设立南水北调中线工程水源保护区已迫在眉睫

　　严炳洲

　　（十堰市政协委员会，湖北十堰442000）

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确要求，“加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设。”在2000年国和院召开的南水北调工程座谈会上，朱鎔基总理强调，必须正确认识和处理实施南水北调工程同节水、治理水污染和保护生态环境的关系，务必做到先节水后调水、先治污后通水，先环保后用水，南水北调工程的规划和实施要建立在节水，治污和生态环境保护的基础上。湖北十堰，与西部陕川喻毗邻，大部处在十堰境内的丹江口水库是我国地水北调中线工程的水源区，在全国实施西部大开发战略中具有“承东启西、一肩挑两头”的特殊地位和作用，水是生命之源，南水北调是首都华北地区的“生命工程”，南水北调中线工程的水源区可谓是“生命工程之源”，因此，地处秦巴山区的十堰市（鄂西北）及丹江口库区的生态建设和环境保护已成为关注焦点中的焦点，为了“生命工程之源”的生态建设和环境保护，确保丹江口库区有充足优质的水原供应京、津、冀、豫等地区，本文着重结合十堰的有关情况，谈谈设立国家南水北调中线工程水源保护区的问题。

　　一、丹江口水库水源区的简况及水土保持的重要作用丹江口水库水源区涉及鄂、豫、陕、渝、川五省市的47个县（市），土地总面积9.52万km2，由于自然和人为因素的影响，水源区的水土流失十分严重。据长江水利委员会1995年对丹江口水库水源区47个县（市）的调查统计：水土流失面积达5.30万km2，占土地面积的55.6%，其中中度以上水土流失面积73.7%以上，平均年土壤侵蚀量达2.36亿t，平均侵蚀模数4454 t/(km2·a)。其中丹江库区为中强度水土流失区；大巴山——秦岭——汉江两岩为中度水土流失区。严重的水土流失，既破坏了水土资源、恶化了生态环境，又日益突出地制约着本区域的经济社会发展。为此，1990年国务院审批的《全国水土保林规划纲要》和1993年国务院审批的《全国水土保持规划纲要》中均将丹江口水库水源区列全国水土流失治理重点区。从1993年底起，水源区各有关方面根据长江水利委员会提出的规划工作大纲陆续进行了县（市）级水土保林规划工作，在此基础上于1994年8月底提出了《丹江口水库不源区水土保持重点防治工程可行性研究报告》，并对库区周边7个县（市）初步开展治理。

　　丹江口水库库区，在湖北省境内涉及十堰市所辖的丹江口市、郧县、郧西县、张湾区四县（市、区）；水源区覆盖十堰市的丹江口市、郧县、郧西县、房县、竹山县、竹溪县、张湾区、茅箭区八县（市、区）。十堰市境内库区总面积占丹江口水库总面积的70%以上。汉江干流贯穿十堰市的郧西县、郧县、丹江口市，过境长度为216km，年平均汇入丹江口水库的水量达262亿m3，约占近期加坝后库容的80%。

　　十堰市水资源非常丰富，河溪众多，共有大小河溪2489条。堵河为汉江的最大支流，全长338.6km，贯穿竹溪县、竹山县、房县、张湾区，流域面积为12431km2。金钱河是汉江第二大支流，由北往南贯穿郧西县，汇入汉江。其次官山河、剑河、天河、滔河、神定河等河流发源于十堰市八县（市、区）的崇山峻岭之中，最后汇集于汉江，注入丹江口水库。汉江干流及十堰市众多河流，入库流量占水库总径流的90%以上，因此，十堰市成为我国南水北调中线工程水源区的核心区域。以十堰市森林植被为例，对水源区水土保持发挥着重要作用。根据1999湖北省森林资源二类清查和全市森林分类经营区划，测定结果显示：十堰市林业用地为178.5万km2，其中生态公益林104.9万km2，占58.8%，商品林为73.6万km2，占41.2%。在生态公益林中，生态防护林为98.7万km2，占94.1%，其它生态公益林为6.2万km2，占5.9%。在防护林中，水源涵养林为26万km2，点26.3%；水土保持林为72.7万km2，占防护林的73.6%；其它防护林为155km2，占0.1%。

　　据林业专家测定，每公顷森林可以涵蓄降水1000m3，72.7万km2森林蓄水量相当于7.27亿m3的水库。在降水为340mm的情况下，每公顷林土壤冲刷仅为60kg（裸地则高达6750kg，流失量比有林地高出110多倍）。由此，可见，水土保持林对水土保持和涵养水源的重要作用可见一斑。

　　二、设立南水北调中线工程水源保护区的必要性和紧迫性（一）是贯彻环境资源保护基本国策的必然要求设立南水北调中线工程水源保护区，加强生态环境建设，是落实江泽民同志“再造一个秀美的大西北”指示精神的重要举措，是实施西部大开发的根本，是改善全国生态环境的迫切需要。设立南水北调中线工程水源保护区有利于进一步促进秦巴区域生态环境及气候的改善；同时加固沙尘暴东进南移、西南酸雨区继续北扩的天然屏障。秦巴区域地处我国中西结合部，是西部二级高地山区与东部一级低地平原的过渡地带，该地带是东西部之间的生态环境屏障区，是抗御荒漠化南下东移的重要关隘，是遏制西南酸雨区北上东进的地理防线，也是阻止平原单一生态环境向山地复杂生态环境蔓延的天然屏障。尤其值得重视的是，近两年广为肆虐的沙尘暴，50年代以前集中在腾格里沙漠地带，70年代漫移至六盘山沿线，90年代已前移到秦岭北部。有关专家指出，能否阻止沙尘暴继续南下东移，鄂西北十堰一线是最后一道屏障。由此可见，以南水北调和“退耕还林”为契机，设立南水北调中线工程水源保护区，加强生态建设和环境保护，和“不京津生态圈工程建设”一样，对于改善全国的生态环境状况显得十分迫切而必要。也是地处中西结合部的湖北特别是湖北西北就十堰市参与西部大开发的重要切入点。

　　（二）是加强长江流域水土保持的紧迫需要长江最大的支流是汉江；汉江最大的支流是鄂西北十堰市境地内的堵河。据有资料统计，地处汉江沿岸的十堰市水土流失面积达14425.94km2。其中中度以上流失面积9808km2，占国土总面积的41.4%，年土壤流失量3482万t。水土流失带来严重生态环境变化，是造成十堰市“十年九灾、十灾九旱”、水源枯竭、人畜饮水困难的重要原因。例如，郧西县地处鄂西北边陲、汉江中上游北岸，是一个集老、少、边、穷、库于一体的特困县，全县版图总面积3509km2，其中水土流失面积2075km2，占总面积的59%，年均水土流失量1343.1万t，大量的泥沙直泻汉江。当前，一方面资源的深度系统开发不够，另一方面存在固守“比较劣势”、土里刨食、刀耕火种式的过度粗放开发问题。如有的地方50°以上的坡耕地占耕地总量的40%以上,投工投钱不少，种植效益低下，水土流失十分严重。以十堰市为例，目前，25°以上坡耕地还居住着97万人，其中部分人口居住在生存条件极其恶劣的地方，不通电、不通路、不通邮，这部分人靠毁林开荒、陡坡耕种维生。因此，设立南水北调中线工程水源保护区，是加强长江流域（汉江）水土保持的紧迫需要。

　　（三）是保证南水北调（中线工程）调水量的需要在水利部“南水北调”东、中、西三线方案中，目前看来，中线工程的调水量是最小的。设立南水北调中线工程水源保护区，保证有较充足的水资源，是发挥“南水北调”中线工程最大效益的内在要求。据实地调查，丹江口市、郧县、郧县、郧西县汉江两岸的坡地植被情况，部分地段植被稀少，荒山、秃山到处可见。主要原因是：历史上十堰市的森林和植被曾遭到毁灭性的毁坏。例如：1958年大炼钢铁，滥伐林木。六十年代三线建设，修襄渝铁路、建设第二汽车制造厂、支援丹江口和黄龙滩两大水库建设，建设用材和几十万民工烧柴，在十堰境内砍伐森林面积达335万亩，全市森林覆盖率由五十年代的70%，降到七十年代的35.14%。丹江口水库一期工程淹没丹江口市、郧县。两座县城，搬迁移民7.1万户，33.58万人。人平补偿不足900元，为全国最低水平，73%的移民被迫后靠安置，为求生存一批后靠安置的移民和一部分外迁后反迁的移民，靠毁林开荒种地维生，导致水源区大面积森林资源被毁。从而导致全市林木面积小、质量低，在全市山地面积与国土面积与国土面积的80%中，防护林比率仅占10.7%，建成的4个自然保护区，不足国土面积的2%，导致神农架北坡金丝猴、堵河流域大鲵等珍衡物种数量较建国初期下降70%—80%，郧西县等原有国家涉危重点拯干活动物秦羚牛绝迹。有关数据表明，五十年代以前，丹江口库区十堰市境内的县、市十年两灾，六七十年代十年三灾，八十年代是二年一灾，九十年代是“十年九有灾，十灾九旱”，危害程度加剧。生态环境不断恶化，给库区带来严重的危害。上游来水减少，导致径流变差大，影响可调水量，特别是枯水期可调水量有限。丰水期泥沙含量高，已对库容量与水调节能力造成严重影响。1960年至1994年，丹江口库区泥沙淤积量达14.15亿m2，占总库容的6.7%。坝前淤积深度达15m，照此速度下去，60年后丹江口水库将因泥沙淤积而成为“第二个三门峡”。泥沙填淤库底降低有效库容与水源调节能力。目前，已危及到丹江口大坝一期工程使用寿命。不论是先加坝后调水，还是先调水后加坝，作为“南水北调”中线方案的系统工程，设立南水北调中线工程水源保护区都是十分必要的。

　　（四）是保护南水北调中线工程取水源头水质的需要南水北调中线工程的水源区，作为“生命工程之源”，其水资源的保护将直接影响华北及京津地区的用水质量。在我国河流、水库和其他水资源大多受到污染的情况下，设立南水北调中线工程水源保护区，是落实朱镕基同志关于“南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上”的重要举措，从目前情况看，南水北调中线长期发展看，污染问题不容忽视。十堰市建市之初，由于受当时先生产后生活、重生产轻环保指导思想和城市沿山沟特殊布局的影响，没有安排排污及污水处理资金和项目建设。后来，虽然东风汽车公司投入部分资金对各专业厂的生产废水进行了一级处理，但仍有部分污水直接排入沟汊小河进入丹江口水库。目前，十堰城区排污管网基本未建设，污水处理厂还是空白；所辖县（市、区）工业尤其是乡镇工业污染治理水平低；辖区各支流都为山溪小河，径流小、稀释自净能力弱，导致所辖8个县（市、区）和两个省级开发区中有6个将污水排入丹江口水库。据统计，十堰市境内各支流年排放工业废水及生活污水1.2亿m3，占丹江口库区污染总负荷的95%以上，经神定河、泗河、堵河每年排入丹江口水库的石油类污染物165.8t，COD1.8t，经天河流域每年还有一定的汞排入库区。另据十堰市环保部门监测结果显示，各河流污染物预计到2010年将达3亿m3。约占近期加坝库容的9‰。所以，无论从保证调水量，还是从保护调水源头水质的角度，设立国家南水北调水源保护区都是十分必要的。

　　此外，规划建设国家南水北调水源保护区，有利于区域经济发展战略同可持续发展战略的有机结合，引导区域产业发展和调整朝着科技型、环保型方向发展；推进城市向生态城、环保模范城发展；推进以长江沿岸和汉江沿岸为重要增长极的区域经济的可持续发展，并为整个国民经济的可持续发展作出应有的贡献。

　　三、建设国家南水北调中线工程水源保护区的对策建议（一）着眼全局、系统规划“生命工程之源”保护区。中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出：“水资源可持续利用是我国经济和社会发展的战略问题”。对水资源的研究，温家宝同志强调要“抓住生态环境建设这一关键”。专家指出：中国不断增进的市场化要求有一个超越过去指挥控制措施的环境保护战略。在总结现有各类保护区、生态示范区和“环京津生态圈工程”建设经验的基础上，以南水北调中线工程的规划实施和“退耕还林”为契机，采取比目前各类自然保护区、“长江上游国家水土保持重点治理区”和青海三江源保护区等更强有力的办法，规划建设国家南水北调中线工程水源保护区。根据丹江口水库作为京津及华北地区饮用水水源的要求，进一步扩充《全国水土保持规划纲要》中丹江口水库水源区作为全国水土流失治理重点区的功能，提高保护标准；并将其纳入到滚动修改完善后的国民经济和社会发展“十五”计划和长期规划中，放到和“环京津生态圈工程建设”同等重要的位置（从生命工程之源的意义上讲，京津饮用水水源保护区建设比“环京津生态圈工程建设”更为紧迫和重要）。对水源保护区的核心区、次核心区和相关区进行分类规划。

　　（二）多管齐下、多方筹资，加大对水源保护区建设的投入。主要包括：

　　1、建议水源保护区所涉及到的各级地方政府按照国家有关法律法规和补偿依据标准，对南水北调中线工程实施后，淹没的林地及林业基础设施统计好，申请纳入南水北调中线工程，给予补偿，补偿资金主要用于水源保护区的生态建设和环境保护。

　　2、尽快把核心区内的十堰市整体纳入国家生态环境建设综合治理项目规划和国家重要生态功能保护区，争取国家正在实施的生态环境综合治理工程项目投资的重点倾斜；争取国家发展计划委员会、水利部、农业部、国家林业部和环保总局及京津等省（市）支持，采取比“长江上游国家水土保持重点治理区”和“青海三江源保护区”等更加优惠的政策，支持南水北调中线工程水源保护区的建设。扶持天然林保护等工程和富余森工人员转业分流。

　　3、正在启动的西部地区退耕还林还草工程项目投资（每亩补粮150kg，种苗费70元）要确保落实到位；并按退耕面积，落实核减相应的农特税政策，同是增加中央财政对水源保护区内贫困县的转移支出。

　　4、突出综合效益，打出“项目补偿”牌，争取国家加大汉江一堵河等流域梯级开发力度。建议湖北省成立汉江一堵河流域开发领导小组，并支持组建汉江一堵河流域开发集团，在企业组织结构创新中落实项目法人责任制的责任，在落实责任中促进招商引资和项目建设。

　　5、为放活“四荒”经营权提供稳定的政策和法规保障；鼓励外资、个体、私营企业对生态环境建设的投入。

　　6、设立“退耕还林风险基金”。按照“谁受益，谁补偿”的原则，通过多种途径，在天灾频繁的贫困地区，扶持建立“退耕还林风险基金”，让“退耕还林”中的自然风险（如特大旱灾造成的重大损失）由全社会承担，而不能象目前事实上由生存条件十分恶劣的贫困地区及相应的贫困人口承担。

　　7、对北调的南水，要在形成合理的水资源价格的基础上，将部分调水收益，固定用于水源保护区的生态建设和环境保护。

　　8、国际援助和世界银行贷款。

　　（三）明确重点、系统配套，加大综合治理水土流失的力度。进一步加快水源区内退耕还林的步伐。以处在水源保护区核心区的十堰市为中心，目前全市八县（市、区）全部启动退耕还林工程。2001年上级安排十堰市退耕还林任务仅11万亩，当年春，实际完成退耕还林16.37万，占计划的148.8%。但由于计划任务安排得少，政策补贴跟不上，影响群众的积极性。全市165万亩陡坡地需要退耕还林，如果按目前的计划进展，需要15年才能完成，等于给北京送了水，树还没栽完，起不到涵养水源的作用。因此建议：

　　1、增加退耕还林计划，自2002年起每年安排30万亩退耕还林任务和补贴。重点推进“退耕还林”系统工程的实施（其中包括苗木工程，沼气工程、治山保土工程、天然林保护工程、生态公益林建设工程、保护母亲河工程、生态农业工程及井窖工程的巩固提高等）。

　　2、根据秦巴山区特点，大力推广栽种刺槐、沙棘等耐旱树种，这些优良树种，根系发达，生长快，砍后再生能力强，适宜土地薄、岩石多的山地生长。

　　3、十堰市库区枯水期的消落地有6.85万亩，这些消落地一直闲置在库区两岸迎水面，在丹江大坝加高蓄水前，库区两岸过度时期的消落地要利用起来。建议种植意大利杨树（意杨生长快，长得高不怕水淹，适合沼泽地生长）。意杨成林后，可以减少风流对库区两岩的冲击，起到护堤、固沙，防止水土流失的作用，又具有较高的经济价值。意杨树干笔直、枝叉较少，汛期对水的阻力小，建议选部分河段试种植。取得成效后再行推广。

　　4、全面实施“振兴林木产业计划”，将其纳入绿色产业发展计划之中。建立苗圃基地，加强技术培训；在鄂西北等地，改春季植树为秋冬春三季植树；充分发挥现在林场人员和场地的作用，在不断深化体制改革的基础上，转换机制；在推动农村产业结构调整中，在大力发展菜、果、特、牧的同时，把林木育苗当作产业抓，25度以下实行坡改梯，建成当家地，在稳定粮产的基础上，提高苗木供给水平（时可以降低育林成本，并提高成活率）。以此形成特色产业，进军西部，深度参与西部大开发。

　　5、全市现在宜林荒山荒地170万亩，每年安排荒山造林20万亩，力争5年内基本完成所有退耕还林任务。

　　6、实施天然林保护工程后，相当部分森工企业无木材经营，面临转产、破产的境地。建议将这批森工企业职工的养老统筹、医疗保险、政策性社会支出纳入“天保工程”有关政策范围，享受有关待遇。

　　（四）以防为主、标本兼治，加强水源保护区的污染防治和环境保护。抓好丹江口库区水源保护区的污染防治和环境保护，是确保优质水进京、津、冀、豫等地区的关键，根据保护“生命工程之源”的要求：

　　1、严肃环境监测和环保执法。将水源保护区环境监测站纳入国家监测网，装备必要的仪器设备，安排专基经费，以确保水环境监测与管理工作的展开。对现有污染源要严格落实“一控双达标”；不达标的，限期整改；经整改仍未达标的，要痛下决心、坚决关闭。

　　2、大力支持处在水源保护区核心区的十堰市加快建设城市污水集中处理等基础设施；由于丹江口库区十堰市境内的县（市）属国家贫困及省定特困县（市），建议国家采取加大转移支付（对核心区的贫困县）的政策，对废物资源化利用项目给予必要的扶持。

　　3、从产业政策和区域开发方面，引导、鼓励和支持水源保护区发挥武当山等旅游资源优势，大力发展无污染的旅游产业，着力为无污染的旅游产业的大发展缓解交通瓶颈制约，近期应重点构建联接大西北经济中心西安、大西南经济中心重庆和华中经济中心武汉的“Y”型交通走廊；构筑跨区域的黄金旅游圈；坚持市场导向，注重建设秦巴绿色产业基地。

　　4、与“谁污染、谁治理”互为补充，对水源保护区的生态环境保护坚持“谁受益、谁补偿”的原则，并逐步使之制度化。

　　（五）调整结构、优化配置，支持水源保护区内的农村能源建设。为确保全市退耕还林“退得了，稳得住，不反弹”，解决农民烧柴问题是关键。要不断调整农村能源结构、优化能源配置，加强农村替代能源建设。

　　1、适度发展薪炭林，推广节能灶。更重要的是加大“沼气工程”推广力度，以“沼气”为主并辅以煤、太阳能和电，稳步替代农村烧柴的传统习惯。

　　2、要纳入国家退耕还林补偿之中，对建池改灶户进行扶持和奖励。

　　3、地方政府配套出台有关政策，如建池不计入宅基地，或减免一定义务工，或以奖代补扶持一定资金等。

　　4、加大对小流域治理的扶持力度。对调水源头小水电予以照顾；保留库区返还电量政策的连续性；使库区人们有充足和低廉生活用电，达到减少生活用柴的目的。以竹山县九华林场百里河分场为例，在百里河小水电站上游实行封山育林，以前每年都有几个月断流，封山育林后2000年全年发电未停机，充分说明了小流域治理对涵养水源的重要性。

　　（六）扶贫开发与环境保护并重，对水源保护区进行生态移民工程。1972年6月5日，联合国人类环境会议提供了《只有一个地球》的非正式报告，报告中指出了：“贫穷是一切污染中最坏的污染”。因此报告始终将环境与发展结合在一起论述。就地处水源保护区核心区的十堰市来说，耕地总面积少（约25.1万hm2），且耕地质量差，扣除25°以上需退耕还林(草)和建设占用部分，全市人均耕地仅0.65hm2，低于联合国粮农组织确定的0.8hm2的警戒线（省警戒线为0.84hm2）；人口城镇化水平低；贫困山区经济落后，且返贫率较高（受灾后）；就业压力增大（城镇失业人口约5万人，农村剩余劳动力达20万人）；丹江口库区一期移民，大部分由山下迁到山上，生产、生活长期十分困难，而且造成生态环境的恶化。综合权衡，丹江口库区二期移民应在不影响库区环境保护的前提下，应通过实施生态移民的办法、给办妥善安置。水源保护区核心区的十堰市，近期需要通过生态移民方式迁移的有8.22万户，33.7万人。建议将其纳入国家生态移民计划，尽快批准立项，组织实施。这既有利于确保京、津、冀、豫地区饮上优质水，又可以从根本上促进秦巴山区的人民群众脱贫致富，还可以把库区诱发性的地质灾害降低到最小限度。是功在当代、富在万民、福泽子孙的千秋伟业。坚定不移地推进“退耕迁移，封山育林”。以加强基础设施建设为契机，对于通电、通路、通邮耗资大而效益差的，山大人稀、边远偏僻及生存环境恶劣的地方，要进一步加大迁移扶贫力度；对25°以上的披地，不再搞“坡改梯”，更不能毁林开荒。

　　（七）注重把建设水源保护区同规划建设生态城市、发展绿色产业结合起来。十堰市是目前全国内陆唯一的国家园林城市，具备搞生态城市规划建设的基础条件。从前述十堰市作为全国“生态屏障”的地位看，规划建设生态城市是十分必要的。为此，以南水北调水源保护区规划建设为契机，建议国家在水源保护区核心区的十堰市搞生态城市规划建设试点。城市经济在进一步壮大汽车主导产业的同时，积极培植旅游经济、水能开发和生物医药产业；引导农村（含森工企业）剩余劳动力向非农产业转移（如生态旅游、绿色产业、医药保健品生产等），探索以生态农业为基础，以市场农业为导向的现代农业发展之路。

　　（八）进一步增强环境资源意识，依法规划建设南水北调水源保护区。加大开展环境宣传和教育的力度，进一步全民增强全民的环境资源意识。我们常把祖国比作母亲；英语中把“母亲”和“土地”两词拼在一块，叫“祖”（motherland）。没有土地，就谈不上祖国；水是生命之源，没有水就没有生命。和平时代，国家安全的概念正在发生变化和扩展。今天，生态破坏、水土流失远比割地赔款对中国人的挑战更为严峻和现实。真正的爱国者、守法者，同时应该是生态平衡主义者、环境及资源保护主义者。转变那种认为环境保护在社会主义初级阶段是“奢移品”而非必需品的观念。建议成立跨省际的“丹江口库区生态环境建设领导小组”，国家环保局派员参加；为调水源头生态环境保护和建设提供更加强有力的组织保证；协调推进南水北调中线工程水源保护区的核心区、次核心区和相关区的联动建设；把环境建设和生态保护的分阶段目标具体化，并将任务和责任同各级领导干部工作目标责任制结合起来。完善生态建设和环境、资源保护法律体系，加强执法和监督，严格执法，是依法治国基本方略的内地要求；也是规划建设南水北调水源保护区的有力保障。同时，规划建设南水北调水源保护区——“生命工程之源”保护区又为进一步健全和完善生态环境及资源保护法律提供了新的视角和契机。

　　此外，围绕把综合损失（即要充分考虑到“外部经济”问题）降低到最小限度、把综合效益提高到最大限度的目标，吸取过去水利枢纽工程建设、三线建设以牺牲生态环境为代价的教训，必须坚持“三先三后”原则（即先节水后调水，先治污后通水、先环保后用水）。从处在水源保护区核心区的十堰市的角度看，应千方百计努力争取三个配套：一是加坝与调水的同步配套；二是工程实施中的损失补偿与生态移民、开发式移民的同步配套；三是国家南水北调水源保护区的规划建设（其中包括城市污水集中处理、野生动植物、森林生态保护等工程）与南水北调工程的超前配套，这种超前配套，是“先治污后通水、先环保后用水”的应有之义。

　　［参考文献］

　　

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