究这个部门的特殊性，研究一般规律在这个特殊部门的特殊表现形式，而决不是否定一般规律在这个特殊部门的作用。比如说卫生保健服务市场失灵，首先，是有卫生保健服务市场存在，其次才有卫生保健服务市场失灵；市场失灵是一个经济学名词，是指市场机制不能很好地发挥合理配置卫生资源的作用，不等于市场机制不起作用。不要误会成市场不存在。什么叫做搞活?笔者理解，搞活就是医院在社会主义市场经济中能够健康地生存发展。在计划经济中，所有单位都是长生不老的，万寿无疆、永远健康的。所以，所有单位都好比是长江黄河，永垂不朽。现在是市场经济，任何一个单位，包括医院，作为一个经济生命体，都有生老病死。所以只有提倡社会保险，不能一般地要求单位保险。只有使医院在市场经济中有生存的活力，整个卫生事业才能兴旺发达。医院只有成为独立的法人实体，它才能实实在在的在市场经济中有生存的活力。现在的医院，也叫法人，实际上，好像木偶，后台有许多线牵着。院长，可以说是丫环拿钥匙，当家不做主。在市场经济中，上木偶不行了，要上影后影帝。医院作为独立的经营主体，享有法人财产使用权是当好市场经济舞台演员的起码条件。
3、医院如何成为独立的法人实体
第一，政府继续拥有国有医院财产所有权。政府以所有者的身份，依法享有资产受益、选择管理者、决定医院章程等权利。政府制定《医院管理条例》，规定政府对事业型医院如何运作，非事业型医院如何运作的具体要求。它反映政府作为国家利益和国有资本所有者的利益和要求。如果医院法人实现了医院管理条例的要求，就实现了国有医院财产所有权的权益。如果政府希望这家国有医院实行政府的福利政策，办成事业型医院，可以规定它必须实施政府规定的福利性价格政策和收费标准。优惠条件是政府免征营业税、增值税；医院国有资本的增加值有三种处理方法：(1)作为国有资本的红利；(2)作为政府对医院的再投资，增加医院国有资本额；(3)作为政府财政专项支出，购买医院提供的公益性服务，比如购买医院开发的科研专利；医院提供的社区卫生服务；医院提供的健康救助、健康教育、救灾医疗队、参与疫情控制服务、参与爱国卫生运动业务指导、参与计划生育技术服务。医院国有资本的增加值十分有限，不足部分，由政府财政专项支出。政府以所有者的身份，依法享有选择医院管理者、决定医院章程的权利；但是，医院法人以医院经营者身份，依法享有法人财产的占有、使用、收益和处分权。因此，有决定包括医院院长在内的医院管理者的权利和参与制定医院章程的权利。医院院长由医院法人代表决定任免；医院管理委员会理事长是医院法人代表。政府委派的国有资产管理专员以理事身份参加医院管理委员会，在理事会中享有发言权、提案权、表决权、选举权和被选举权；就是没有领导权和决策权。党管干部是指党管党政干部。医院的党委书记、医院的国有资产管理专员是党政干部，由上级党委管理。医院管理委员会理事和理事长没有行政级别，不纳入党政干部系列，由医院所在社区人民代表大会、或医院股东大会、或医院管理委员会、或医院职工代表大会民主选举产生。医院党委成员可以参加竞选，威信高、办事公道、不谋私利的医院党委成员，有可能选上。医院院长由医院管理委员会理事长提名，医院管理委员会表决通过后，由医院管理委员会理事长以法人代表资格任免。
第二，医院院长负责医院的经营管理。他只对医院管理委员会负责，不对上级政府负责。医院理事长、院长的行为是否符合医院利益，是否以权谋私，由独立的医院监督委员会负责监督，如果发现医院理事长、院长有违法乱纪行为，医院监督委员会可以向医院管理委员会提出处理意见，最后由医院管理委员会表决通过决议并负责执行。医院不存在上级。政府依法管理医院。医院理事长、院长犯法，政府可以向法院起诉；医院不按医院管理条件办事，政府可以吊销医院营业许可证，下达医院停业整顿的行政命令，但无权罢免医院理事长、院长职务。医院不服，可以按行政诉讼法起诉卫生局。
第三，医院产权制度改革决不是国有资本私有化。哪个长官想藉此机会混水摸鱼决没有好下场。为了防止坏人混水摸鱼，想重温当年承包进了承包人自己腰包的美梦，必须正确评估医院的国有资本。特别是医院无形资产的评估。例如，医院的社会影响、社会地位；按照区域卫生规划，政府特别赋予医院使用的某些高新医疗设备的专利权；医院地理位置影响的城市地价；政府出资组织研究成功的医疗技术专利；由于物价变化，房屋和其它建筑物不能按固定资产原值计算，而应按重置价格计算；专用设备也应如此，但专用设备无形磨损比较严重，在评估它的重置价格时，对于高价设备必须进行单机核算等等。为了保护医院职工的积极性，应该在清产核资时考虑确认国有医院职工的集体资本。
改革开放以来(可按1978年开始计算)医院职工增收节支形成的医院基金用于添置固定资产，如何评价这些固定资产的所有权?可以在知情者参与下设计参数，按一定比例划分这些财产的所有权归属。医院职工对医院建设的贡献不能埋没。在配股时应该充分的合理考虑。有三个因素：本院工作年限；特殊贡献；知识和本领。因此，资产评估应该在地方政府体改委组织的专家委员会主持下进行。
第四，应该妥善处理医院产权制度改革后职工聘任制和原有国有职工和集体职工身份的关系。既要坚决打破铁饭碗，实行职工聘任制；也要合理保护原有的国有职工和集体职工的应有的合法既得利益，减少改革的摩擦成本。应该妥善处理医院产权制度改革和原有医院党政干部身份的关系。既要坚决破除干部终生制，实行医院职工聘任制；也要合理保护原有医院党政干部应有的合法既得利益，减少改革的摩擦成本。
第五，妥善处理医院产权制度改革和医院经营性质的关系。产权制度改革以后，医院有较多的出资者，国家、集体、社区、职工、企业、私人等等。它们向医院投资的目的不同。这里不去讨论它们的具体目的，概括地说，有三类目的：分红；优质优价服务；发善心和扬名，拯救自己的灵魂。从经济上看，有4个评价衡量标准：(1)是否是承担社会保险的基本医疗定点单位；(2)是否执行政府对居民实施的福利性收费价格标准；(3)是否承担政府的社会卫生工作任务；(4)是否分红。第一条是评价标准，其它三条不仅有评价意义，还有衡量意义。如果一个医院，它是承担社会保险的基本医疗定点单位，执行政府对居民实施的福利性收费价格标准，承担政府的社会卫生工作任务，不分红，它的经营性质就好判断，是一个事业型的医疗机构。由此得出相应的经济法律结论：免除一切税收负担。如果一个医院，它是承担社会保险的基本医疗定点单位，基本上执行政府对居民实施的福利性收费价格标准，承担了政府的社会卫生工作任务，基本上不分红，他的经营性质如何界定呢?我们认为，在我们这个现实世界上，化学纯，甚至分析纯的物质不多；做一个名副其实的共产党员，正确和错误能够三七开、二八开就不错了。
第六，关于价格放开和分红，与增加病人负担的问题。如果医院院长有了用人的权力，能够提高职工的服务效率；如果有剧烈的市场竞争，约束医院和医生的行为；如果医院院长没有“上级”机关不断下达互相矛盾的指示和决定。笔者认为，价格放开和分红不一定增加病人负担。现在的上帝是社会保险局。在医疗保险局控制定点医院和基本医疗服务范围的情况下，价格放开已经不可能成为医院增加收入的有效手段了。分红会不会增加病人负担?笔者认为，医院分红可以增加国家所得税收入，可以有一个有效的激励手段鼓励医院提高效率降低成本。有了利润这个经济杠杆，医院就不可能乱发奖金，就不可能乱进人。
希望对医院产权制度的研究，使我们加深对党的十五届四中全会精神的认识，提高对于贯彻执行中央路线的自觉性。
4、国有民营医院的概念误区
国有医院产权制度改革后，成为独立法人实体，这个独立法人实体就是国有民营医院。国有民营医院就是那些不是由国有资本独资经营的医院。目前，我国绝大多数国有医院都是由国有资本独资经营的医院。医院产权制度改革的目标模式之一，就是使国有独资医院转变为国有非独资所有权和经营权的分离。
目前，在民营医院的概念上有两个误区：一是民营医院就是私有医院的误区，一是民营医院不是公有医院的误区。
首先，我们需要纠正“民营医院就是私有医院”的这种认识上的误区。目前有一种看法，认为民营就是私营，国有民营就是国有私营。这种说法从概念和实践上都是不对的。首先，从概念上看，民营医院一旦成立，它就是独立法人，这个独立法人拥有医院的财产所有权，即独立法人所有权。它的初始资本可能是国有资本和私人资本合股而成的，但是现在按产权占有主体性质认识，国有民营医院的占有主体已经不是私有产权、政府产权，而是法人机构产权。它既不再是国有，也不再是私有。国有民营医院成为财团法人医院。
其次，我们需要纠正“民营医院不是公有医院的误区”。因为民营应该是与国营相对的，而不与公有相对，民营医院完全可以是公有医院，是社会所有的医院。它只不过是不再由国家任免的院长领导，而是由财团法人集团任免的院长领导。这样做的目的，就是为了实现政事分开，减政放权。结论：现有的集体所有制医院卫生院应视为民有医院卫生院。因为中国的集体所有制医院是被视为公有医院的。那么我们今天讨论的民营包括各种类型的集体，而不仅限于劳动者集体，还有出资者集体。财团，就是出资者组成的集团。
另外，民营医院的概念还要随着经济思想的发展而发展。要从医院这种技术和知识密集型行业的特点出发研究，参加民营医院领导集团的，不仅是医院物资资本、货币资本的出资者；人力资本的出资者也有权参加民营医院的领导集团。办医院不可缺少的技术、知识和本领都应该参加医院产权的界定。如果医院的产权是100个单位，固定资产和现金出资者的产权不应该超过50；技术、知识和本领的产权不能低于50%。
结论：具有独立法人所有权是确立一个医院是不是民营医院的唯一标志。如果国有企业医院交给地方政府管理，地方政府让它独立经营，自负盈亏，这家国有医院实际上就是国有民营医院。因为一旦独立经营、自负盈亏，它就必需吸收外部投入，迟早会改变国有独资的局面。至于如何成立相应的领导集团推举法人代表，有关政府主管部门自然会有实施办法。
因此，归纳起来，民营医院的概念就是：只要不是由政府独资经营的医院均为民营医院。如果国有资本占优势，就是国有民营医院；如果私人或集体资本占优势，就是民有民营医院。
(杜乐勋 贺志忠 郝秀兰 李莉）
[1]本文在1997年10月26日《健康报》摘要发表和在《卫生软科学》1998年第12卷第l期全文发表
[2]一部分由《中国卫生经济杂志》摘要发表2000年第5期第16页
[3]本文是杜乐勋郝秀兰代表《中国医院产权制度改革研究》课题组出席卫生部委托卫生部卫生经济研究所举办的《医院产权问题研讨会》的发言稿。执笔人和发言人是杜乐勋。卫生部举行这次研讨会的事由参见下列《卫生部朱庆生副部长的回信》：
卫生部朱庆生副部长回信：举办全国高层次医院产权问题研讨会
《中国医院产权制度改革研究》课题组从4万元课题费中拿出2万元出版研究报告《中国医院产权制度研究》。我们把它送到卫生部主管医院管理的业务部门――医政司。请政府领导批评指教。看我们研究结果的认识和政策建议对卫生部政府决策是否有参考价值。
课题组十分兴奋的发现，这么快就收到卫生部朱庆生副部长的回信。
朱庆生副部长的回信如下：
刘新明主任：
吴明江司长：
蔡仁华所长：
杜乐勋教授：
关于医院产权制度改革已成为我国医疗卫生体制改革中必须认真研究对待的一个问题，看了杜教授编著的“中国医院产权制度研究”一书更觉这个问题的重要性和现实性。建议召开一个小型会议，请这方面的专家、实践者进行座谈研究。主要是研究讨论医院产权制度的内涵、概念；企业的做法和经验；卫生机构实行产权制度改革的思路、作法、形式和有关政策问题等等。人员在15人左右。时间可放在青岛会议后。地点是北京还是找一个有这方面实践经验的地方请你们考虑，可请医政、基妇、规财、办公厅有关负责同志也参加，会议能形成一个纪要或意见供部党组研究讨论，经费请医政司与办公厅新明主任和规财司自林司长研究筹措。具体请以上司长与蔡仁华所长研究，给我一个反馈。
感谢杜教授及其同事在这方面所作的研究工作。
此事张部长、王部长也很关注
朱庆生
六月十六日
本文一部分在《中国医院》2001年第7期发表。
[4]本文在《医学与哲学》2000年第5期发表